法治思維下司法行政系統(tǒng)戒毒場(chǎng)所法制工作實(shí)踐與探索

沈永海 趙鴻仁 章靈峰（浙江省戒毒管理局）

法治思維下司法行政系統(tǒng)戒毒場(chǎng)所法制工作實(shí)踐與探索

黨的十八大報(bào)告明確提出“要全面推進(jìn)依法治國(guó)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！苯涠緢?chǎng)所作為維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的國(guó)家機(jī)關(guān)，承擔(dān)著依法行使執(zhí)法權(quán)，戒治戒毒人員的重要職責(zé)，迫切需要運(yùn)用法治思維和法治方式，推進(jìn)依法行政工作，完成法制工作理念、規(guī)范、流程、形式等全方面轉(zhuǎn)變，構(gòu)建全新的法制工作格局，服務(wù)戒毒工作科學(xué)發(fā)展。

一、法治思維和法治方式的新要求

（一）規(guī)范制度建設(shè)。執(zhí)法的前提是“有法可依”。只有建好一套科學(xué)的制度才能保障執(zhí)法的公平正義。法治方式包括了立法、執(zhí)法、司法。戒毒場(chǎng)所制定的一系列規(guī)章制度的立、改、廢過(guò)程，實(shí)際上就是運(yùn)用法治方式的具體體現(xiàn)。特別是《禁毒法》、《戒毒條例》相繼出臺(tái)后，戒毒場(chǎng)所依據(jù)法律法規(guī)的基本精神進(jìn)入了強(qiáng)制隔離戒毒制度體系的積極探索，可以說(shuō)制度的建立和完善正是這些法律法規(guī)在強(qiáng)制隔離戒毒工作中的法治體現(xiàn)，如何做好制度上的頂層設(shè)計(jì)變得尤為關(guān)鍵。因此，戒毒場(chǎng)所必須用法治思維去考慮制度問(wèn)題，規(guī)范制度制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)、程序，使制度經(jīng)得起現(xiàn)實(shí)和時(shí)間的檢驗(yàn)，發(fā)揮正確的執(zhí)法引導(dǎo)、約束、推進(jìn)作用。

（二）維護(hù)戒毒人員合法權(quán)益。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)：維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)。戒毒人員因?yàn)檫`反了《禁毒法》，被暫時(shí)性限制了人身自由，但并不意味著喪失了基本的人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、通信權(quán)、申訴權(quán)。戒毒場(chǎng)所民警執(zhí)法的過(guò)程，實(shí)際上就是如何更好地體現(xiàn)國(guó)家法律公平、公正，服務(wù)戒毒人員，維護(hù)戒毒人員合法權(quán)益的過(guò)程。

（三）培養(yǎng)民警樹(shù)立正確的法治理念。學(xué)法用法能力與法治思維、法治方式是緊密聯(lián)系的。學(xué)法用法能力與法治思維、法治方式共同構(gòu)成了依法治所、依法行政的主體條件，其中法治思維、法治方式的運(yùn)用有賴于民警學(xué)法用法能力的提高，而后者的提高又進(jìn)一步完善法治思維和法治方式。學(xué)法用法能力，不僅僅是簡(jiǎn)單的學(xué)習(xí)法律法規(guī)，更重要的是學(xué)會(huì)自覺(jué)運(yùn)用法治思維，用法治方式分析問(wèn)題、解決問(wèn)題。戒毒場(chǎng)所民警要通過(guò)學(xué)習(xí)十八大和十八屆三中全會(huì)相關(guān)論述和《禁毒法》、《戒毒條例》、《司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)定》等法律法規(guī)，在心中樹(shù)立正確的法治理念，矯正重實(shí)體、輕程序，重推定、輕證據(jù)，重執(zhí)法、輕監(jiān)督的理念；在用法中掌握法治方式，解決管理教育、組織學(xué)習(xí)、診斷評(píng)估等日常執(zhí)法環(huán)節(jié)中遇到的問(wèn)題和矛盾，使戒毒人員能真切感受到公平正義。

（四）深化民警執(zhí)法權(quán)監(jiān)督。權(quán)力失去監(jiān)督必然會(huì)被濫用，而監(jiān)督最有效的方法靠得是制度。戒毒場(chǎng)所民警的執(zhí)法有其特殊性，戒毒場(chǎng)所相對(duì)封閉，執(zhí)法內(nèi)容、形式、流程較為單一，對(duì)外進(jìn)行制度性擴(kuò)張的可能性較小。而在制度范疇以內(nèi)，由于民警需要負(fù)責(zé)戒毒人員的生活、學(xué)習(xí)、勞動(dòng)、加扣分考核、診斷評(píng)估等，存在著大量的軟性執(zhí)法權(quán)。民警自由裁量權(quán)的準(zhǔn)確運(yùn)用，離不開(kāi)法治思維和法治方式，以最大限度地減少主觀層面的執(zhí)法偏差，確保權(quán)力在合法合理的軌道上運(yùn)行。

