南通行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)狀、問題及改革建議

● 黃元宰

南通行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)狀、問題及改革建議

● 黃元宰

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要“激發(fā)社會(huì)組織活力”，“加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。行業(yè)協(xié)會(huì)是由同業(yè)經(jīng)濟(jì)組織自愿組成的行業(yè)性、自律性、非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體法人。其在提供政策咨詢、加強(qiáng)行業(yè)自律、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，行業(yè)協(xié)會(huì)的作用將逐步增強(qiáng)。加速行業(yè)協(xié)會(huì)的改革和發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。如何加快推進(jìn)南通市行業(yè)協(xié)會(huì)的改革、培育和發(fā)展，是擺在我們面前一項(xiàng)重要課題。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)狀和遇到的主要問題

改革開放以來，南通行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展較快。截至目前，在市民政局登記的社會(huì)團(tuán)體385家，其中，經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)128家，專業(yè)類行業(yè)協(xié)會(huì)83家，聯(lián)合類行業(yè)協(xié)會(huì)38家，行業(yè)學(xué)會(huì)（研究會(huì)）136家。以經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)為例，主要涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、外貿(mào)、物資、金融、保險(xiǎn)、交通、文化、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。多年來，行業(yè)協(xié)會(huì)在為企業(yè)提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息咨詢和技術(shù)服務(wù)，組織企業(yè)開展有關(guān)交流活動(dòng)，參與行業(yè)調(diào)查，為政府部門提供咨詢參謀以及加強(qiáng)行業(yè)自律、維護(hù)權(quán)益等方面發(fā)揮了積極的作用。但隨著改革的不斷深化，與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體形勢(shì)相比，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展中存在的問題和矛盾制約了行業(yè)協(xié)會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

一是政會(huì)分開不到位。目前，市行業(yè)協(xié)會(huì)由31個(gè)部門舉辦，其中87.31%由市政府部門舉辦，10.31%由行政性社團(tuán)舉辦，2.38%由市黨（團(tuán)）組織舉辦。行業(yè)協(xié)會(huì)與主管部門在形式上分開了，但實(shí)質(zhì)上未分開。行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)一般由政府或部門的現(xiàn)職或離退休領(lǐng)導(dǎo)兼任，秘書長(zhǎng)由部門處室現(xiàn)職或退休人員兼任。有統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有167名在職公務(wù)員在80家行業(yè)協(xié)會(huì)中兼任會(huì)長(zhǎng)或秘書長(zhǎng)（其它行業(yè)協(xié)會(huì)人員大多數(shù)也由政府部門離退休人員擔(dān)任），占行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員64%。行業(yè)協(xié)會(huì)主要依托主管部門開展工作，辦公地址多數(shù)設(shè)在主管部門內(nèi)或與處室合署辦公，經(jīng)費(fèi)、辦公用房由主管部門提供。行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏相對(duì)獨(dú)立性，人、財(cái)、物受主管部門控制，并沒有自主支配權(quán)。

二是服務(wù)功能不健全。行業(yè)協(xié)會(huì)功能相對(duì)單一，仍停留在為企業(yè)提供信息咨詢服務(wù)、組織行業(yè)內(nèi)外交流、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等淺層次的服務(wù)水平上。行業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)代表性不足，缺乏公信力，行業(yè)覆蓋面不廣，實(shí)際會(huì)員占同行業(yè)企業(yè)不足20%。多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員為主管部門系統(tǒng)內(nèi)原國(guó)有和集體企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)、“三資”企業(yè)及跨行業(yè)、跨系統(tǒng)的企業(yè)數(shù)量少。行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏吸引力、專職人員和專業(yè)人才，約1/3的行業(yè)協(xié)會(huì)處于“休眠”狀態(tài)。行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)來源缺乏保障，會(huì)費(fèi)難以收齊，其它服務(wù)性收入也很有限。

