行政審批是什么？

● 邵勁風(fēng)

行政審批是什么？

● 邵勁風(fēng)

行政審批是政府對(duì)社會(huì)管理的手段之一，但政府對(duì)社會(huì)的管理邊界在哪里，即管到何種程度既能保證市場(chǎng)和社會(huì)活力又能承擔(dān)對(duì)社會(huì)的基本責(zé)任，這是一個(gè)需要理清的基礎(chǔ)問(wèn)題。

行政審批是什么？如何定義行政審批，我們尚沒(méi)有形成明確的一般性認(rèn)識(shí)。2001年10月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)[2001]33號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）規(guī)定了行政審批事項(xiàng)設(shè)定的五原則，即合法原則、合理原則、效能原則、責(zé)任原則和監(jiān)督原則。同年12月，國(guó)務(wù)院審改辦（當(dāng)時(shí)設(shè)在監(jiān)察部）以1號(hào)文件的形式，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題>的通知》（國(guó)審改發(fā)[2001]1號(hào)），其中明確“《實(shí)施意見(jiàn)》所稱行政審批，是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為?！币布础秾?shí)施意見(jiàn)》中行政審批的實(shí)施主體既包括行政機(jī)關(guān)，也包括有行政審批權(quán)的其他組織；既包括準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)的審批，也包括資格認(rèn)定和民事確權(quán)等行為。該通知還明確地排除了一些事項(xiàng)，“行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批、決定不屬于《實(shí)施意見(jiàn)》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍?！贝送猓撏ㄖ獙?duì)于部門(mén)設(shè)定行政審批也做了限制，“法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院的決定可以設(shè)定行政審批，規(guī)章在法定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政審批?！币布?，只有在法律法規(guī)明確授權(quán)的情況下，各部門(mén)規(guī)章才能夠設(shè)立行政審批，否則各部門(mén)無(wú)權(quán)自行設(shè)定行政審批事項(xiàng)。

2002年和2003年，國(guó)務(wù)院先后兩次取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，對(duì)原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行政審批項(xiàng)目審核工作進(jìn)行了“解剖麻雀”式的個(gè)案分析，同時(shí)制定了一部規(guī)范政府對(duì)社會(huì)管理行為的法律。2003年8月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》，其中規(guī)定“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。與2001年所發(fā)布的《實(shí)施意見(jiàn)》一樣，該法律也排除了一些不屬于行政許可范圍的事項(xiàng)，“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法”。同時(shí)，行政許可法第二章第十二條對(duì)行政許可的設(shè)定范圍也作了進(jìn)一步規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：……（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；……（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。”由此，行政許可法對(duì)行政許可賦予了很寬泛的內(nèi)容。簡(jiǎn)而言之，只要是法律和行政法規(guī)明確需要審批的行為，都可以是行政許可。曾參與行政許可法立法工作的周漢華介紹，當(dāng)年行政許可法的立法意圖，是使所有的行政許可行為，不管叫什么名稱，都受行政許可法的調(diào)整，排除適用的范圍很小。因此，法學(xué)人士大多認(rèn)為，行政許可和行政審批應(yīng)是同一概念，沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。

2004年是行政審批制度改革很關(guān)鍵的一年，這一年出臺(tái)了很多一直影響到今天的規(guī)范性文件，而實(shí)務(wù)界和法學(xué)界也是在這一年對(duì)行政審批概念的理解產(chǎn)生了分歧。7月1日行政許可法正式實(shí)施，僅僅一個(gè)月之后的8月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)），通知規(guī)定“除現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定的繼續(xù)實(shí)施外，……根據(jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實(shí)施管理的需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，對(duì)其中的211項(xiàng)暫予保留。這些項(xiàng)目，主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可；隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，今后還將逐步取消或作必要的調(diào)整。”從這一段表述來(lái)看，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)“非行政許可審批”的概念僅是基于客觀情況而采取的權(quán)宜之計(jì)。但從該通知印發(fā)十年后的今天來(lái)看，不但當(dāng)時(shí)設(shè)定的一些非行政許可審批事項(xiàng)至今還在執(zhí)行，而且各部門(mén)又通過(guò)部門(mén)令、規(guī)章、通知等形式新設(shè)立了一批非行政許可審批事項(xiàng)。目前國(guó)務(wù)院各部門(mén)實(shí)際在執(zhí)行的非行政許可審批事項(xiàng)已經(jīng)達(dá)到了400多項(xiàng)，約占國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)的1/3。

