論答復(fù)法律詢問的效力*
——兼論全國(guó)人大常委會(huì)法工委的機(jī)構(gòu)屬性

褚宸舸

（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西西安710122）

論答復(fù)法律詢問的效力*
——兼論全國(guó)人大常委會(huì)法工委的機(jī)構(gòu)屬性

褚宸舸

（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西西安710122）

答復(fù)法律詢問是全國(guó)人大常委會(huì)法工委的立法后職能之一，其依據(jù)是《立法法》第55條。答復(fù)理論與實(shí)踐中始終存在法律性質(zhì)與效力的爭(zhēng)論，有效說(shuō)、無(wú)效說(shuō)和應(yīng)用解釋說(shuō)三種觀點(diǎn)交織，制度的未來(lái)走向不甚明朗。答復(fù)的法律性質(zhì)與效力受法工委輔助性機(jī)構(gòu)屬性所限制。備案不能證成答復(fù)的法律效力，其也不屬于應(yīng)用解釋。答復(fù)制度可視作是對(duì)常委會(huì)立法解釋工作滯后和備案監(jiān)督機(jī)制未激活的一種體制內(nèi)回應(yīng)，實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，雖然目前“有分無(wú)名”，但應(yīng)防止其超越創(chuàng)設(shè)之目的，成為破壞法律體系權(quán)威性和統(tǒng)一性的“木馬”?！盁o(wú)名無(wú)分”和“有名有分”的兩種改革方案，都有賴于常委會(huì)、法律委員會(huì)、法工委的組織和工作制度的進(jìn)一步理順。

答復(fù)法律詢問；效力；全國(guó)人大常委會(huì)法工委；機(jī)構(gòu)屬性

一、導(dǎo)論：作為法工委職能之一的答復(fù)法律詢問

中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”，“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”，這就要求充分發(fā)揮人大內(nèi)部立法機(jī)構(gòu)的作用。而“完善人大工作機(jī)制”的要求，也需和工作機(jī)制相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革與組織建設(shè)的推進(jìn)。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱法工委）作為我國(guó)立法機(jī)關(guān)的重要組成部分，“在協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大法律委員會(huì)起草、研究、修改法律等方面，做了大量工作，承擔(dān)了繁重的任務(wù)”。①劉政、程湘清：《民主的實(shí)踐——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組織和運(yùn)作》，人民出版社1999年版，第312頁(yè)。十一屆三中全會(huì)之后，黨中央確定由全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)立法工作。全國(guó)人大常委會(huì)1979年設(shè)立法制委員會(huì)，其成員中在當(dāng)時(shí)或以后擔(dān)任副委員長(zhǎng)、政協(xié)副主席的有11人，可見該機(jī)構(gòu)在全國(guó)人大常委會(huì)組織機(jī)構(gòu)中的重要地位。1983年9月2日法制委員會(huì)改名法制工作委員會(huì)。參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第9頁(yè)。武春：《全國(guó)人大常委會(huì)法工委要廢除不合適的答復(fù)》，《人大研究》2012年第7期。但耐人尋味的是：一方面，黨和國(guó)家、社會(huì)對(duì)人大工作的期許越來(lái)越高，另一方面，民眾對(duì)人大常委會(huì)的職能和工作情況卻一無(wú)所知。②林龍：《“百姓心目中的人大制度”調(diào)查與思考》，《人大研究》2010年第5期。不僅如此，學(xué)界對(duì)人大及其法工委的研究也非常匱乏。③盧群星曾提到，截至2012年3月底，他在“中國(guó)知網(wǎng)”搜索“法制工作委員會(huì)”“法工委”“立法工作者”只發(fā)現(xiàn)少量報(bào)道性文獻(xiàn)，相關(guān)英文文獻(xiàn)也是空白。參見盧群星：《隱性立法者——中國(guó)立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。2014年2月，筆者再次搜索以上關(guān)鍵詞，結(jié)果大體一致。

關(guān)于法工委的職能，全國(guó)人大常委會(huì)的官方網(wǎng)站“中國(guó)人大網(wǎng)”有權(quán)威表述。④參見《全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)》，http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2014年2月2日訪問。據(jù)此，我們把法工委職能大體上分為三類。一是，立法輔助職能。⑤指在立法過程中，受委員長(zhǎng)會(huì)議委托，擬訂有關(guān)法律方面的議案草案，以及為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案服務(wù)，對(duì)提請(qǐng)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)審議的有關(guān)法律草案進(jìn)行調(diào)查研究，征求意見，提供有關(guān)資料，提出修改建議，并在法律草案交付表決前，負(fù)責(zé)法律用語(yǔ)的規(guī)范和文字方面的工作。二是，立法后職能。這是因立法輔助職能附帶產(chǎn)生的職能。如對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門提出的有關(guān)法律方面問題的詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案。對(duì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否違反憲法和法律進(jìn)行研究，提出意見。三是，法律研究職能，也是上述職能的附屬性職能。⑥法工委的法律研究職能包括：研究處理并答復(fù)全國(guó)人大代表提出的有關(guān)法制工作的建議、批評(píng)和意見以及全國(guó)政協(xié)委員的有關(guān)提案；進(jìn)行與人大工作有關(guān)的法學(xué)理論、法制史和比較法學(xué)的研究，開展法制宣傳工作；負(fù)責(zé)匯編、譯審法律文獻(xiàn)的有關(guān)工作；辦理全國(guó)人大常委會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議交辦的其他事項(xiàng)。