二、當(dāng)前戒毒場(chǎng)所法制工作的現(xiàn)狀

2004年浙江省司法行政戒毒系統(tǒng)根據(jù)上級(jí)的統(tǒng)一部署，按照?qǐng)?zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的要求，在省局和全省各單位相繼成立法制部門(mén)，當(dāng)時(shí)主要是針對(duì)執(zhí)法監(jiān)督這一課題，就如何確定職責(zé)范圍、監(jiān)督程序、內(nèi)容及方法等方面進(jìn)行了積極探索，經(jīng)過(guò)幾年的努力逐步使法制工作走上軌道，為推進(jìn)戒毒場(chǎng)所法治建設(shè)起到了積極作用。尤其2011年以開(kāi)展監(jiān)所規(guī)范化管理年活動(dòng)為契機(jī)，對(duì)照法治工作的基本要求，結(jié)合當(dāng)時(shí)工作的新特點(diǎn)，確立了融執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究、制度建設(shè)五位一體的法制工作新格局，較好地適應(yīng)了當(dāng)時(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要：

一是體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督上。在一般執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)督上加強(qiáng)了戒毒人員提前解除3個(gè)月以下、表?yè)P(yáng)、嘉獎(jiǎng)、記功、警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、診斷評(píng)估、探視等執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)督；在重大執(zhí)法事項(xiàng)上法制部門(mén)參與戒毒人員提前解除3個(gè)月（含）以上、所外就醫(yī)、另行（變更）處理等重大執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)督，對(duì)呈批材料進(jìn)行全面審核，并由法制部門(mén)簽署意見(jiàn)方可上報(bào)；在專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督檢查和年度執(zhí)法監(jiān)督檢查上，開(kāi)展了定期或不定期的專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，每年對(duì)執(zhí)法案卷質(zhì)量進(jìn)行抽查評(píng)估。

二是體現(xiàn)在法制宣傳上。戒毒場(chǎng)所的法制宣傳教育工作既是依法治所的要求，也是戒治工作的一項(xiàng)基本內(nèi)容。每年以“6.26”國(guó)際禁毒日、“12.4”全國(guó)法制宣傳日等為重點(diǎn)時(shí)段，開(kāi)辟法制宣傳專欄，采取多種宣傳形式和輿論陣地，營(yíng)造法制工作氛圍，重點(diǎn)開(kāi)展《憲法》、《人民警察法》、《禁毒法》、《戒毒條例》及戒毒工作的規(guī)范性文件等的學(xué)習(xí)宣傳，極大地提高民警的法律素養(yǎng)，增強(qiáng)了戒毒人員遵紀(jì)守法意識(shí)和運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的觀念，有效促進(jìn)了戒毒人員毒癮戒治和防止復(fù)吸。

三是體現(xiàn)在法律服務(wù)上。為戒毒人員提供法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益，是文明執(zhí)法的基本要求。各所法制部門(mén)以法律救助箱為平臺(tái)，設(shè)置法律援助箱、警官預(yù)約談話箱等，暢通戒毒人員法律援助渠道。尤其是與地方法律援助中心長(zhǎng)期協(xié)作，每年堅(jiān)持開(kāi)展不少于一次的現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢活動(dòng)，及時(shí)為戒毒人員解答法律方面的問(wèn)題。同時(shí)以個(gè)案掛號(hào)為形式，對(duì)符合條件需要法律援助的戒毒人員報(bào)請(qǐng)地方法律援助中心給予及時(shí)援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年全系統(tǒng)法制部門(mén)為戒毒人員提供各種法律咨詢1000人次，申請(qǐng)辦理法律援助案件4起，審核各類經(jīng)濟(jì)合同600余份。為深入做好法律服務(wù)工作，省直所還相繼聘請(qǐng)了1～2名律師作為本單位的常年法律顧問(wèn)，協(xié)助處理對(duì)外訴訟、調(diào)解、重大事項(xiàng)合法性審查、戒毒機(jī)關(guān)和民警職工維權(quán)，戒毒人員合法權(quán)益的復(fù)議、訴訟、國(guó)家賠償?shù)确墒聞?wù)。