三是行業(yè)布局不合理。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立處于無序狀態(tài)。一方面數(shù)量過多、規(guī)模過小；另一方面分布不合理、交叉重疊、門類不全。一些行業(yè)協(xié)會(huì)名稱相似或相近，名稱涵蓋面過寬或過窄，名不符實(shí)。如市各類企業(yè)（家）或企業(yè)管理協(xié)會(huì)達(dá)13家。行政色彩濃，各部門均按照各自的管理職能建立行業(yè)協(xié)會(huì)，許多企業(yè)要同時(shí)參加多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)。有的系統(tǒng)大量的行業(yè)商會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)重疊、交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)與聯(lián)合類、專業(yè)類行業(yè)協(xié)會(huì)以及行業(yè)學(xué)會(huì)（研究會(huì)）之間的關(guān)系也有待理順。

四是監(jiān)督管理不完善。相關(guān)管理部門對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理和監(jiān)督尚不重視，普遍存在重注冊(cè)登記、輕監(jiān)督管理現(xiàn)象。一些行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)比較混亂，管理漏洞較大，容易滋生腐敗。行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，理事會(huì)形同虛設(shè)，幾乎未設(shè)立監(jiān)事會(huì)。一些行業(yè)協(xié)會(huì)存在亂收費(fèi)和產(chǎn)品評(píng)比不公正等問題，造成不良社會(huì)影響。

五是改革發(fā)展不平衡。一方面行業(yè)協(xié)會(huì)改革與行業(yè)商會(huì)發(fā)展不平衡。近年來南通市行業(yè)商會(huì)發(fā)展迅速，到目前為止，全市工商聯(lián)系統(tǒng)已有行業(yè)商會(huì)163家，其中市級(jí)行業(yè)商會(huì)28家，基本覆蓋市各主要行業(yè)，且會(huì)員入會(huì)率高。另一方面行業(yè)協(xié)會(huì)改革進(jìn)程不平衡?？h（市）級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)改革步伐較快，且行業(yè)商會(huì)發(fā)展迅速。市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)改革相對(duì)滯后，行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)商會(huì)之間新老體制摩擦增多，許多矛盾和問題亟待解決，行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)商會(huì)的聯(lián)合重組工作亦很難推進(jìn)。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)改革發(fā)展的主要障礙

南通市行業(yè)協(xié)會(huì)改革發(fā)展滯緩的原因是多方面的。除了對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)改革認(rèn)識(shí)不夠一致外，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏走向市場(chǎng)的能力、改革氛圍不濃等因素也是制約南通行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的主要障礙。

一是人員脫鉤有障礙。政會(huì)分開，首先要解決好公務(wù)員脫鉤問題，但長(zhǎng)期以來行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)與主管部門形成了千絲萬縷的關(guān)系，人員情況復(fù)雜，脫鉤工作阻力大。雖然相關(guān)文件明確規(guī)定國(guó)家公務(wù)員和參照國(guó)家公務(wù)員管理的工作人員，從2005年底一律不得在行業(yè)協(xié)會(huì)兼職，但在實(shí)際操作中只能在到期換屆時(shí)逐步過渡脫鉤，公務(wù)員仍可以做名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)或擔(dān)任副秘書長(zhǎng)等。

二是利益調(diào)整有障礙。部門與行業(yè)協(xié)會(huì)利益關(guān)系密切，主管部門仍持有大量的行政資源，并通過行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際收益，這使得有些主管部門不愿意主動(dòng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)放權(quán)。

三是管理體制有障礙。目前實(shí)行的是民政部門負(fù)責(zé)登記管理、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重管理體制。這種管理體制強(qiáng)化了業(yè)務(wù)主管部門對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，如行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立、年檢等手續(xù)都要經(jīng)過主管部門審批把關(guān)，這使得行業(yè)協(xié)會(huì)難以擺脫主管部門的制約。

四是改革運(yùn)作有障礙。目前統(tǒng)一協(xié)調(diào)改革發(fā)展的工作格局還不到位，仍處于分兵突破的狀態(tài)。市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)作不正常，各部門之間有關(guān)改革工作及信息缺乏溝通，改革協(xié)同推進(jìn)機(jī)制還不夠完善。有關(guān)配套政策措施尚未及時(shí)跟上。

