全面深化體制機(jī)制改革奮力打造司法行政工作升級(jí)版

張進(jìn)（四川省成都市司法局局長(zhǎng)）

十八屆三中全會(huì)開啟了全面深化改革的序幕。司法行政部門唯有主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革的新要求，主動(dòng)對(duì)接法治中國(guó)建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)治理體制等領(lǐng)域的重點(diǎn)改革任務(wù)，才能最大限度抓住發(fā)展機(jī)遇，奮力打造司法行政工作“升級(jí)版”。

一、全面深化改革給司法行政工作帶來新一輪發(fā)展機(jī)遇

司法行政部門恢復(fù)重建源于改革，發(fā)展壯大受益于改革。這次中央關(guān)于全面深化改革的決定，不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而且將引發(fā)政府職能調(diào)整和社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變，特別是將法治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)列為改革的重要內(nèi)容和重要保障，給司法行政工作創(chuàng)新發(fā)展提供了新一輪“政策紅利”。

一是開放型經(jīng)濟(jì)體系有利于進(jìn)一步拓寬法律服務(wù)的發(fā)展空間。實(shí)體經(jīng)濟(jì)是法律服務(wù)賴以生存的土壤，發(fā)展環(huán)境是法律服務(wù)成長(zhǎng)壯大的陽光。十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，特別是放寬投資準(zhǔn)入、加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)等措施，為律師行業(yè)開拓市場(chǎng)提供了良好的政策環(huán)境。尤其是按照上海自貿(mào)區(qū)政策，律師服務(wù)業(yè)將打開對(duì)外開放的大門，將來可能出現(xiàn)中外合作的律師事務(wù)所。成都正致力于申報(bào)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，如依照上海政策，成都律師業(yè)將迎來更加廣闊的業(yè)務(wù)市場(chǎng)。此外，這次改革中，中央繼30號(hào)文件后再次強(qiáng)調(diào)要完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制，這對(duì)解決律師反映已久的“三難”等現(xiàn)實(shí)問題提供了契機(jī)，也為成都正在制定的《成都市律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障條例》提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)，有利于進(jìn)一步優(yōu)化我市律師業(yè)發(fā)展環(huán)境。

二是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有利于健全完善城鄉(xiāng)一體法律服務(wù)體系。十八屆三中全會(huì)將加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)列為政府的主要職責(zé)，明確提出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的改革要求?；竟卜煞?wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，也是司法部今后一段時(shí)期重點(diǎn)推進(jìn)的工作。成都構(gòu)建的城鄉(xiāng)一體法律服務(wù)體系，順應(yīng)全面深化改革對(duì)基本公共服務(wù)均等化的要求，特別是村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室和規(guī)范化法律援助工作站，直接面向群眾提供公共法律服務(wù)。改革措施的出臺(tái)，必將有利于推動(dòng)各級(jí)政府將基本公共法律服務(wù)納入基本公共服務(wù)范疇，進(jìn)一步解決基層公共法律服務(wù)保障不足、資源稀缺的難題。

三是創(chuàng)新社會(huì)治理體制有利于進(jìn)一步改善人民調(diào)解的保障條件。十八屆三中全會(huì)用“社會(huì)治理”替代社會(huì)管理，體現(xiàn)出中央更加注重政府治理與社會(huì)參與相結(jié)合，基層組織和社會(huì)組織的功能和作用將進(jìn)一步增強(qiáng)。人民調(diào)解工作是扎根群眾的一項(xiàng)社會(huì)工作，能夠有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、吸附社會(huì)協(xié)同，是社會(huì)治理的一項(xiàng)重要手段，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系中發(fā)揮重要作用。中央提出創(chuàng)新有效預(yù)防和化解矛社會(huì)矛盾體制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的決策部署，必將對(duì)增強(qiáng)人民調(diào)解工作地位，提升保障水平，特別是理順人民調(diào)解工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)與建設(shè)實(shí)施主體之間的關(guān)系，具有十分積極的意義。

四是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)有利于解決困擾工作發(fā)展的系列難題。十八屆三中全會(huì)首次對(duì)法治中國(guó)建設(shè)作出系列化具體化的改革部署，并再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，預(yù)示著法治建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的高潮期。司法行政部門困擾已久的諸多問題有可能會(huì)隨著法治建設(shè)的深入而得到有效解決。如中央明確提出健全社區(qū)矯正制度，司法部也正在抓緊實(shí)施《社區(qū)矯正法》立法工作，社區(qū)矯正隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)等“頭疼病”將有望得以解決。再如，改革決定中強(qiáng)調(diào)，健全國(guó)家司法救助制度，完善法律援助制度，法律援助的職能和功能將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，改革決定提出“普遍建立法律顧問制度”，對(duì)理順?biāo)痉ㄐ姓块T和政府法制部門的關(guān)系提出了新要求，同時(shí)有利于拓寬律師參政議政的途徑，進(jìn)一步提高律師社會(huì)地位和政治地位。