四是體現(xiàn)在執(zhí)法研究上。針對(duì)戒毒工作處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，戒治模式正處于積極探索之中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了對(duì)開(kāi)展執(zhí)法研究工作重要性的認(rèn)識(shí)，把執(zhí)法研究工作作為構(gòu)建和諧平安戒毒所、推動(dòng)戒毒工作發(fā)展創(chuàng)新和更好履行人民警察職責(zé)的重要抓手，由法制部門(mén)組織協(xié)調(diào)，深入實(shí)踐，大膽探索，積極做好執(zhí)法理論研究，特別是在法治建設(shè)的大背景下，對(duì)依法治所的內(nèi)容、途徑及科學(xué)戒治等進(jìn)行深入研究，每年都會(huì)有一大批優(yōu)秀調(diào)研成果。據(jù)近三年統(tǒng)計(jì)，全省戒毒系統(tǒng)共完成執(zhí)法類理論調(diào)研文章60余篇，有多篇調(diào)研成果在全國(guó)性刊物上發(fā)表，有多篇調(diào)研成果運(yùn)用于實(shí)際工作中。

五是體現(xiàn)在制度建設(shè)上。為適應(yīng)戒毒工作的需要，建立和實(shí)施每年規(guī)范性文件的立、改、廢制度，每3年對(duì)制度進(jìn)行一次梳理匯編，適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要及時(shí)出臺(tái)重要的規(guī)范性文件。省局于2011年出臺(tái)了《浙江省強(qiáng)制隔離戒毒工作指南》，使戒毒工作在實(shí)踐探索中仍然有章可循。各所在法制部門(mén)的牽頭下也對(duì)本所各類制度進(jìn)行了清理，制定了基本的配套制度，較好地指導(dǎo)和規(guī)范了戒毒工作實(shí)踐。為了進(jìn)一步規(guī)范制度，提升制度的合法合理性，各所在制定行政規(guī)范性文件立項(xiàng)計(jì)劃的同時(shí)，由法制部門(mén)重點(diǎn)把好制度審核關(guān)，對(duì)其合法性、合理性進(jìn)行審查，凡所級(jí)行政規(guī)范性文件的出臺(tái)，必須經(jīng)所法制部門(mén)簽署意見(jiàn)才能提交所長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過(guò)，這對(duì)進(jìn)一步提高制度質(zhì)量起到了積極作用。

隨著法制進(jìn)程的不斷加快，對(duì)照法治思維和法治方式，近年來(lái)，戒毒場(chǎng)所法制工作雖取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但在職能界定、人員素質(zhì)、工作網(wǎng)絡(luò)、整合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)領(lǐng)域拓寬等5個(gè)方面還不適應(yīng)工作發(fā)展需要，主要表現(xiàn)在：

一是法制工作職能分散化。浙江為適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，在全省各強(qiáng)戒所實(shí)行了扁平化管理試點(diǎn)工作，各職能處室也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。浙江省戒毒系統(tǒng)法制部門(mén)對(duì)四個(gè)省屬所法制工作進(jìn)行了全面的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)原由法制部門(mén)承擔(dān)的法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究職能劃歸到了其他科室負(fù)責(zé)，造成職能歸口部門(mén)不統(tǒng)一，職能分散于各科室。在4個(gè)省屬所中有2個(gè)所法律服務(wù)工作由監(jiān)察審計(jì)法制科負(fù)責(zé)，有2個(gè)所由教育矯治科負(fù)責(zé)；法制宣傳工作，有1個(gè)所由政治處負(fù)責(zé)，2個(gè)所由監(jiān)察審計(jì)法制科負(fù)責(zé)，有1個(gè)所由教育矯治科負(fù)責(zé)。執(zhí)法研究工作則多數(shù)劃歸辦公室負(fù)責(zé)。而相關(guān)科室也出現(xiàn)不同所領(lǐng)導(dǎo)和多名所領(lǐng)導(dǎo)分管的現(xiàn)象，在一定程度增加了溝通協(xié)調(diào)難度。

二是法制工作人員兼容化。從浙江省調(diào)研情況看，從事法制工作的人數(shù)，有2個(gè)所保持原有人數(shù)不變，為2人；有2個(gè)所從原先2人減為1人，不能與監(jiān)督工作實(shí)際相適應(yīng)。僅以2013年為例，4個(gè)省直所全年審核戒毒人員診斷評(píng)估材料就達(dá)4000余份，法制部門(mén)每個(gè)工作日要審核20余份，勢(shì)必忙于應(yīng)付走程序。從專兼職情況看，有2個(gè)所為1～2人專職從事法制工作；有2個(gè)所從事法制工作1人均為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兼顧，在從事法制工作的同時(shí)，更多的精力是組織協(xié)調(diào)本科室整體工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，從人員專業(yè)看，僅有1個(gè)所有1名法制工作人員通過(guò)了全國(guó)司法考試，其他3個(gè)所法制工作人員均不是法律專業(yè)出身，其中有2個(gè)所人員是從其他部門(mén)轉(zhuǎn)任，年齡較大，且沒(méi)有法制工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另外，因?yàn)閭€(gè)性、溝通等問(wèn)題，個(gè)別所法制工作人員還存在協(xié)調(diào)不夠的現(xiàn)象，影響了法制工作的運(yùn)轉(zhuǎn)效能。

