“三張清單一張網(wǎng)”開啟審改“治權(quán)”新時(shí)代

方少華

“三張清單一張網(wǎng)”開啟審改“治權(quán)”新時(shí)代

方少華

“三張清單一張網(wǎng)”，是以行政權(quán)力的清理規(guī)范為抓手，以信息化和標(biāo)準(zhǔn)化為手段，通過建立行政權(quán)力事項(xiàng)庫和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)兩個(gè)主要的管理應(yīng)用平臺(tái)及一系列配套制度，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的“設(shè)權(quán)”、“配權(quán)”、“曬權(quán)”、“行權(quán)”、“監(jiān)權(quán)”

“三張清單一張網(wǎng)”，是李強(qiáng)省長接受新華社記者采訪時(shí)在全國率先公開提出的?！叭龔埱鍐我粡埦W(wǎng)”，是以行政權(quán)力的清理規(guī)范為抓手，以信息化和標(biāo)準(zhǔn)化為手段，通過建立行政權(quán)力事項(xiàng)庫和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)兩個(gè)主要的管理應(yīng)用平臺(tái)及一系列配套制度，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的“設(shè)權(quán)”、“配權(quán)”、“曬權(quán)”、“行權(quán)”、“監(jiān)權(quán)”等全方位的治理。三張清單的“清”是基礎(chǔ)，一張網(wǎng)的“網(wǎng)”是應(yīng)用平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，兩者相輔相成，合為審改“治權(quán)”工作的整體。正如李強(qiáng)省長所強(qiáng)調(diào)的：“三張清單一張網(wǎng)”，是直接追溯政府權(quán)力源頭、撬動(dòng)多領(lǐng)域改革的政府自我革命。從這個(gè)意義上講，“三張清單一張網(wǎng)”與以往審改的內(nèi)容有較大的不同，可以說它開啟了浙江審改“治權(quán)”新時(shí)代。而2014年則是審改“治權(quán)”元年，是分水嶺，將浙江審改歷史大致劃分為兩個(gè)典型的階段，即2014年以前的“放權(quán)”時(shí)代和之后的“治權(quán)”時(shí)代。

“放權(quán)”時(shí)代：主題詞是簡政放權(quán)，特點(diǎn)是大刀闊斧，亮點(diǎn)紛呈

2014年前，浙江比較典型的簡政放權(quán)改革先后共進(jìn)行了5次，可謂起步早、次數(shù)多、范圍廣、力度大，亮點(diǎn)紛呈。一是起步早。早在1992年起，浙江就開始擴(kuò)大縣市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的審批制度改革。二是力度大。1992年擴(kuò)大了13個(gè)縣市部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。1997年在蕭山、余杭兩市試行享受地級市部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的擴(kuò)權(quán)改革。2002年，再擴(kuò)大了20個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣管理權(quán)限；2006年繼續(xù)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，下放618項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2012年省政府面上下放了406項(xiàng)省級審批事項(xiàng)，向舟山市、義烏市分別下放400項(xiàng)、357項(xiàng)行政審批管理事項(xiàng)。同年，取消158項(xiàng)許可，下放23項(xiàng)；取消262項(xiàng)非許可審批，調(diào)整191項(xiàng)，下放11項(xiàng)。三是亮點(diǎn)多。2013年，省政府在義烏市開展貿(mào)易主體快速設(shè)立審批改革試點(diǎn)；在海寧市開展要素綜合配套改革試點(diǎn)，繼續(xù)向試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)權(quán)；省工商局在全省開展工商登記制度改革試點(diǎn)。特別是省政府在紹興市柯橋區(qū)開展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批改革試點(diǎn)，向柯橋區(qū)下放了含金量很高的13項(xiàng)省級權(quán)限。

經(jīng)過幾輪的放權(quán)改革，浙江省許可事項(xiàng)從1617項(xiàng)減少到579項(xiàng)，省本級非許可審批事項(xiàng)從560項(xiàng)減少到96項(xiàng)，減少幅度分別達(dá)到64%、83%。2013年，省政府開展的多個(gè)簡政放權(quán)改革試點(diǎn)，進(jìn)一步提升基層政府自主權(quán)，提升審批效率，激發(fā)市場活力。許多改革試點(diǎn)得到中央主流媒體多次重點(diǎn)宣傳報(bào)道，在全國掀起了一股浙江審改熱，引起了很大的反響。

