論新民事訴訟法實施后民事立案監(jiān)督工作的完善

文◎黃玉林武睿剛武振勇

論新民事訴訟法實施后民事立案監(jiān)督工作的完善

文◎黃玉林*武睿剛*武振勇*

新修改的《民事訴訟法》第123條規(guī)定了，人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利。第14條規(guī)定了，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。這表明在監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式，以及監(jiān)督的手段上，檢察機(jī)關(guān)對法院立案權(quán)進(jìn)行的監(jiān)督都大大往前邁了一步。因此，將民事立案活動融入民行檢察監(jiān)督體系中，進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督程序設(shè)計，是檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門對接新修改的《民事訴訟法》的重要工作。

一、民事立案監(jiān)督的概念

民事案件的立案活動，是當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，請求法院行使審判權(quán)保護(hù)其民事權(quán)益的第一步，也是當(dāng)事人得以順利進(jìn)行其后續(xù)訴訟活動的前提和基礎(chǔ)。對立案活動的依法監(jiān)督，能夠有效保障當(dāng)事人走進(jìn)法院，尋求司法救濟(jì)。因此，民事立案監(jiān)督是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定，對人民法院依法應(yīng)當(dāng)受理的案件不予立案受理，不符合立案受理條件而予以立案受理，以及民事立案活動是否合法所進(jìn)行的法律監(jiān)督。

二、司法實踐中民事立案活動存在的問題

人民法院出于回避矛盾、追求案件審結(jié)率、減少判決后執(zhí)行難等原因，導(dǎo)致民事立案活動存在兩大突出問題。

（一）民事案件立案難

造成民事案件立案難主要有以下兩方面的原因：一是受法院內(nèi)部考評機(jī)制的制約，基層法院在年底為了不影響當(dāng)年案件審結(jié)率，拒絕接受案件。二是為了減少判決后難以執(zhí)行而引發(fā)的涉法上訪問題，對一些民事案件立案審查時，把程序性審查提高到實體審查的角度，嚴(yán)格把關(guān)篩查，對一些存在選擇管轄的案件，直接建議當(dāng)事人到其他法院進(jìn)行訴訟。

（二）“不立不裁”現(xiàn)象存在

“不立不裁”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一些同類案件，先期起訴的已經(jīng)立案審理，后期去起訴的卻被告知法院有“內(nèi)部文件”或“會議精神”要求，這類案件不再立案。由于是“內(nèi)部文件”、“會議精神”，也不會讓當(dāng)事人看到具體內(nèi)容，同時也堅決不作出不予受理的裁定，強(qiáng)行將案件擋在法院之外，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟無門。

三、檢察機(jī)關(guān)開展民事立案監(jiān)督的必要性

民事立案監(jiān)督作為新法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項監(jiān)督權(quán)力，符合訴權(quán)保護(hù)精神，對于檢察機(jī)關(guān)更好的履行法律監(jiān)督職能具有重要意義。

一是民事立案監(jiān)督符合公平保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利、提高訴訟效率等多重立法價值觀念。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人起訴被法院不予受理的，可以通過提出上訴、申請再審等途徑予以救濟(jì)。但在實踐中，上訴、申請再審從受理到審理結(jié)束一般需要很長時間，同時需要投入大量的人力和財力，加重當(dāng)事人訴累，浪費司法資源。而通過開展民事立案監(jiān)督，在立案受理審查期限內(nèi)對上述問題做出妥善處置，有利于及時保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利，節(jié)約司法資源。

二是民事立案監(jiān)督是保障當(dāng)事人依法行使訴權(quán)和維護(hù)司法權(quán)威的必然選擇。司法實踐中，一些法院出于種種原因，對當(dāng)事人的起訴既不立案，也不作出裁定，變相剝奪了當(dāng)事人起訴權(quán)和上訴權(quán)，使得當(dāng)事人求告無門。即使此后通過信訪、權(quán)力部門批轉(zhuǎn)等途徑得以立案，也會加重當(dāng)事人的訴訟成本，在很大程度上影響了民眾對司法權(quán)威的信任。

三是民事立案監(jiān)督有利于推動審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督工作。檢察機(jī)關(guān)行使民事立案監(jiān)督權(quán)，可以從宏觀上掌握法院民事審判、執(zhí)行活動的動態(tài)，便于及時發(fā)現(xiàn)法院超審限辦理案件、久執(zhí)不結(jié)等違法情形，能夠為開展審判活動監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督奠定良好基礎(chǔ)，切實將法院從受理立案到判決送達(dá)的整個訴訟過程納入監(jiān)督范圍。

四、民事立案監(jiān)督的程序設(shè)計

新修改的《民事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)對立案活動的監(jiān)督權(quán)，有力推動了民事檢察監(jiān)督權(quán)能的發(fā)展和完善。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，遵循民行檢察監(jiān)督工作的基本規(guī)律，從立案監(jiān)督的主體、立案監(jiān)督的范圍、立案監(jiān)督權(quán)的行使原則、立案監(jiān)督啟動的程序、立案監(jiān)督權(quán)行使的保障、立案監(jiān)督權(quán)的行使方式、監(jiān)督效果的保障機(jī)制等方面進(jìn)行程序設(shè)計，使監(jiān)督權(quán)能落到實處、取得實效。

（一)立案監(jiān)督的主體

民事訴訟的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予各級人民檢察院。尤其是基層人民檢察院，更應(yīng)當(dāng)成為民事立案監(jiān)督的生力軍。