2013年兩會(huì)后，簡(jiǎn)政放權(quán)成為新一屆政府開(kāi)門(mén)的“頭等大事”。行政審批是什么，范圍有多大，仍然不甚明晰?，F(xiàn)實(shí)是，政府部門(mén)對(duì)社會(huì)的審批行為是通過(guò)行政許可和非行政許可審批兩種形式來(lái)完成的。很多部門(mén)的官方網(wǎng)站上只公開(kāi)了行政許可事項(xiàng)，卻沒(méi)有公開(kāi)非行政許可審批事項(xiàng)，有些明明是在行政許可范圍內(nèi)的審批行為，卻非要作為非行政許可審批事項(xiàng)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，行政許可是依法設(shè)定的審批行為，有嚴(yán)格的時(shí)限和行政救濟(jì)渠道，而非行政許可審批則沒(méi)有法律法規(guī)約束，操作起來(lái)更具靈活性。

根據(jù)中央精神，將權(quán)力暴露在陽(yáng)光下，接受社會(huì)監(jiān)督，新一屆國(guó)務(wù)院審改辦開(kāi)展了對(duì)行政審批事項(xiàng)的重新梳理工作，經(jīng)歷了與國(guó)務(wù)院各部門(mén)的反復(fù)核對(duì)，形成了一千余項(xiàng)的審批目錄清單。這個(gè)清單既是對(duì)當(dāng)前各部門(mén)實(shí)際在執(zhí)行項(xiàng)目的整理，也是對(duì)下一步改革目標(biāo)的鎖定，因此清單中不僅包括了依法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，也包括了以部門(mén)文件制定的非行政許可事項(xiàng)。與2001年國(guó)務(wù)院審改辦1號(hào)文件和《行政許可法》類似，本輪核對(duì)也將一些事項(xiàng)排除在了清單之外。一是國(guó)務(wù)院部門(mén)之間的審批事項(xiàng)，如財(cái)政部對(duì)其他部門(mén)預(yù)算申請(qǐng)的核準(zhǔn)等。這與2001年《實(shí)施意見(jiàn)》和行政許可法中所排除的內(nèi)容基本相同。二是政府履行出資人義務(wù)和權(quán)力的事項(xiàng)，如國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用的審核行為等。這也與國(guó)際上很多國(guó)家的做法相似，比如美國(guó)政府出資購(gòu)買(mǎi)某公司后，政府對(duì)于該公司的控制行為實(shí)際上是在履行大股東的權(quán)力，與行政審批無(wú)關(guān)。三是政府單方面指定行為，例如無(wú)需公司申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)直接指定某機(jī)構(gòu)開(kāi)展特定工作的行為。對(duì)于這類行為完全被排除在行政審批制度改革之外的情況，筆者認(rèn)為有待進(jìn)一步研究。如果是政府出資進(jìn)行的活動(dòng)，則可以看作是一種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為，不列為行政審批事項(xiàng)。但是，目前大量政府指定的中介機(jī)構(gòu)從事的面向公民或企業(yè)的收費(fèi)行為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，當(dāng)社會(huì)誠(chéng)信體系健全后，這種單方面指定行為應(yīng)取消。即便是在目前，大部分指定行為應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)評(píng)估，不宜由政府部門(mén)單方面且不透明地制定某個(gè)中介組織進(jìn)行。因此，單方面指定行為應(yīng)一并納入行政審批制度改革的范疇。

減少行政審批事項(xiàng)僅僅是行政審批制度改革的起點(diǎn)，行政審批事項(xiàng)也并非越少越好，保持一定數(shù)量的審批事項(xiàng)是政府保證國(guó)家安全和更好管理社會(huì)的必須手段。行政審批制度改革的核心是讓保留的事項(xiàng)規(guī)范化并在有效監(jiān)督下運(yùn)行，這種監(jiān)督和規(guī)范化的壓力不應(yīng)僅僅來(lái)自社會(huì)，而是應(yīng)該有專業(yè)人員和專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究并提出改進(jìn)建議。也即，當(dāng)社會(huì)或者行政相對(duì)人發(fā)現(xiàn)審批項(xiàng)目問(wèn)題時(shí)，必須要有除審批機(jī)關(guān)以外的反饋和溝通渠道，有第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行客觀研究和論證，該機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)向負(fù)責(zé)審批的部門(mén)或者更高的領(lǐng)導(dǎo)層提出改進(jìn)建議。建立這樣的溝通機(jī)制非常必要。

（作者系中央編辦審改綜合組成員）