“治權(quán)”新時(shí)代：開篇是“三張清單一張網(wǎng)”

“治權(quán)”，是相對于“放權(quán)”而言的。從廣義的角度看，“治權(quán)”內(nèi)涵十分豐富，“放權(quán)”也是“治權(quán)”的內(nèi)容之一。但就工作切入的側(cè)重點(diǎn)來看，“放權(quán)”是權(quán)力行使層級和實(shí)施主體的調(diào)整，更多是權(quán)力如何行使即“行權(quán)”方面的內(nèi)容，而“治權(quán)”側(cè)重于對權(quán)力內(nèi)在規(guī)律的準(zhǔn)確把握，其工作重點(diǎn)涉及“設(shè)權(quán)”、“配權(quán)”、“曬權(quán)”、“行權(quán)”、“監(jiān)權(quán)”等諸多權(quán)力環(huán)節(jié)?！叭龔埱鍐我粡埦W(wǎng)”，其內(nèi)容正是對審改“治權(quán)”需求的直接回應(yīng)和落實(shí)。

——行政權(quán)力清單。十八屆三中全會(huì)作出推行行政權(quán)力清單制度的決定，就是為了給行政權(quán)力打造一個(gè)制度的籠子，使之科學(xué)有效運(yùn)行?！墩憬∪嗣裾P(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕8號(hào)）明確了權(quán)力清單的意義和實(shí)現(xiàn)方式。通過梳理政府部門職責(zé)，分析履職情況，研究提出職權(quán)清理意見，并依法向社會(huì)公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，接受社會(huì)監(jiān)督。各級、各部門在梳理權(quán)力、履職分析的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定、轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)的要求，對現(xiàn)有權(quán)力研究提出取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、嚴(yán)管、加強(qiáng)等調(diào)整意見。再加上優(yōu)化并公開權(quán)力運(yùn)行流程、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、建立健全相關(guān)制度（建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，包括政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)），形成了權(quán)力清單的整體架構(gòu)和核心內(nèi)涵。

——政府部門專項(xiàng)資金管理清單。政府部門專項(xiàng)資金管理清單，就是政府部門管理的與行政相對人相關(guān)的公共資金分配的權(quán)力清單。根據(jù)《關(guān)于清理整合和規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意見》（浙政辦發(fā)〔2009〕82號(hào)）文件規(guī)定，財(cái)政專項(xiàng)資金是指上級補(bǔ)助和本級預(yù)算安排，具有指定用途的項(xiàng)目、資金。由于專項(xiàng)資金分配操作的流程、申請的條件、審批的標(biāo)準(zhǔn)透明度不高，因此百姓知之不多。相對于其他審批權(quán)力而言，對政府專項(xiàng)資金分配權(quán)的監(jiān)督機(jī)制顯得較為薄弱。李強(qiáng)省長提出，要與權(quán)力清單一道，加快梳理專項(xiàng)資金分配權(quán)清單，進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)督約束機(jī)制。從權(quán)力本質(zhì)上講，財(cái)政專項(xiàng)資金分配也是行政權(quán)力的重要內(nèi)容之一，省長將此單列足見其對完善和加強(qiáng)對專項(xiàng)資金分配權(quán)監(jiān)督的重視。

——企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單。企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單，是指列出禁止和限制企業(yè)進(jìn)入的投資領(lǐng)域清單，即所謂“法無禁止即可為”，其實(shí)就是企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄清單。這兩個(gè)概念本質(zhì)上是一回事。實(shí)施負(fù)面清單制度，意味著負(fù)面清單外的企業(yè)投資項(xiàng)目由審批改成備案管理，從事前審批改為承諾備案和事后監(jiān)管，看似簡單的一個(gè)變化，其實(shí)是對政府、中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)責(zé)任的合理界定和強(qiáng)化，也是給政府管理行為帶來巨大的變革。這意味著負(fù)面清單制度，不僅僅是制訂一個(gè)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄，還意味著建立和完善一系列配套的相關(guān)制度。即對核準(zhǔn)目錄外的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施備案管理制度，政府不再審批。而要保障核準(zhǔn)目錄外的企業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，則需要建立相應(yīng)的管理配套制度，如前置事項(xiàng)承諾制度、承諾公示制度、項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收制度、事前懲戒和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度、全過程監(jiān)管制度等。為取得相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，目前，省政府已同意在舟山、嘉善、海寧和柯橋區(qū)等先行試點(diǎn)。