三是法制工作運(yùn)行粗放化。目前4個(gè)省屬所監(jiān)察、審計(jì)、法制三項(xiàng)職能合并于1個(gè)科室，4個(gè)所在對(duì)外稱呼上也不盡統(tǒng)一，有3個(gè)科稱監(jiān)察審計(jì)法制科，1個(gè)所稱監(jiān)察審計(jì)科，從名稱上沒(méi)有體現(xiàn)法制的職能；部門(mén)印章方面，3個(gè)所仍然沿用法制科的印章，主要原因是對(duì)外聯(lián)系工作的需要，在強(qiáng)制隔離戒毒人員診斷評(píng)估材料的審批上，公安部門(mén)對(duì)監(jiān)察審計(jì)部門(mén)效力存在疑惑，審批程序銜接上存在脫節(jié)，而另有1個(gè)所則啟用了監(jiān)察審計(jì)法制科的印章。同時(shí)，1個(gè)所并沒(méi)有健全的法制工作組織網(wǎng)絡(luò)，2個(gè)所在大隊(duì)沒(méi)有負(fù)責(zé)法制工作的人員；2個(gè)所在大隊(duì)設(shè)立了執(zhí)法監(jiān)督員，但職能僅限于診斷評(píng)估合議時(shí)簽名，2個(gè)所在大隊(duì)沒(méi)有設(shè)立法制監(jiān)督員，法制工作由大隊(duì)紀(jì)檢委員兼顧。

四是法制工作協(xié)調(diào)務(wù)虛化。合署辦公后并沒(méi)有發(fā)揮1+1＞2的作用，與原來(lái)設(shè)定的3個(gè)部門(mén)合署、合力、合心辦公的目標(biāo)有一定距離。表現(xiàn)在：職能整合未能實(shí)現(xiàn)，監(jiān)察、審計(jì)、法制職能仍然按照原未合并時(shí)單獨(dú)運(yùn)轉(zhuǎn)，沒(méi)有相互配合，只是簡(jiǎn)單的部門(mén)相加、名稱變化、人員精簡(jiǎn)，特別是審計(jì)和法制工作，兩者沒(méi)有產(chǎn)生明顯的合力點(diǎn)。同時(shí)監(jiān)察與法制在監(jiān)督職能上重疊化，有必要在監(jiān)督方法上加以區(qū)別。在內(nèi)部協(xié)調(diào)上，有3個(gè)所的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)法制工作，協(xié)調(diào)抓好法制工作相對(duì)順暢。1個(gè)所部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察工作，協(xié)調(diào)抓好法制工作職能并不突出。外部協(xié)調(diào)上，監(jiān)察審計(jì)法制科因?yàn)榕c所政管理科在診斷評(píng)估材料中行為矯治的審核上有交錯(cuò)，相互協(xié)調(diào)較多。但與教育矯治科協(xié)調(diào)則相對(duì)較少，客觀上對(duì)戒毒人員的心理測(cè)試和身體康復(fù)等量化指標(biāo)審查缺少專業(yè)支撐，往往對(duì)診斷評(píng)估材料中心理測(cè)試和身體康復(fù)效果審核處于“免檢”狀態(tài)。

五是法制監(jiān)督作用發(fā)揮形式化。在執(zhí)法監(jiān)督上由于存在監(jiān)督力量單薄與監(jiān)督任務(wù)繁重的矛盾，多數(shù)還處在書(shū)面審核階段，在診斷評(píng)估上只是在所政管理科審核的基礎(chǔ)上多了一道審批環(huán)節(jié)，不僅無(wú)法發(fā)揮好監(jiān)督的職能，還影響行政效能。除了執(zhí)法監(jiān)督上存在形式化問(wèn)題外，在審核規(guī)范性文件上也帶有明顯的簽字蓋章走形式現(xiàn)象，制度的“廢、改、立”進(jìn)度緩慢，對(duì)制度執(zhí)行各項(xiàng)措施特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度執(zhí)行的任務(wù)責(zé)任部門(mén)、責(zé)任人、執(zhí)行時(shí)限和要求不明確。法律服務(wù)缺乏有效方法、載體和執(zhí)行人員，法律援助、法律咨詢戒毒人員認(rèn)同率不高，沒(méi)有突出的法律服務(wù)品牌和社會(huì)影響力；聯(lián)合警務(wù)督察多，專項(xiàng)執(zhí)法檢查少，執(zhí)法監(jiān)督的針對(duì)性和有效性不明顯。法制宣傳內(nèi)容和形式均不能滿足戒毒人員日益增長(zhǎng)的法律知識(shí)需求，形成供需不平衡狀態(tài)。