如前所述，立法后職能包括答復(fù)法律詢問（后文簡(jiǎn)稱：答復(fù)）和合法性審查。其中，合法性審查工作雖然有機(jī)構(gòu)有程序，但實(shí)際進(jìn)展較為緩慢。⑦2004年6月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立法規(guī)審查備案室，有編制20余人，屬于局級(jí)單位，該室還承擔(dān)法律解釋的職責(zé)。2005年12月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，并通過《司法解釋備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》。而答復(fù)法律詢問工作則較為活潑，甚至被認(rèn)為是“中國(guó)憲法和法律實(shí)施的一個(gè)特點(diǎn)”。⑧周偉：《憲法解釋方法與案例研究》，法律出版社2007年版，第155頁(yè)。喬曉陽(yáng)認(rèn)為，答復(fù)大體可分為“法律如何具體應(yīng)用的解釋”和“法律常識(shí)性解答”兩類。后者與“兩高”的工作指導(dǎo)類似。前者“對(duì)保證法律的正確理解和執(zhí)行，是起到了積極的作用的。特別是為了適應(yīng)各種不同情況，在我國(guó)的法律規(guī)定相對(duì)比較原則，而立法解釋又不很活躍的情況下，大量的具體應(yīng)用的解釋，對(duì)法律起到了補(bǔ)充和完善的作用?！钡牵蔡钩羞@種“應(yīng)用解釋”是一種抽象的、帶有濃厚部門色彩的、程序不規(guī)范且缺乏嚴(yán)肅性的解釋，造成有些解釋相互矛盾和不一致，給下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)法造成困難，反而損害了法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。⑨喬曉陽(yáng)：《中華人民共和國(guó)立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第200-206頁(yè)。梁洪霞認(rèn)為，從范圍上看,答復(fù)已經(jīng)超越人大系統(tǒng)內(nèi)部工作的范圍,拓展到行政、司法等領(lǐng)域。從具體內(nèi)容上看，一部分已超越了應(yīng)用解釋界限，涉及立法解釋范疇。從實(shí)踐中的效力來(lái)看，答復(fù)對(duì)提問主體具有事實(shí)上的拘束力，但是一些答復(fù)并沒有被相關(guān)機(jī)關(guān)遵守，沒有得到法院重視和適用。而且答復(fù)與“兩高”司法解釋、國(guó)務(wù)院行政解釋也有沖突。⑩梁洪霞：《論法律詢問答復(fù)的效力》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。甚至，實(shí)踐中部分答復(fù)還存在著“對(duì)類似的詢問答復(fù)不一、有些答復(fù)不合法理”的情況。①

其實(shí)，這些具體問題背后的深層問題是，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣布已經(jīng)建成的背景下，答復(fù)法律詢問制度會(huì)不會(huì)超越其創(chuàng)設(shè)之初臨時(shí)性、靈活性、代行立法解釋的目的，成為破壞法律體系權(quán)威性和統(tǒng)一性的“特洛伊木馬”。進(jìn)而，法工委作為立法輔助機(jī)構(gòu)（立法工作者），會(huì)不會(huì)有意無(wú)意利用這種制度，越俎代庖侵犯本應(yīng)由立法者行使而立法者卻怠于行使的立法解釋權(quán)。在此情況下，基于運(yùn)用“法治方法”、“法治思維”推進(jìn)改革的精神，亟需解決的問題是如何使法工委既能發(fā)揮其重要作用，又能避免合法性危機(jī)，并完善常委會(huì)、法律委員會(huì)和法工委的工作機(jī)制。下文將以答復(fù)法律詢問的效力問題為切入點(diǎn)，進(jìn)行研究并提出改進(jìn)方案。

二、答復(fù)法律詢問及其法律效力的爭(zhēng)論

（一）答復(fù)法律詢問的依據(jù)和實(shí)踐

答復(fù)法律詢問，即法工委對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門提出的有關(guān)法律方面問題的詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案。這種答復(fù)是法工委針對(duì)解決個(gè)案中提出的詢問，以一問一答的方式進(jìn)行的專業(yè)性回答。其法律依據(jù)是《立法法》第55條規(guī)定的，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案”。

