有感美國反腐

文◎張海峰

有感美國反腐

文◎張海峰*

2010年8月，我在美國擔(dān)任訪問學(xué)者期間，一次在伊利諾伊州法院考察，旁聽了該州前州長布拉格耶維奇涉嫌受賄一案的庭審，布拉格耶維奇接受審訊后離開法庭時被記者團(tuán)團(tuán)包圍，他神態(tài)自若地接受提問，稱“很高興參加庭審，將通過這一途徑證明自己的清白”，這一案件給我留下了很深的印象。羅德·布拉格耶維奇，1956年12月10日出生，是南斯拉夫移民后代，出身于芝加哥草根階層家庭，靠擦鞋和送外賣賺錢讀大學(xué)，考入法律學(xué)院最終成為一名律師。1997年，布拉格耶維奇當(dāng)選為國會眾議員，2002年，當(dāng)選伊利諾伊州州長，2006年，獲得連任，任期至2011年。2008年12月9日，布拉格耶維奇因涉嫌出售奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后空出的伊利諾伊州聯(lián)邦參議員席位和用政府項(xiàng)目換取競選資金等多項(xiàng)腐敗行為被捕，同一天交保獲釋；2009年4月14日，他在法庭上否認(rèn)了所有貪污受賄罪名，并稱有關(guān)賣官丑聞和美國總統(tǒng)奧巴馬無關(guān)；2010年8月,陪審團(tuán)裁定，布拉格耶維奇違反了美國的《政府道德法》，作偽證罪名成立，判處他5年監(jiān)禁，但沒有就其他23項(xiàng)指控作出裁決，檢方隨后請求法庭復(fù)審，尋求判定布拉格耶維奇受賄、敲詐勒索等罪名成立；2011年12月7日，布拉格耶維奇因腐敗行為被追責(zé)14年監(jiān)禁，罪名包括試圖倒賣奧巴馬離任后空缺的參議員席位，至此該案畫上了句號。

這一典型案例很好地詮釋了美國在防治腐敗方面的兩個重要基本假定。一個是人性惡，任何人無論有多么高的道德水平，都會受到私人利益的誘惑，因此，僅靠道德教育是不能防止腐敗的；另一個是，反腐敗不僅要依靠事后懲罰，更重要的是要依靠事前阻止。這樣做，還可以使公共官員和政府雇員作為公仆在采取行動時，其動機(jī)無可懷疑。從另一個側(cè)面講，這也是對政府官員的保護(hù)。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)就是一項(xiàng)這樣的法律制度，公職人員必須依法在法定時間，向法定機(jī)構(gòu)報(bào)告?zhèn)€人及家庭財(cái)產(chǎn)和收入，在法定媒體上公布或允許公眾查閱，瞞報(bào)、謊報(bào)者要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。美國實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，著眼點(diǎn)并不在于官員的財(cái)富是怎樣積累的，而是看是否存在利益沖突，如他在哪些企業(yè)有投資和股份，是否影響公正施政。美國法律嚴(yán)格規(guī)定，只要存在利益沖突，哪怕1美元的交易，都應(yīng)視為腐敗行為。美國的《政府道德法》詳細(xì)規(guī)定了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容：一是勞動所得和投資收益等情況。包括除受雇于政府拿的工資外的各種服務(wù)和勞動所得及其細(xì)目；任何來源得到的總價(jià)值100美元以上的酬金的日期、數(shù)額，包括配偶得到的超過1000美元的服務(wù)或勞務(wù)所得；各種投資收益及其細(xì)目，包括超過100美元的股息、利息、租金和資本收益；各種動產(chǎn)、不動產(chǎn)（市值超過1000美元）。二是買賣交易等情況。影響不動產(chǎn)、股票、債券、期貨或其他證券，并且價(jià)值超過1000美元的買賣交易的數(shù)額和日期；配偶、無獨(dú)立生活能力的子女在其中有所有權(quán)或合伙權(quán)利的各種經(jīng)濟(jì)或商業(yè)組織的交易；贈與和賠償費(fèi)等情況；接受他人的總價(jià)值250美元以上的交通、住宿、餐飲或娛樂的贈與情況；接受他人總價(jià)值250美元以上的各種禮物情況；接受各種賠償（累計(jì)超過250美元）情況。三是債務(wù)、受雇職位等情況。自己及其配偶所欠的超過1萬美元債務(wù)的性質(zhì)和數(shù)量。在美國，凡被總統(tǒng)提名的官員，都必須填寫財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，并接受道德署的調(diào)查核實(shí)，確無利益沖突或已解決好利益沖突問題者，才會獲得正式提名。在這個過程中，道德署如果發(fā)現(xiàn)官員存在實(shí)際的或潛在的利益沖突，會建議其將某個公司的股票賣掉或與某個企業(yè)脫離關(guān)系，并與之簽訂利益沖突處理協(xié)議，在該官員被正式任命后，道德署還要跟蹤監(jiān)督其履行承諾的情況。美國法律規(guī)定，審查機(jī)關(guān)收到官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)后應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，審查的主要內(nèi)容包括應(yīng)提交者是否均已提交、應(yīng)填報(bào)的內(nèi)容是否全面真實(shí)、申報(bào)書是否符合相關(guān)的法律和條例等等。