六是公共法律服務(wù)領(lǐng)域涉足粗淺化。戒毒場(chǎng)所法制工作可涉足的公共法律服務(wù)可以包括法制宣傳（包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外），戒毒人員糾紛調(diào)解和法律援助、法律咨詢等。目前來(lái)看，戒毒場(chǎng)所的法律服務(wù)內(nèi)容、范圍、操作流程、載體尚沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃、定義，服務(wù)資源沒(méi)有做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)配置、集約使用。戒毒人員糾紛調(diào)解處于民警個(gè)人作為的粗淺化階段，大多數(shù)糾紛通過(guò)管理手段解決，達(dá)到維持場(chǎng)所安全穩(wěn)定的短期目標(biāo)，沒(méi)有從真正意義上化解雙方矛盾，達(dá)到心平氣和、以理服人的長(zhǎng)期社會(huì)和諧目標(biāo)。在法制宣傳方面，對(duì)外宣傳主要以“6.26”世界禁毒日為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行宣傳為主，時(shí)間、范圍上具有局限性；對(duì)內(nèi)宣傳以《禁毒法》、《戒毒條例》、所內(nèi)規(guī)章制度等為主，宣傳內(nèi)容不夠豐富，不能滿足戒毒人員日益增長(zhǎng)的法律知識(shí)需求。

三、原因分析

（一）法制工作理念不適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求。一是對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所的外部監(jiān)督缺位，目前除在司法部127號(hào)部令第62條中提到戒毒人員在所內(nèi)死亡，要報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院外，包括《禁毒法》、《戒毒條例》、《人民檢察院組織法》等法律、法規(guī)，均未明確規(guī)定人民檢察院對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)法工作的檢察監(jiān)督。檢察院處于“憑什么監(jiān)督”、“監(jiān)督什么”、“怎樣監(jiān)督”的觀望中，無(wú)法行使對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒工作執(zhí)法活動(dòng)實(shí)質(zhì)有效的法律監(jiān)督。一旦場(chǎng)所內(nèi)發(fā)生執(zhí)法失范問(wèn)題，法制部門(mén)要承擔(dān)起對(duì)外應(yīng)訴的功能。二是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制工作的重要性沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)，僅僅把法制工作作為支撐、輔助其他重點(diǎn)工作的手段。個(gè)別部門(mén)理念轉(zhuǎn)變滯后，往往以聯(lián)合監(jiān)督替代專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督；狹義化法制工作，簡(jiǎn)單等同于執(zhí)法監(jiān)督，服務(wù)性不強(qiáng)。三是少數(shù)民警仍然沒(méi)有擺脫舊的觀念束縛，缺乏公平正義意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，是減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，確保隊(duì)伍安全穩(wěn)定的重要手段，沒(méi)有把自己擺在被監(jiān)督者的位置，主觀上產(chǎn)生一定的抵觸心理。

（二）法制工作職能不適應(yīng)依法行政的要求。如果我們戒毒場(chǎng)所法制工作僅僅將主要職能定位為執(zhí)法監(jiān)督，并且執(zhí)法監(jiān)督又是以對(duì)診斷評(píng)估材料審核的“形式監(jiān)督”為主，就勢(shì)必弱化了法制工作應(yīng)有的職能，不利于依法行政的實(shí)現(xiàn)。而由其他部門(mén)來(lái)承擔(dān)個(gè)別法制工作職能，容易把個(gè)別法制工作職能“邊緣化”，并進(jìn)一步弱化整體的法制工作職能。同時(shí)，法制工作職能與社會(huì)法制工作對(duì)接不夠，在內(nèi)容、形式上有所脫節(jié)，使法制工作職能拓展困難，借用外力不足，社會(huì)影響力難以擴(kuò)大。

（三）法制工作人員能力不適應(yīng)法律服務(wù)需求。服務(wù)民警方面，不能做到及時(shí)、準(zhǔn)確、有效，不能開(kāi)展事先介入、全程服務(wù)；服務(wù)戒毒人員方面，還缺乏普及推廣法律常識(shí)的能力，開(kāi)展糾紛調(diào)解的能力，運(yùn)用信息化手段的能力和引導(dǎo)戒毒人員輿論的能力。同時(shí)，在能力鍛煉上，缺乏職業(yè)生涯設(shè)計(jì)和上崗從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，法制工作人員的能力素質(zhì)要求不嚴(yán)格，還沒(méi)有從培養(yǎng)個(gè)別業(yè)務(wù)骨干向打造業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)轉(zhuǎn)變。