因?yàn)榉üの谌珖?guó)人大及其常委會(huì)的立法中事實(shí)上起到相當(dāng)大的作用，所以其對(duì)立法的解釋具有其他單位無(wú)法比擬的權(quán)威和優(yōu)勢(shì)，如熟悉立法過程、能夠準(zhǔn)確把握立法原意。實(shí)踐中，有時(shí)司法機(jī)關(guān)都需要求助其來(lái)了解立法的原意。②如2 0 0 2年1月7日最高人民法院在收到某自治區(qū)高級(jí)人民法院關(guān)于地方性法規(guī)能否規(guī)定對(duì)不按規(guī)定繳納交通規(guī)費(fèi)的由交通主管部門“暫扣運(yùn)輸車輛”的詢問，轉(zhuǎn)向法工委請(qǐng)求答復(fù)?！读⒎ǚā穼?shí)施后，在事實(shí)上答復(fù)法律詢問已經(jīng)部分承擔(dān)起全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的立法解釋功能。但從程序上看，法工委的答復(fù)與全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋存在顯著區(qū)別。立法解釋制定主體、程序特定，③即有權(quán)主體提出法律解釋要求后，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)（一般為法工委）研究擬定形成草案，再由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常委會(huì)會(huì)議議程。然后法律委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)審議意見進(jìn)行審議、修改，提出解釋草案（表決稿），并交全國(guó)人大常委會(huì)表決。過半數(shù)通過后，再由常委會(huì)公告公布。而法工委的答復(fù)則由有關(guān)業(yè)務(wù)室根據(jù)法律規(guī)定，研究起草答復(fù)意見，報(bào)法工委領(lǐng)導(dǎo)審批，一些重要的法律詢問答復(fù)，要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)審批，之后以書面或其他形式答復(fù)詢問的有關(guān)部門，并報(bào)常委會(huì)備案。④同前注⑨，喬曉陽(yáng)書，第7 5頁(yè)。

答復(fù)法律詢問職能的政策原型是1957年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳法律室《關(guān)于某些法律法令問題不能提會(huì)又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見》。該文件指出，如果問題較急，而常委會(huì)又一時(shí)不能召開，可以由秘書長(zhǎng)提請(qǐng)副委員長(zhǎng)聯(lián)合辦公會(huì)議討論，于請(qǐng)示委員長(zhǎng)批準(zhǔn)后，以常委會(huì)名義處理，并可將所作解釋刊登公報(bào)。這種解釋，也具有法律約束力。因其程序性方面的缺失，此制度自1 9 7 9年起便未再使用。⑤同前注⑨，喬曉陽(yáng)書，第1 9 4頁(yè)。蔡定劍夫婦在1 9 9 3年曾指出，1 9 7 9年以后有關(guān)方面向人大常委會(huì)提出的問題大都由法工委作出答復(fù)，這其中包含了許多立法解釋，由于法工委沒有立法解釋權(quán)，它的解釋只能算是一般的法律解答，不具有法律效力，但對(duì)實(shí)際工作起指導(dǎo)作用。⑥蔡定劍、劉星紅：《論立法解釋》，《中國(guó)法學(xué)》1 9 9 3年第6期。

除了詢問單位以外，現(xiàn)階段外界獲取法律詢問答復(fù)全文信息的渠道主要是法工委編輯出版的《法律詢問答復(fù)匯編（1-3輯）》（以下簡(jiǎn)稱《匯編》）。耐人尋味的是，該《匯編》從2000年開始逐年由中國(guó)民主法制出版社出版，2003年6月出版第3輯后卻停止出版。已經(jīng)公開出版的是2000年7月《立法法》生效起到2002年底之間的答復(fù)56件，主要涉及人大工作和法律適用兩類內(nèi)容，同時(shí)偶有涵攝行政（人事）管理內(nèi)容。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)“中國(guó)人大網(wǎng)”的“立法工作”板塊中的“詢問答復(fù)”欄目也刊登全文，但是該欄目從2007年5月16日起至今停止更新。⑦參見ht tp://www.np c.gov.cn/npc/x inwen/l fgz/xwd f/xwd f.h tm，2014年1月28日最后訪問。全國(guó)人大常委會(huì)所屬《中國(guó)人大》雜志也刊登法律詢問答復(fù)，但其2007年6月期之后，迄今未刊發(fā)過答復(fù)。據(jù)向全國(guó)人大法工委干部的詢問，現(xiàn)在每年仍然在進(jìn)行答復(fù)工作。真正實(shí)質(zhì)意義上的法律詢問答復(fù)自法工委建立以來(lái)超過二千件。目前正在對(duì)法律詢問答復(fù)進(jìn)行清理，是否公開出版或者以其他形式公開，還在研究過程中，處于不確定狀態(tài)。