——政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)工作方案的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕10號(hào)）要求著力打造為浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。它是集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開等功能于一體，省市縣三級聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全省政府行政審批等服務(wù)管理事項(xiàng)的“一站式”網(wǎng)上辦理與“全流程”效能監(jiān)督，逐步形成品牌一體化、服務(wù)規(guī)范化、體驗(yàn)便捷化、建設(shè)集約化、資源共享化的覆蓋全省的網(wǎng)上政務(wù)超市。加快建設(shè)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，是浙江推進(jìn)政府自身改革的標(biāo)志性、導(dǎo)向性工作，是倒逼簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的平臺(tái)，是服務(wù)群眾、便民惠民的載體，是推進(jìn)陽光政務(wù)、預(yù)防腐敗的抓手，是撬動(dòng)其他改革的重要支點(diǎn)，能為打造服務(wù)型政府提供有力支撐。浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的核心：一個(gè)門戶，兩個(gè)權(quán)力庫（省權(quán)力目錄庫，今后就是權(quán)力清單，一個(gè)是市縣和部門的權(quán)力運(yùn)行庫），三個(gè)平臺(tái)（業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、政務(wù)云基礎(chǔ)實(shí)施平臺(tái)）。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)于6月25日開通運(yùn)行。

而行政權(quán)力事項(xiàng)庫作為“治權(quán)”的重要平臺(tái)之一，也是一張網(wǎng)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性工程，必須做到“四個(gè)性”。一是唯一性。納入行政權(quán)力事項(xiàng)庫管理信息系統(tǒng)的行政權(quán)力事項(xiàng)，具有唯一性，各部門和各市縣之間同一內(nèi)容的權(quán)力，其名稱和基本編碼一致。二是統(tǒng)一性。在信息系統(tǒng)中新增、調(diào)整、變更行政權(quán)力事項(xiàng)將歸口到一個(gè)部門管理，一個(gè)口子進(jìn)出。三是規(guī)范性。進(jìn)入信息系統(tǒng)管理的行政權(quán)力事項(xiàng)，其名稱、編碼、法定依據(jù)、法定期限等基本字段均采用規(guī)范化管理，不允許各地隨意更改。四是權(quán)威性。為保證行政權(quán)力事項(xiàng)庫管理制度落實(shí)到位，對違反辦法，不按規(guī)定上報(bào)行政權(quán)力事項(xiàng)，擅自體外運(yùn)行的單位實(shí)施行政問責(zé)。概括地說，“三張清單一張網(wǎng)”，就是圍繞一個(gè)核心的概念權(quán)力清單，目的就是對行政權(quán)力進(jìn)行治理。

“治權(quán)”時(shí)代的特點(diǎn)：“知、止、制、致”

從“放”到“治”，是審改工作質(zhì)的飛躍。誠如李強(qiáng)省長在接受新華社采訪時(shí)指出的：過去改革的重心是市場主體和市場體系的再造，今天深化改革是治理體系和治理方式的自我完善，是深化新一輪政府自身改革的重大舉措。通過“三張清單一張網(wǎng)”的整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的“知權(quán)、止權(quán)、制權(quán)和致權(quán)”，進(jìn)一步加快打造“有限”“有為”“有效”的政府。所謂“有限”就是尊重市場、尊重規(guī)律；所謂“有為”就是服務(wù)到位、監(jiān)管到位；所謂“有效”就是嚴(yán)格依法行政、規(guī)范高效。這就跳開了審改囿于單純的權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量減少和行使層級的壓縮，向更深層次進(jìn)發(fā)，觸及了行政權(quán)力的源頭和內(nèi)核。