二、司法行政部門在全面深化改革中面臨的壓力與困境

改革是柄雙刃劍。全面深化改革給司法行政部門帶來機(jī)遇的同時(shí)，也帶來新的壓力，特別是政府體制改革和司法職權(quán)配置的新一輪布局，有可能使司法行政部門陷入利益邊緣化的困境，具體表現(xiàn)為“四重壓力”：

一是法律服務(wù)行業(yè)可能面臨外來激烈競(jìng)爭(zhēng)的壓力。從經(jīng)濟(jì)收益來看，成都法律服務(wù)行業(yè)體量總體偏小，在中西部位列重慶、武漢之后，和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距更大。從市場(chǎng)輻射力來看，成都法律服務(wù)業(yè)的服務(wù)半徑尚未超出成都經(jīng)濟(jì)圈，在省內(nèi)雖處于領(lǐng)頭羊，但對(duì)其他市州的市場(chǎng)影響力仍然偏弱偏小。從市場(chǎng)拓展來看，成都法律服務(wù)業(yè)抱團(tuán)出擊少、外來投資多；自主品牌少，借殼兼并多；規(guī)模化經(jīng)營(yíng)少，小微型機(jī)構(gòu)多，在全國(guó)法律服務(wù)行業(yè)缺乏領(lǐng)航型法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。隨著開放型經(jīng)濟(jì)體系日臻完善，特別是成都內(nèi)陸型自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)一旦申報(bào)成功，成都法律服務(wù)業(yè)的“門戶”除向國(guó)內(nèi)同行業(yè)進(jìn)一步敞開外，不排除港澳臺(tái)乃至外國(guó)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)有條件進(jìn)入。成都法律服務(wù)業(yè)有可能進(jìn)入“門戶開放”時(shí)代，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將異常激烈，一批稍有規(guī)模的服務(wù)機(jī)構(gòu)有可能面臨“被聯(lián)合”的選擇，更多中小機(jī)構(gòu)甚至面臨市場(chǎng)退出的危機(jī)。

二是社區(qū)矯正執(zhí)法可能面臨管制對(duì)象激增的壓力。盡管全會(huì)決定提出了健全社區(qū)矯正的改革任務(wù)，但社區(qū)矯正人員激增到速度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于制度完善的進(jìn)程。在這個(gè)空檔期，社區(qū)矯正工作將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三是法制宣傳教育可能面臨頂層保障乏力的壓力。隨著政府職能的新一輪調(diào)整改革，政府性審批評(píng)比表彰的數(shù)量大幅度減少，2013年9月國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2013〕34號(hào)文件決定取消76項(xiàng)達(dá)標(biāo)評(píng)比表彰，其中國(guó)家民委、商務(wù)部等11個(gè)部委（局）共取消與法制宣傳教育和依法治理等相關(guān)評(píng)比表彰項(xiàng)目15項(xiàng)，在一定程度上減弱了各部門在法制宣傳教育方面的積極性，給司法行政部門的牽頭負(fù)責(zé)和部門協(xié)調(diào)工作帶來新的困難。

四是司法行政管理可能面臨執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提高的壓力。簡(jiǎn)政放權(quán)是本次改革的一大亮點(diǎn)，全會(huì)決定提出直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。這意味著具體行政權(quán)限將逐步由中央機(jī)構(gòu)向地方轉(zhuǎn)移。行政職權(quán)增加的同時(shí)，也會(huì)給行政管理特別是行政執(zhí)法行為帶來風(fēng)險(xiǎn)，特別是律師、公證行業(yè)引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟等事務(wù)可能日益繁雜，對(duì)行政審批、行政許可等事項(xiàng)提出了更高要求。

三、全面深化改革背景下奮力打造成都司法行政工作“升級(jí)版”