（四）法制工作機(jī)制不適應(yīng)管理要求。目前運(yùn)行的監(jiān)察、審計(jì)、法制間沒(méi)有建立良性的內(nèi)部配合機(jī)制，缺少對(duì)共同作用點(diǎn)的研究、探索，在人員、信息、制度建設(shè)上無(wú)法形成互補(bǔ)；所監(jiān)察審計(jì)法制科與基層大隊(duì)沒(méi)有建立完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在工作布置、措施落實(shí)上難以做到準(zhǔn)確、到位；法制工作人員沒(méi)有建立培訓(xùn)機(jī)制，法制工作人員長(zhǎng)期得不到全面、專業(yè)的法律知識(shí)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，經(jīng)驗(yàn)交流少；法制工作缺少創(chuàng)先評(píng)優(yōu)的激勵(lì)機(jī)制，法制工作人員的工作成效很難進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和衡量；對(duì)診斷評(píng)估材料、日常執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)督，對(duì)問(wèn)題單位的反饋往往只是口頭提醒，缺乏嚴(yán)肅性和約束力，對(duì)問(wèn)題的整改情況也缺乏有效的追蹤了解。

四、對(duì)策研探

隨著場(chǎng)所收治主體轉(zhuǎn)變，工作重心轉(zhuǎn)移，法制工作職能急需重新定位，包括服務(wù)管理、教育、生產(chǎn)勞動(dòng)等其他工作與保持法制工作獨(dú)立性問(wèn)題；維護(hù)場(chǎng)所安全穩(wěn)定與加強(qiáng)民警執(zhí)法監(jiān)督的問(wèn)題；法制工作主要職能和內(nèi)容，以及載體創(chuàng)新問(wèn)題；公共法律服務(wù)如何引入、規(guī)范，拓寬法制工作發(fā)展空間的問(wèn)題。這些問(wèn)題的提出和解決，從本質(zhì)上說(shuō)，都需要在法治思維和法治方式的框架內(nèi)思考，使其能夠容納到國(guó)家推進(jìn)法治進(jìn)程的秩序體系中，進(jìn)一步發(fā)揮戒毒場(chǎng)所依法治理、綜合治理、末端治理的作用。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，減少行政執(zhí)法層級(jí)。這為我們法制工作的開(kāi)展指明了方向。

（一）職能定位及方向

在法治思維和法治方式的大視野下，根據(jù)規(guī)范制度建設(shè)、維護(hù)戒毒人員合法權(quán)益、加強(qiáng)民警執(zhí)法權(quán)監(jiān)督、提高民警學(xué)法用法能力四大要求，不斷豐富法制工作內(nèi)涵、外延，以及法制工作服務(wù)戒毒工作基本要素，總體上保持法制工作的完整性、獨(dú)立性和針對(duì)性。

（二）職能調(diào)整的基本思路

1、法制工作主要應(yīng)包括執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究、制度建設(shè)五大項(xiàng)內(nèi)容，其中執(zhí)法監(jiān)督、制度建設(shè)、法制宣傳應(yīng)該作為基礎(chǔ)性職能進(jìn)行固化，便于形成“立法—普法—執(zhí)法監(jiān)督”的系列鏈條。法律服務(wù)、執(zhí)法研究為拓展性職能，可以進(jìn)行廣泛的探索。

2、重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督的形式、內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。在形式上，執(zhí)法監(jiān)督要努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從診斷評(píng)估材料的程序監(jiān)督向診斷評(píng)估材料中戒毒人員重大處理決定的實(shí)體監(jiān)督、從民警執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)果監(jiān)督向過(guò)程監(jiān)督、從民警作為管理者向被監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變。在內(nèi)容上，除加強(qiáng)由法制部門(mén)主導(dǎo)的專項(xiàng)執(zhí)法檢查，還應(yīng)該將原屬管理部門(mén)的診斷評(píng)估職能劃歸法制部門(mén)，由行政一把手分管。這樣調(diào)整，有四個(gè)有利之處：一是從法理基礎(chǔ)上看具有合法性。《禁毒法》、《戒毒條例》規(guī)定，診斷評(píng)估是對(duì)戒毒人員毒癮戒治、身體康復(fù)及行為矯治的綜合評(píng)定，管理、教育、生活衛(wèi)生作為單一科室都不能包含這三項(xiàng)內(nèi)容，不論劃歸上述任何部門(mén)都有既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的嫌疑。而法制部門(mén)作為監(jiān)督主體，監(jiān)督范圍是完全可以覆蓋的。二是從職能發(fā)揮上看具有共贏性。目前體制下，法制部門(mén)的監(jiān)督本質(zhì)上是一種分層監(jiān)督，只在管理部門(mén)審核的基礎(chǔ)上對(duì)材料再審一遍，實(shí)際操作過(guò)程中，審核又由于受人力等因素所限，難以做到細(xì)致審核。而將診斷評(píng)估職能劃歸法制部門(mén)統(tǒng)一行使有利于減少層級(jí)，集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。同時(shí)也有利于管理部門(mén)更好承擔(dān)安防、行為矯治、康復(fù)訓(xùn)練等職能。三是從責(zé)權(quán)關(guān)系上看具有一致性。法制部門(mén)擔(dān)負(fù)著對(duì)外應(yīng)訴和受理申訴等職能，診斷評(píng)估是戒毒場(chǎng)所最重要的行政執(zhí)法行為，從責(zé)任與權(quán)利的關(guān)系上分析，行政決定與應(yīng)訴處理必須一致起來(lái)，這樣有利于強(qiáng)化行政責(zé)任，防止權(quán)責(zé)交叉問(wèn)題。四是從操作層面看具有現(xiàn)實(shí)性。由于法制部門(mén)一直從事診斷評(píng)估的審核工作，對(duì)診斷評(píng)估的程序、方法是完全熟悉的，只要在人員上作適當(dāng)調(diào)整即可運(yùn)作。