“知”貴在真。所謂“知”，就是公布政府權(quán)力清單等三張清單，既要讓政府主要領(lǐng)導(dǎo)對權(quán)力家底一清二楚，也要切實(shí)保障百姓對政府行政權(quán)力的知情權(quán)。實(shí)現(xiàn)“知”，是三張清單的主要任務(wù)之一。公布三張清單就是公布權(quán)力家底，并放在陽光下曬一曬，防止發(fā)霉腐敗。知貴在真知。要實(shí)現(xiàn)真知，三張清單就一定要在準(zhǔn)、實(shí)、全三個(gè)字上下功夫。所謂準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)清單內(nèi)容與法律規(guī)定的契合程度；所謂實(shí)，強(qiáng)調(diào)清單內(nèi)容與權(quán)力實(shí)際運(yùn)行情況的吻合程度；所謂全，強(qiáng)調(diào)清單內(nèi)容對現(xiàn)行權(quán)力事項(xiàng)的覆蓋程度，要求達(dá)到全覆蓋。

“止”貴在嚴(yán)。所謂“止”，由于行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，要防止行政權(quán)力的擴(kuò)張，就必須建立健全對權(quán)力新增的約束機(jī)制，警惕出現(xiàn)削權(quán)—擴(kuò)張—再削權(quán)—再擴(kuò)張的惡性循環(huán)。實(shí)現(xiàn)“止”，也是三張清單的主要任務(wù)之一。三張清單要真正發(fā)揮“止”權(quán)的作用，取決于三張清單的權(quán)威性如何。離開權(quán)威性，三張清單就是一紙空文。權(quán)威性來自與清單本身的“準(zhǔn)、實(shí)、全”以外，還依賴于清單本身的法律位階和違反清單的責(zé)任追究力度。這就要求對清單公布的形式進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。而最關(guān)鍵的是，要建立對違反清單進(jìn)行問責(zé)的機(jī)制，加大追責(zé)力度，確保清單的要求能執(zhí)行到位。

“制”貴在究。所謂“制”，通過加強(qiáng)對行政權(quán)力“設(shè)權(quán)和行權(quán)”的監(jiān)督和約束，確?！霸O(shè)權(quán)”科學(xué)合法、“行權(quán)”廉潔高效。有兩層含義，一是對“設(shè)權(quán)”行為的規(guī)制。通過公布三張清單，建立權(quán)力事項(xiàng)目錄庫、加強(qiáng)權(quán)力事項(xiàng)目錄庫管理等手段，強(qiáng)化對行政權(quán)力“設(shè)權(quán)”的制約和監(jiān)督，防止隨意設(shè)權(quán)，堅(jiān)決杜絕權(quán)力事項(xiàng)邊清邊增的現(xiàn)象發(fā)生。二是對行權(quán)行為的規(guī)制，通過一張網(wǎng)的建設(shè)，進(jìn)一步加大公布權(quán)力運(yùn)行流程、強(qiáng)化電子監(jiān)察的工作力度，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行細(xì)節(jié)的全方位監(jiān)管，做到違法必究，確保行權(quán)過程廉潔高效、公平公正。

“致”貴在優(yōu)。所謂“致”，就是指政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和職能配置的完善，即通過職能調(diào)整推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，完善行政權(quán)力在不同層級的政府之間和部門間的優(yōu)化組合、科學(xué)配置，更好地發(fā)揮地方政府和社會(huì)管理的兩個(gè)積極性?！爸隆钡膶?shí)現(xiàn)過程，就是政府與市場、社會(huì)關(guān)系的理順，政府調(diào)控職能的加強(qiáng)和微觀事務(wù)退出的進(jìn)一步到位。需要強(qiáng)調(diào)的是，“致”的重要內(nèi)容是政府職能和部門職責(zé)的調(diào)整。而職能調(diào)整是與編制配備、人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的匹配等因素緊密相關(guān)的，而不是單純的職責(zé)劃轉(zhuǎn)。

治權(quán)時(shí)代對審改體制的重構(gòu)

“三張清單一張網(wǎng)”，是審改“治權(quán)”時(shí)代的開篇。審改要繼續(xù)向治權(quán)的內(nèi)核進(jìn)發(fā)，不僅需要新的更高的工作要求，如配套政策的競相跟進(jìn)、部門的協(xié)同作戰(zhàn)等，而且也需重構(gòu)新的審改領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制。