另一個有效防止腐敗的就是利益沖突法，現(xiàn)代美國的反腐敗機(jī)制在很大程度上是圍繞著利益沖突這個概念建立起來的。所謂“利益沖突”是指政府官員擔(dān)任的公職所代表的公共利益與個人自身所具有的私人利益二者之間的抵觸、矛盾?？梢哉f，“利益沖突”概念的假定前提是，如果一個人在某項(xiàng)政策方面有利害關(guān)系，那么假如他在這一政策上有決策權(quán)，就可能自覺或不自覺地從自己的利益，而不是從公共利益出發(fā)來作決策。美國人把利益沖突看做是最重要的腐敗源泉，而且認(rèn)為，它的存在會嚴(yán)重威脅到公眾對政府官員決策客觀性的信心。因此，在美國人看來，貪污1美元也應(yīng)視為腐敗，這樣的例子很多。2005年6月21日，美國康涅狄格州州長約翰·羅蘭宣布辭職，并接受司法機(jī)關(guān)的調(diào)查，因?yàn)樗邮芰艘晃簧倘颂峁┑拿赓M(fèi)度假、翻修住宅等好處；2006年6月13日，美國亞特蘭大前市長比爾·坎貝爾，因要求承包商為自己的私人住宅添置物件、裝潢維修，被法院認(rèn)定為受賄，判處2年半監(jiān)禁，并處罰金6300美元。

為了防止利益沖突，美國政府各部門結(jié)合自身職能制定了一些具體規(guī)定。比如，國防部規(guī)定：在該部任職的官員，只要擁有每年與該部做1萬美元以上生意的公司的股票，就存在著潛在的利益沖突。說得直白點(diǎn)，就是你擔(dān)任了政府官職，你自己在工作中所做出的決定或你所在的政府部門所做出的決定可能會影響到你個人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的波動，這就是利益沖突。那么，如何既維護(hù)好憲法賦予包括官員在內(nèi)的每個公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又防止官員個人利益與公共利益發(fā)生沖突呢？美國的《政府道德法》給出了四條出路：第一條是“回避”。就是你必須寫出保證書，保證自己在工作中如果碰到涉及自己私產(chǎn)利益的事情時，就不再參與此項(xiàng)工作；第二條是“免除責(zé)任”。就是當(dāng)政府有關(guān)部門認(rèn)為你同時擁有的財(cái)產(chǎn)不那么可能導(dǎo)致以權(quán)謀私，經(jīng)主管長官批準(zhǔn)，可以免除你的相關(guān)責(zé)任，你可以照樣投資，照樣干你的官職。不過，近年來，這種辦法越來越少使用了，因?yàn)槭孪却_定潛在利益沖突的大小比較困難；第三條是“資產(chǎn)處理”。當(dāng)你出任聯(lián)邦政府要職，而你又擁有可能導(dǎo)致以權(quán)謀私的財(cái)產(chǎn)時，最好的處理辦法就是賣掉這份資產(chǎn)，隨著這份資產(chǎn)的消失，利益沖突的問題也就被干凈利落地解決了；第四條是“合格的不知名信托”。1979年以來，美國聯(lián)邦法律允許政府官員在其任職期間，通過把資產(chǎn)交給一位合格的不知名信托人的辦法，來保留其大部分資產(chǎn)。不知名信托的理論是：如果政府官員不知道自己的財(cái)產(chǎn)在哪里，就不能故意地使用手中權(quán)力為自己謀利益。相應(yīng)地，美國刑法也規(guī)定了“利益沖突犯罪”：“任何政府官員或雇員都不得故意親自或?qū)嵸|(zhì)上參與任何同自己有著財(cái)產(chǎn)利益的特別事項(xiàng)，違者單處或并處1萬美元以下罰金或者2年以下監(jiān)禁”。對于這條法律規(guī)定，美國參議院規(guī)則委員會的解釋是：“公職官員參商謀利，并利用官職促進(jìn)或發(fā)展這種商業(yè)利益的行為”。公職人員利益沖突犯罪主要包括以下幾種表現(xiàn)形式：國會議員及特定的政府雇員在美國為一方當(dāng)事人或美國在其中具有直接的實(shí)質(zhì)利益的事務(wù)中，直接或間接接受或同意接受、索取、要求、誘取、尋求補(bǔ)償費(fèi)，作為對自己或他人所提供的任何服務(wù)的報(bào)酬。政府的立法、行政和司法三部門的官員和雇員在控告美國政府的訴訟中擔(dān)任代理人，因在該種控訴中提供了幫助而接受任何賞金、利益或分成；或者在有關(guān)規(guī)章、決定、合同、民事主張、爭論、控告、訴訟、逮捕或者其他與美國利益有關(guān)的特定事務(wù)處理過程中，作為代理人出現(xiàn)于政府部門、機(jī)構(gòu)、法庭、軍事法庭、官員、民事、軍事委員會面前。親自或?qū)嵸|(zhì)參與牽涉某一特定當(dāng)事人事務(wù)的政府官員和雇員，在解雇后與該當(dāng)事人建立代理關(guān)系；已解雇的官員和雇員將自己在位期間負(fù)責(zé)處理的且事實(shí)上懸而未決的事務(wù)在2年內(nèi)告知有關(guān)機(jī)關(guān)；在1年以內(nèi)前政府官員和雇員為了影響有關(guān)機(jī)構(gòu)的各種程序而與有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接觸。立法、行政和司法部門的官員和雇員親自或?qū)嵸|(zhì)參與任何明知牽涉到自己、自己配偶、合伙人或與自己有關(guān)的組織的財(cái)務(wù)利益的特定事務(wù)。行政部門的官員和雇員從美國政府以外的其他來源接受工資，作為對自己在位期間提供政府業(yè)務(wù)幫助的補(bǔ)償費(fèi)。

美國正是有了這一套有效防治腐敗的法規(guī)制度和管理方法體系，才使得美國的腐敗現(xiàn)象被控制在一個合理的范圍內(nèi)，而且貪腐的數(shù)額一般也比較少，我想這對我們的反腐敗工作會有所借鑒和啟發(fā)。

*國家檢察官學(xué)院遼寧分院副院長、美國伊利諾伊理工大學(xué)高級訪問學(xué)者,法學(xué)博士［110032］