作為副省級(jí)城市第一方陣的司法行政部門，要在新一輪改革中趨利避害，就必須符合全面深化改革的總體精神，調(diào)整工作進(jìn)取方向；必須契合西部經(jīng)濟(jì)核心增長(zhǎng)極的發(fā)展定位，突出服務(wù)中心主題；必須對(duì)標(biāo)全國(guó)司法行政工作的先進(jìn)典型，堅(jiān)持中西部領(lǐng)先的奮斗目標(biāo)，努力建成中西部地區(qū)法律服務(wù)高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、法治城市全民創(chuàng)建示范區(qū)、矛盾糾紛群防群治先行區(qū)和基層基礎(chǔ)建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，奮力打造成都司法行政工作“升級(jí)版”。

一是打造法律服務(wù)高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，增強(qiáng)成都法律服務(wù)輻射力。主要是通過實(shí)施“四個(gè)戰(zhàn)略”，提高成都法律服務(wù)的市場(chǎng)輻射力、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、行業(yè)影響力和發(fā)展后勁力。實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)展外向型法律服務(wù)業(yè)。可分兩步進(jìn)行。第一步，引導(dǎo)成都律師機(jī)構(gòu)向省內(nèi)拓展，重點(diǎn)是向成德綿和成資眉兩大區(qū)域拓展，建立獨(dú)立分支機(jī)構(gòu)，或者通過合并重組建立分所，積極主動(dòng)介入當(dāng)?shù)刂卮箜?xiàng)目和支柱產(chǎn)業(yè)，逐步提高法律服務(wù)市場(chǎng)份額，提升成都律師業(yè)在全省的“首位”功能。第二步，向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)拓展。抱團(tuán)組建成都律師集團(tuán)，尋求與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，特別是借助上海自貿(mào)區(qū)和深圳前海地區(qū)兩大對(duì)外開放平臺(tái)，通過合作建所、并購(gòu)中小律所等方式，延伸成都律師業(yè)的市場(chǎng)觸角，逐步形成與東部發(fā)達(dá)城市比肩的產(chǎn)業(yè)體量和市場(chǎng)分量，打造全國(guó)律師行業(yè)發(fā)展的重要一極。實(shí)施“聚賢才”戰(zhàn)略，培育現(xiàn)代高端法律服務(wù)人才。建立法律服務(wù)行業(yè)人才培養(yǎng)和高端人才激勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)引進(jìn)具有豐富海外或國(guó)內(nèi)知名律所執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、熟悉國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律、擅長(zhǎng)資本運(yùn)作和投融資風(fēng)險(xiǎn)防控等高端服務(wù)領(lǐng)域的頂尖律師人才，改善成都律師人才結(jié)構(gòu)，盡快縮短成都和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在尖端人才培養(yǎng)儲(chǔ)備等方面的差距。第三步，實(shí)施“轉(zhuǎn)方向”戰(zhàn)略，豐富完善現(xiàn)代法律服務(wù)門類。逐步引導(dǎo)成都律師業(yè)由傳統(tǒng)的訴訟業(yè)務(wù)和一般性法律顧問業(yè)務(wù)向海外投融資、戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)防控、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等國(guó)際化現(xiàn)代化高端領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，積極適應(yīng)成都擴(kuò)大對(duì)外開放的服務(wù)需求。第四步，實(shí)施“優(yōu)環(huán)境”戰(zhàn)略，加強(qiáng)法律服務(wù)行業(yè)管理。支持法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)自律建設(shè)，提高行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)培育、自律管理、權(quán)益維護(hù)等方面的作用。加強(qiáng)對(duì)公證和司法鑒定行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管，堅(jiān)持服務(wù)質(zhì)量“零容忍”標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)開展法律服務(wù)市場(chǎng)秩序整頓，凈化成都法律服務(wù)環(huán)境。

二是打造法治城市全民創(chuàng)建示范區(qū)，增強(qiáng)成都法治文化傳播力。建立群眾性法制宣傳志愿者組織。加強(qiáng)與新興非政府組織（NGO）的合作，整合各類社會(huì)資源，建立法制宣傳教育類型的社會(huì)組織和公益團(tuán)體，積極學(xué)習(xí)運(yùn)用社會(huì)工作方式，增強(qiáng)法制宣傳教育的社會(huì)吸引力，最大限度壯大法制宣傳教育力量。開展實(shí)用性公職人員法制教育培訓(xùn)。重點(diǎn)針對(duì)行政執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等直接面向社會(huì)主體的機(jī)構(gòu)的不同特點(diǎn)，分類舉辦以執(zhí)法規(guī)則和政策執(zhí)行等為主要內(nèi)容的依法行政專題培訓(xùn)，避免公職人員法制教育千篇一律的弊端，從根本上推進(jìn)法治政府建設(shè)。注重城鄉(xiāng)差異和階層差異，針對(duì)不同發(fā)展階段、不同區(qū)域、不同行業(yè)的人群類別的需求差異，開展有針對(duì)性的法制宣傳活動(dòng)，提高對(duì)各類人群的吸引力。針對(duì)不同時(shí)期的社會(huì)熱點(diǎn)和輿論看點(diǎn)，從法律角度及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)和解讀，凝聚社會(huì)正能量。特別要提高運(yùn)用新媒體開展法制宣傳教育的能力，最大限度占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)傳播陣地，適應(yīng)新媒體快速普及的社會(huì)新趨勢(shì)。實(shí)施標(biāo)志性法治文化設(shè)施建設(shè)。盤活既有資源，盡快啟動(dòng)市級(jí)法治文化教育展示基地的規(guī)劃建設(shè)，打造能夠充分展現(xiàn)成都法治建設(shè)成就和法治文化層次的示范基地。