三、推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革發(fā)展的建議

推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革和發(fā)展是促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體。要按照十八屆三中全會(huì)提出的“激發(fā)社會(huì)組織活力”和“加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”的要求，充分認(rèn)識(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)改革的重要意義，切實(shí)把行業(yè)協(xié)會(huì)改革納入行政體制改革體系之中。

一是加快政會(huì)脫鉤步伐。政會(huì)脫鉤是政會(huì)分開的前提，是推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革發(fā)展的切入點(diǎn)，具體要抓好“四分開”：機(jī)構(gòu)分設(shè)，行業(yè)協(xié)會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)不得與政府部門合署辦公，已合署辦公的要進(jìn)行機(jī)構(gòu)分設(shè)；人員分離，現(xiàn)職黨政機(jī)關(guān)工作人員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，已兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，辭去行業(yè)協(xié)會(huì)職務(wù)或辭去公職；職能分開，把應(yīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)履行的職能移交給行業(yè)協(xié)會(huì)，把適宜于行業(yè)協(xié)會(huì)行使的行業(yè)管理職能委托給行業(yè)協(xié)會(huì)；財(cái)產(chǎn)分開，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門財(cái)產(chǎn)不清晰的，必須完成資產(chǎn)劃分、明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。

二是優(yōu)化行業(yè)協(xié)會(huì)結(jié)構(gòu)布局。對(duì)行業(yè)范圍過大且特征不明顯的行業(yè)協(xié)會(huì)，要引導(dǎo)其進(jìn)行分立分設(shè)；對(duì)名稱相近相似、業(yè)務(wù)交叉重疊的行業(yè)協(xié)會(huì)，引導(dǎo)其合并重組。同時(shí)，重點(diǎn)支持新能源、電子信息制造、船舶和海洋工程裝備、新材料、軟件和信息服務(wù)業(yè)、生物醫(yī)藥、機(jī)械裝備制造、海洋漁業(yè)、現(xiàn)代物流、旅游觀光以及公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。各縣（市）區(qū)要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，制定行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃。打破行政區(qū)劃界限，支持企業(yè)集中、產(chǎn)品和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)明顯的行業(yè)，組建全市性行業(yè)協(xié)會(huì)。打破部門、所有制、經(jīng)濟(jì)規(guī)模界限，吸收民營(yíng)、外資企業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)組織入會(huì)，提高行業(yè)協(xié)會(huì)的代表性。吸收與行業(yè)相關(guān)的市內(nèi)科研院所和符合條件的外省市在本市設(shè)立的同業(yè)經(jīng)濟(jì)組織入會(huì)，增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的功能。

三是加強(qiáng)行業(yè)組織建設(shè)。以行業(yè)組織性質(zhì)民間化、運(yùn)作市場(chǎng)化、職能法制化為導(dǎo)向，按照“自主辦會(huì)、自理會(huì)務(wù)、自聘人員、自籌經(jīng)費(fèi)、自我發(fā)展”的原則，建立新型行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行社團(tuán)管理，取消行政級(jí)別和事業(yè)編制。會(huì)長(zhǎng)由會(huì)員從行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)負(fù)責(zé)人或社會(huì)知名人士中民主推選，秘書長(zhǎng)公開招聘。建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)作用，加強(qiáng)制度化建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范程序，形成民主管理、自主發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制。要建立健全財(cái)務(wù)管理制度，落實(shí)會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)資產(chǎn)管理和資金使用的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。健全行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)收取和使用制度，會(huì)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由行業(yè)協(xié)會(huì)章程規(guī)定，經(jīng)過會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)討論通過后施行。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)管理人員培訓(xùn)，培養(yǎng)職業(yè)化人才隊(duì)伍。在行業(yè)協(xié)會(huì)建立黨的基層組織，充分發(fā)揮黨的監(jiān)督保障作用。建立健全公安、安全等部門的綜合治理機(jī)制，確保行業(yè)協(xié)會(huì)的健康發(fā)展，積極維護(hù)社會(huì)安全和穩(wěn)定。