3、其他職能的調(diào)整。（1）對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的審核，由于涉及大量財(cái)務(wù)、生產(chǎn)內(nèi)容，專業(yè)性較強(qiáng)，法制工作人員應(yīng)主要承擔(dān)后期合同簽訂的合法性審核，并對(duì)合同履行中風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、防范及糾紛處置提供法律服務(wù)。對(duì)大宗物資采購(gòu)、招投標(biāo)工作的資格審查和程序監(jiān)督，由負(fù)責(zé)監(jiān)察或?qū)徲?jì)工作的同志承擔(dān)。（2）制度建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)包括制度立項(xiàng)，制度廢、并、改和制度審查三項(xiàng)；法律宣傳應(yīng)包括向戒毒人員和向民警兩個(gè)層面；法制研究應(yīng)重點(diǎn)為強(qiáng)制隔離戒毒工作相關(guān)制度的制定、改進(jìn)和解讀提出建設(shè)性意見(jiàn)。

（三）實(shí)現(xiàn)路徑

法制工作脫離法治思維和法治方式要求，就失去了根基和生命力。要客觀看待法制工作面臨的問(wèn)題和困難，理清思路，找準(zhǔn)著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，推動(dòng)法制工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

1、從提高人員素質(zhì)上下功夫，增強(qiáng)法制工作生命力。一是法制工作人員基本要求：扎實(shí)的法律功底和執(zhí)法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)行能力較強(qiáng)。特殊要求：法律本科畢業(yè)，通過(guò)國(guó)家司法考試。其中特殊要求為非否決性條件，僅作為優(yōu)先參考項(xiàng)。負(fù)責(zé)診斷評(píng)估人員還需具備基本的電腦操作技能。二是培訓(xùn)。由局法制部門(mén)組織，開(kāi)展上述人員定期法制業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括了證據(jù)制作，法制工作內(nèi)容和履職要求，強(qiáng)制隔離戒毒規(guī)定、診斷評(píng)估辦法等戒毒規(guī)定，以及《婚姻法》、《合同法》、《行政訴訟法》、《人民調(diào)解法》等涉及戒毒人員日常咨詢業(yè)務(wù)的法律法規(guī)。三是探索建立法制工作崗位準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)，定期開(kāi)展人員業(yè)務(wù)知識(shí)和技能測(cè)評(píng)，形成較為完善的法制人才考核機(jī)制，為法制工作開(kāi)展提供人才支持。四是加強(qiáng)民警學(xué)法用法能力培育。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，著重確立依法行政理念的價(jià)值認(rèn)同，深化對(duì)法治思維和法治方式內(nèi)涵理解，調(diào)動(dòng)主動(dòng)學(xué)法用法的積極性，轉(zhuǎn)變對(duì)法制工作重要性的認(rèn)知，將主要精力轉(zhuǎn)移到制度的頂層設(shè)計(jì)上來(lái)；對(duì)于一般民警，著重加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念教育，牢固樹(shù)立人民警察核心價(jià)值觀，樹(shù)立公平正義、文明執(zhí)法、依章辦事的理念，自覺(jué)接受監(jiān)督，提高民警法治化、制度化管理的水平。

2、從完善組織網(wǎng)絡(luò)上下功夫，增強(qiáng)法制工作滲透力。一是規(guī)范三級(jí)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。分別為局法制部門(mén)——所法制科——大隊(duì)法制工作人員。大隊(duì)法制工作人員一般由大隊(duì)管理主管警長(zhǎng)擔(dān)任，對(duì)外統(tǒng)稱執(zhí)法監(jiān)督員。局、所、大隊(duì)三個(gè)層級(jí)間存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。二是局法制部門(mén)負(fù)責(zé)年度法制工作計(jì)劃、思路、法制工作相關(guān)規(guī)章制度制定，部署各類法制活動(dòng)，組織法制工作人員培訓(xùn)，對(duì)法制工作進(jìn)行考核；所法制科負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究、制度建設(shè)五大項(xiàng)內(nèi)容的落實(shí)，對(duì)大隊(duì)法制工作進(jìn)行考核，以及牽頭其他職能部門(mén)共同做好法制工作；大隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督員主要落實(shí)所法制工作要求，對(duì)大隊(duì)日常性執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，特別是要參與到戒毒人員重要執(zhí)法材料的合議中。三是開(kāi)通法制工作網(wǎng)站，重點(diǎn)登載各類法律規(guī)章制度、省內(nèi)外法制工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、所法制工作最新動(dòng)態(tài)、大隊(duì)法制工作情況，并及時(shí)回答基層民警在執(zhí)法過(guò)程中遇到的法律問(wèn)題。網(wǎng)站由所法制工作人員負(fù)責(zé)維護(hù)，大隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督員可通過(guò)內(nèi)部法制工作群進(jìn)行日常工作交流，傳達(dá)所法制工作精神，形成快捷高效的組織網(wǎng)絡(luò)體系。