加快建立適應(yīng)治權(quán)時(shí)代的審改領(lǐng)導(dǎo)體制。放權(quán)時(shí)代，審改是多龍治水，講究的是速度。治權(quán)時(shí)代，不能再多龍治水，而要“頭龍”或者“強(qiáng)龍”治水，講究的是精準(zhǔn)。從放到治，雖是一字之差，實(shí)質(zhì)是行政審批制度改革方式的標(biāo)準(zhǔn)化和改革內(nèi)容的全面深化和細(xì)化，更強(qiáng)調(diào)深思熟慮和規(guī)劃先行，不能打無準(zhǔn)備之仗。從放到治，路徑是依法治權(quán)，法制化要求更高，更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、協(xié)同性和合規(guī)性，單兵突進(jìn)式的改革已經(jīng)很難有空間。從放到治，關(guān)鍵是政府職能的調(diào)整，從“以批為主、以批代管”向“以管為主、管主批輔”轉(zhuǎn)變，而這涉及基層公務(wù)員人員編制和知識(shí)結(jié)構(gòu)等重新配置，需要對基層政府及其部門職能和人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)。筆者建議加快整合編委辦、審改辦、法制辦等部門的審改資源，形成方向精準(zhǔn)、口徑一致、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一抓到底的領(lǐng)導(dǎo)體制，確保法律調(diào)整及時(shí)到位、編制向基層傾斜、職能劃分更加科學(xué)、監(jiān)管更加到位，使得審改成果在法律上及時(shí)得到鞏固，在編制和人員配備上及時(shí)得到匹配，在職能調(diào)整及時(shí)得到落實(shí)。

加快建立適應(yīng)治權(quán)時(shí)代的審改工作體制。近些年，各省紛紛成立省行政審批管理服務(wù)中心。浙江各地的企業(yè)家和廣大基層政府，歷屆諸多人大代表、政協(xié)委員，也紛紛呼吁設(shè)立省行政審批服務(wù)中心，要求加快整合省級部門審批資源，提高審批效能，方便基層辦事。理由如下：首先，省級部門分布較為分散，有的省級部門集中在省府大院，前往辦事有諸多不便，有必要將省級部門的審批職能集中到一個(gè)類似政務(wù)超市的地方，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)。其次，審改經(jīng)過幾輪放權(quán)改革，確已步入治權(quán)時(shí)代，需要一個(gè)常設(shè)的以審批為核心業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化貫徹落實(shí)省委省政府和審改辦、編委辦、法制辦決定的執(zhí)行力度，精細(xì)化地改造審批流程，促進(jìn)審批工作提速增效。再次，隨著政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開通運(yùn)行，更多審批業(yè)務(wù)的上線運(yùn)行，也需要一個(gè)技術(shù)和業(yè)務(wù)兼精的機(jī)構(gòu)，需要一支隊(duì)伍穩(wěn)定、業(yè)務(wù)精湛的團(tuán)隊(duì)，及時(shí)、精準(zhǔn)地協(xié)調(diào)解決各地各部門在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題。如果采用本條建議，則可在本條建議框架內(nèi)解決第三條建議。

加快建立適應(yīng)“一張網(wǎng)”工作需要的運(yùn)維體制?！罢?wù)服務(wù)網(wǎng)”這一張網(wǎng)的整合能力和吸引力，有賴于其背后支撐團(tuán)隊(duì)的實(shí)力。網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)運(yùn)行維護(hù)是知識(shí)密集型、勞動(dòng)密集型、資金密集型的復(fù)合疊加，而審批業(yè)務(wù)又是十分特殊的業(yè)務(wù)，是集專業(yè)性、時(shí)效性、權(quán)威性于一體的。可以說，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營維護(hù)團(tuán)隊(duì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性和業(yè)務(wù)的支撐實(shí)力決定了一張網(wǎng)的生命力。若成立省行政審批管理服務(wù)中心，則可有效整合和提升一張網(wǎng)的運(yùn)維效能。若不成立省行政審批管理服務(wù)中心，則較為可行的方案是整合省經(jīng)濟(jì)信息中心、省政府辦公廳信息中心強(qiáng)大的技術(shù)支撐實(shí)力，在省經(jīng)濟(jì)信息中心加掛浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)運(yùn)維中心之牌，實(shí)行技術(shù)和業(yè)務(wù)雙重領(lǐng)導(dǎo)。一方面，中心承擔(dān)日常信息技術(shù)的維護(hù)和管理，由省政府辦公廳歸口領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，中心在業(yè)務(wù)如權(quán)力庫管理、審批業(yè)務(wù)方面受省權(quán)力清單工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省審改辦的領(lǐng)導(dǎo)。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)