三是打造矛盾糾紛群防群治首善區(qū)，增強(qiáng)成都和諧環(huán)境吸引力。提高人民調(diào)解工作法制化水平。建立人民調(diào)解員職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制，完善人民調(diào)解員等級(jí)評(píng)定制度，拓寬人民調(diào)解員薪酬保障渠道，進(jìn)一步理順人民調(diào)解組織業(yè)務(wù)指導(dǎo)和建設(shè)保障主體的關(guān)系，形成保障人民調(diào)解工作順利進(jìn)行的制度規(guī)范體系。提高人民調(diào)解工作群眾參與度。試點(diǎn)建立人民調(diào)解監(jiān)督員隊(duì)伍，注重吸收村（居）民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員擔(dān)任人民調(diào)解員，鼓勵(lì)村（居）組干部、熱心群眾、志愿者參與人民調(diào)解工作，探索建立人民調(diào)解協(xié)議及執(zhí)行情況公示制度，提高人民調(diào)解公信力。提高安置幫教社會(huì)化水平。建立健全擬出監(jiān)服刑人員社會(huì)生存能力評(píng)估制度，制定有針對(duì)性的安置幫教方案。加強(qiáng)與慈善組織和公益團(tuán)體的合作，建立小型化、專業(yè)化和特色化的過渡性幫教基地，幫助困難刑釋解教人員提高社會(huì)生存能力。提高社區(qū)矯正專業(yè)化水平。積極爭(zhēng)取組建獨(dú)立的社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)構(gòu)，新增專項(xiàng)編制向區(qū)（市）縣和司法所傾斜，充實(shí)基層執(zhí)法力量。探索在系統(tǒng)內(nèi)選拔一批具備法律服務(wù)資格的干警從事社區(qū)矯正執(zhí)法，探索引進(jìn)具備持證社工資格的專業(yè)人員從事心理疏導(dǎo)、行為矯治、性格重塑等工作，提高社區(qū)矯正效果。

四是打造基層基礎(chǔ)建設(shè)引導(dǎo)區(qū)，增強(qiáng)成都司法行政基層建設(shè)推廣力。高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)服務(wù)性司法所建設(shè)。增強(qiáng)司法所公共法律服務(wù)保障功能，建立司法所便民服務(wù)窗口，設(shè)置公證、司法鑒定、律師服務(wù)預(yù)約點(diǎn)，強(qiáng)化司法所對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問和村（社區(qū)）法律服務(wù)室的考核評(píng)價(jià)職權(quán)，提高司法所便民服務(wù)能力。高質(zhì)量實(shí)施法律援助民生工程。探索將法律援助程序向執(zhí)行階段延伸，建立健全法律援助與司法救助、社會(huì)救助的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保案結(jié)事了，切實(shí)維護(hù)困難群眾合法權(quán)益。將律師事務(wù)所及其律師完成法律援助任務(wù)情況納入年度考核和等級(jí)評(píng)定范疇，增強(qiáng)法律援助工作的剛性度。加強(qiáng)法律援助基礎(chǔ)建設(shè)，結(jié)合區(qū)（市）縣司法行政辦公用房建設(shè)推進(jìn)規(guī)范化法律援助大廳和標(biāo)準(zhǔn)化法律援助工作站打造。實(shí)施法律服務(wù)室功能多元化建設(shè)。提高法律援助視頻系統(tǒng)在村（社區(qū)）的覆蓋面，設(shè)置律師、公證、司法鑒定業(yè)務(wù)和法律援助受理點(diǎn)，豐富基層法律服務(wù)門類。鼓勵(lì)駐村律師參與村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)，提高村（社區(qū)）依法自治和依法決策能力，提高基層治理的法治化水平。