四是進(jìn)一步充實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)職能。積極培育和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)服務(wù)、行業(yè)自律、行業(yè)代表和行業(yè)協(xié)調(diào)等基本職能。政府部門通過放權(quán)、轉(zhuǎn)移、授權(quán)、委托、購(gòu)買服務(wù)等方式，建議逐步將以下四類職能交給或賦予行業(yè)協(xié)會(huì)：事務(wù)性服務(wù)職能，如業(yè)務(wù)交流、專業(yè)培訓(xùn)、資格論證、評(píng)估咨詢等；與國(guó)際接軌需要轉(zhuǎn)移的職能，如反傾銷、反補(bǔ)貼等有關(guān)國(guó)際貿(mào)易維權(quán)等；部分行業(yè)管理職能，如行業(yè)統(tǒng)計(jì)、企業(yè)資質(zhì)審查或認(rèn)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制訂、行業(yè)價(jià)格爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、行業(yè)專業(yè)技術(shù)職稱考核和評(píng)審、參與制定行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策等；賦予行業(yè)協(xié)會(huì)在政府中相應(yīng)的知情權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

五是進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督管理體制。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理由分散主管、多頭管理向集中管理轉(zhuǎn)變，新建或改革脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)要逐步脫離主管部門，原主管部門主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，為行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境。積極推行政府購(gòu)買服務(wù)等改革，通過政府授權(quán)或委托等方式將部分行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。積極與行業(yè)協(xié)會(huì)建立新型的合作關(guān)系，在保障公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、規(guī)范行業(yè)行為等方面，對(duì)會(huì)員企業(yè)實(shí)施有效的監(jiān)督管理，同時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管體系。加快建立行業(yè)協(xié)會(huì)信息公共服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)信息交流和資源共享。建立科學(xué)有效的行業(yè)協(xié)會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系，定期跟蹤考評(píng)，并加大社會(huì)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)能力的評(píng)價(jià)力度，考評(píng)結(jié)果可作為對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管和扶優(yōu)限劣的依據(jù)。

六是進(jìn)一步加大政策扶持力度。支持行業(yè)協(xié)會(huì)依法自主辦會(huì)。各級(jí)政府、各部門從大局出發(fā)，抓緊清理不適應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)改革和發(fā)展的制度和政策措施，研究明確政府有關(guān)行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)的辦法。加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，支持行業(yè)協(xié)會(huì)自律、自治。研究扶持行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)政策。完成脫鉤重組的行業(yè)協(xié)會(huì)，使用產(chǎn)權(quán)屬于政府部門辦公用房的，可以繼續(xù)無償使用三年；行業(yè)協(xié)會(huì)使用原屬于政府部門的車輛、電腦、復(fù)印機(jī)等日常辦公設(shè)備的，原則上應(yīng)實(shí)行無償劃撥，作為政府資助；對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)受政府委托開展業(yè)務(wù)活動(dòng)或提供的服務(wù)，政府應(yīng)采用購(gòu)買服務(wù)的方式，支付相應(yīng)的費(fèi)用，所需資金納入預(yù)算管理；行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)政府部門的授權(quán)或委托的職能，授權(quán)或委托的政府部門應(yīng)當(dāng)提供行業(yè)協(xié)會(huì)履行職能所需要的資金等物質(zhì)保障。行業(yè)協(xié)會(huì)組織重大公益性活動(dòng)，政府及有關(guān)主管部門可給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)辦初期，經(jīng)費(fèi)確有困難的，政府及有關(guān)主管部門可給予必要的資金資助。

（作者系南通市發(fā)改委副調(diào)研員）

人員在從事審批；審批職能歸并后，同樣的審批任務(wù)，只需要1個(gè)處、15名工作人員就可以完成。審批職能集中改革也提升了審批速度，31個(gè)審批服務(wù)事項(xiàng)辦理時(shí)間平均提速18%，如劃撥供地從原來8個(gè)工作日減到4.5個(gè)工作日，農(nóng)轉(zhuǎn)用批次報(bào)批在完成前期工作后，5個(gè)工作日內(nèi)即可完成組件上報(bào)省廳。