（二）立案監(jiān)督的范圍。

民事立案監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)包括人民法院應(yīng)當(dāng)受理而不受理的案件、不應(yīng)當(dāng)受理而予以受理的案件以及立案活動的違法情形。需要特別注意的是，如果當(dāng)事人起訴后，人民法院作出不予受理裁定的案件，當(dāng)事人因此提出申訴的，應(yīng)當(dāng)告知其通過上訴、申請法院再審等途徑先行解決，如再審結(jié)果仍有錯誤時方可提出抗訴或者再審檢察建議。

（三）立案監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督原則

民事立案監(jiān)督權(quán)的行使，既要保護(hù)當(dāng)事人的合法訴權(quán)，又要保障人民法院依法獨立行使立案審查權(quán)，故此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循事后監(jiān)督原則。同時，還應(yīng)當(dāng)貫徹全面監(jiān)督的原則，通過與人民法院協(xié)商建立民事立案備案制度，全面監(jiān)督法院立案受理活動。

（四）立案監(jiān)督的啟動程序

民事立案監(jiān)督權(quán)是對人民法院在訴訟活動中違法行為進(jìn)行的監(jiān)督，權(quán)力屬性是對公權(quán)力的監(jiān)督。因此，民事立案監(jiān)督程序的啟動應(yīng)當(dāng)具有兩種途徑：一是依當(dāng)事人申請啟動監(jiān)督程序；二是檢察機(jī)關(guān)在辦案中自行發(fā)現(xiàn)違法情形，依職權(quán)啟動。

（五）立案監(jiān)督權(quán)的行使保障

民事立案監(jiān)督程序啟動后，為了保障立案監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的調(diào)查權(quán)，即詢問當(dāng)事人及案外人的權(quán)利、詢問承辦法官要求說明不立案理由的權(quán)利、調(diào)閱案卷權(quán)等。

（六）立案監(jiān)督的方式

對于民事立案監(jiān)督權(quán)的行使，可區(qū)別案件情形采用以下四種方式：一是要求說明不立案理由通知書，該監(jiān)督方式主要適用于法院“不立不裁”情形。二是檢察建議，該監(jiān)督方式主要適用于兩種情形：一種是法院“不立不裁”的案件，通過發(fā)出要求說明不立案理由通知書后，經(jīng)審查人民法院回復(fù)不立案理由不能成立，或者人民法院不予回復(fù)但符合立案條件的；另一種是法院在法定審查期限內(nèi)未作出決定的案件，或者發(fā)現(xiàn)立案活動存在違法情形的。三是抗訴和再審檢察建議，該監(jiān)督方式主要適用于人民法院作出不予受理裁定的案件，當(dāng)事人經(jīng)過上訴、申請法院再審等途徑仍不能得到合理救濟(jì)的，人民檢察院審查后認(rèn)為再審結(jié)果錯誤的。四是移送職務(wù)犯罪線索，該監(jiān)督方式主要適用于人民法院立案過程中，承辦法官違反法律規(guī)定的行為已經(jīng)涉嫌犯罪的，民行檢察部門要及時將線索移交反貪、反讀等職務(wù)犯罪偵查部門。

（七）立案監(jiān)督效果的保障機(jī)制

為了保障民事立案監(jiān)督案件的辦理效果，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。在發(fā)出要求說明不立案理由通知書、檢察建議或者抗訴后，要及時關(guān)注監(jiān)督案件整個訴訟過程的情況，將監(jiān)督觸角延伸至審判階段、執(zhí)行階段，既能防止法院出現(xiàn)不依法糾正違法行為的情形，又可以實現(xiàn)對監(jiān)督案件從受理立案到判決送達(dá)、執(zhí)行的整個訴訟過程的監(jiān)督，確保監(jiān)督取得實效。

五、實踐中加強(qiáng)民事立案監(jiān)督工作的建議

（一）開展新法宣傳工作，拓寬民事立案監(jiān)督案源

由于新《民事訴訟法》實施時間較短，大多數(shù)當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容還停滯在修法前的固有認(rèn)識上。因此，加強(qiáng)新法的宣傳工作有利于拓寬民事立案監(jiān)督案源通道。

（二）加強(qiáng)與法院的溝通，暢通案件辦理渠道

地方各級人民檢察院應(yīng)當(dāng)與同級人民法院充分協(xié)商，一是共同商榷制定立案監(jiān)督案件辦理規(guī)則。二是建立工作聯(lián)系制度、調(diào)研制度。一方面，應(yīng)當(dāng)明確檢察院的民行檢察部門與法院立案庭定期聯(lián)系，互相通報立案受理情況與立案監(jiān)督案件辦理情況，實現(xiàn)信息共享。另一方面，檢法兩院應(yīng)當(dāng)有針對性的共同開展如何規(guī)范立案活動的專題調(diào)研活動，定期分析立案過程中存在的問題，提出相應(yīng)對策。三是建立涉法信訪穩(wěn)控機(jī)制。檢法應(yīng)當(dāng)對民事立案環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的信訪隱患問題進(jìn)行研究，加強(qiáng)協(xié)作，共同建立起行之有效的信訪穩(wěn)控方案，防止社會矛盾的發(fā)生。

（三）爭取人大支持，切實解決監(jiān)督難題

檢察機(jī)關(guān)在開展民事立案監(jiān)督工作中，要主動向人大匯報工作開展情況，自覺接受人大監(jiān)督，及時反映工作中遇到的困難和問題，爭取人大的有力支持，推進(jìn)該項監(jiān)督工作深入持續(xù)發(fā)展。

*河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣人民檢察院檢察長［474350］

**河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣人民檢察院檢察官［474350］

***河南省南樂縣人民檢察院檢察官［457400］