3、從健全工作機(jī)制上下功夫，增強(qiáng)法制工作協(xié)作力。由法制科領(lǐng)導(dǎo)牽頭，建立月碰頭工作制度，每月初全所法制工作人員共同分析上月法制工作情況，確定當(dāng)月法制工作重點(diǎn)、措施，進(jìn)行集中布置；建立專項(xiàng)執(zhí)法檢查小組，所主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，以法制科為主導(dǎo)，邀請(qǐng)政工、紀(jì)檢等部門(mén)共同參與，集聚合力，每季確定一類執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行針對(duì)性檢查。每季召開(kāi)法制工作協(xié)調(diào)會(huì)，邀請(qǐng)政工、管理、教育、生產(chǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)人和大隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督員參加，協(xié)調(diào)其他科室研究討論執(zhí)法監(jiān)督難點(diǎn)，形成共識(shí)，研究落實(shí)解決措施，進(jìn)一步提高溝通協(xié)調(diào)效率。建立大隊(duì)法制工作考核機(jī)制，所法制科把法制工作的內(nèi)容作為考核項(xiàng)，對(duì)各單位開(kāi)展情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)排位，每月在所內(nèi)網(wǎng)公布，與單位績(jī)效考核制度掛鉤。建立執(zhí)法監(jiān)督的反饋機(jī)制，所法制科通過(guò)手機(jī)短信提醒相關(guān)部門(mén)人員及時(shí)進(jìn)行診斷評(píng)估、書(shū)面下發(fā)執(zhí)法整改通知書(shū)等形式，明確整改責(zé)任人、整改要求和時(shí)限，變隱性的口頭反饋為顯性反饋，督促相關(guān)單位更好地做好執(zhí)法工作。建立與地方法律援助中心、律師事務(wù)所、公安派出所、街道辦等單位的長(zhǎng)期協(xié)作機(jī)制，定期開(kāi)展法制信息交流、人員往來(lái)，采取建立聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系人的方式，探索借用社會(huì)資源服務(wù)所內(nèi)法制工作。

4、從創(chuàng)新運(yùn)轉(zhuǎn)載體上下功夫，增強(qiáng)法制工作影響力。制度建設(shè)上，要建立規(guī)范性制度的月通報(bào)制度，每月由各部門(mén)將本月擬制定的制度名目表發(fā)送給所法制科，由法制科決定是否對(duì)其中重要制度進(jìn)行從起草、討論、修改到?jīng)Q定的全過(guò)程介入。法律服務(wù)主要包括法律援助、法律咨詢和戒毒人員糾紛調(diào)解，重點(diǎn)是面向戒毒人員。要以地方法律援助中心設(shè)立在場(chǎng)所內(nèi)的工作站為載體，及時(shí)收集、匯總法律問(wèn)題，提交工作站，并確保有問(wèn)必答；發(fā)揮所內(nèi)法律人才資源優(yōu)勢(shì)，每月組織法制工作人員按大隊(duì)順序?qū)涠救藛T進(jìn)行義務(wù)法律咨詢，解答戒毒人員關(guān)心的涉及切身利益的法律問(wèn)題，穩(wěn)定戒毒人員思想情緒，減少民警執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；建立戒毒人員糾紛調(diào)解委員會(huì)，在大隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督員主導(dǎo)下開(kāi)展糾紛調(diào)解工作，把矛盾解決在基層一線，避免出現(xiàn)信訪等事件。強(qiáng)化法制宣傳，改變簡(jiǎn)單依賴法律常識(shí)課向戒毒人員宣教的形式，創(chuàng)新法制漫畫(huà)、情景劇、電影、戒毒人員以案說(shuō)法等形式，增強(qiáng)法制宣傳的吸引力，提高戒毒人員守法意識(shí)；對(duì)接戒毒矯治模式，針對(duì)入所階段、出所階段不同的法律知識(shí)需求，開(kāi)展有針對(duì)性的法制宣傳，使法律知識(shí)入心、入腦，不斷彰顯強(qiáng)制隔離戒毒服務(wù)性執(zhí)法的特色。

（責(zé)任編輯 張文靜）