（二）答復(fù)法律詢問的法律效力之爭(zhēng)

關(guān)于答復(fù)的性質(zhì)及其法律效力，法學(xué)界存在有效說(shuō)、無(wú)效說(shuō)和應(yīng)用解釋說(shuō)三種相互聯(lián)系的觀點(diǎn)。

無(wú)效說(shuō)是《立法法》通過前的通說(shuō)。不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)法律解釋的統(tǒng)一和確定性，認(rèn)為答復(fù)是無(wú)效的。這種無(wú)效是專指沒有立法或立法解釋一樣的普遍約束力。李步云指出，由于法工委不是權(quán)力機(jī)構(gòu)而是工作機(jī)構(gòu)，這種解釋只能供參考，因而立法解釋的職能和作用目前尚未充分發(fā)揮出來(lái)。⑧李步云：《關(guān)于起草〈中華人民共和國(guó)立法法（專家建議稿）〉的若干問題》，《中國(guó)法學(xué)》1 9 9 7年第1期。全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為：“這種答復(fù)還不能認(rèn)為是一種嚴(yán)格的法律解釋，因?yàn)榉ㄖ乒ぷ魑瘑T會(huì)和辦公廳是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，不能代表全國(guó)人大常委會(huì)直接處理也不能以自身名義處理具體帶有法律意義的問題，當(dāng)然它也無(wú)權(quán)對(duì)法律作出具有法律效力的解釋?！雹嵬白ⅱ?，劉政、程湘清書，第2 2 4頁(yè)?？梢姡饛?fù)不具有法律效力是共識(shí)，但不排除其對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)意義。

在《立法法》生效后，因?yàn)椤读⒎ǚā返?5條賦予了答復(fù)某種法律地位，學(xué)界遂出現(xiàn)了有效說(shuō)及應(yīng)用解釋說(shuō)兩種觀點(diǎn)。

有效說(shuō)側(cè)重強(qiáng)調(diào)答復(fù)形式上的合法性，并以此試圖證明其屬于法律淵源的特殊形式。此觀點(diǎn)的重要根據(jù)是《立法法》第55條。周偉認(rèn)為，在中國(guó)立法制度中，凡是對(duì)某一法律淵源要求備案的，都是憲法規(guī)定的法律淵源?，F(xiàn)有的法律詢問答復(fù)，要么經(jīng)過常委會(huì)副委員長(zhǎng)或秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)，要么報(bào)送常委會(huì)備案。故就《立法法》關(guān)于報(bào)送備案的法律淵源形式，尤其是備案的程序與條件而言，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)報(bào)送常委會(huì)備案，實(shí)質(zhì)上是對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，類似于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行的立法監(jiān)督。⑩同前注⑧，周偉書，第1 8 9-1 9 0頁(yè)、第1 8 5頁(yè)、第1 9 0頁(yè)。其實(shí)，上述論證在邏輯上存在明顯問題。答復(fù)能否證成答復(fù)的法律淵源性質(zhì)，是值得懷疑的。

由于把答復(fù)定位為立法解釋在邏輯上比較牽強(qiáng)，因此有學(xué)者試圖將其定位為應(yīng)用解釋。該觀點(diǎn)試圖在全國(guó)人大常委會(huì)1981年6月10日《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》）中尋找根據(jù)。該《決議》第3條規(guī)定：不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。論者抓住“主管部門”這個(gè)概念大做文章，認(rèn)為其是賦予答復(fù)作為法律解釋形式的法律依據(jù)。周偉提出，法工委雖不是國(guó)務(wù)院及其主管部門，但卻是全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的主管部門，故其對(duì)憲法、憲法性法律做出的詢問答復(fù)可視為《決議》第三條規(guī)定的應(yīng)用解釋。他還舉1983年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)王漢斌同志有關(guān)縣級(jí)以下人大代表直接選舉工作的幾個(gè)法律問題的意見》，要求各地“請(qǐng)?jiān)诳h鄉(xiāng)直接選舉工作中研究執(zhí)行”的事例，指出：“對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳的這個(gè)建議，事實(shí)上是作為法律對(duì)待的?！雹偻白ⅱ啵軅?，第8 3頁(yè)、第16 1頁(yè)。近年來(lái)，梁洪霞也以此為例證明法工委所作的部分答復(fù)事實(shí)上產(chǎn)生了類似于法律解釋的效力。②同前注⑩，梁洪霞文。其實(shí)，以彼時(shí)常委會(huì)秘書長(zhǎng)兼法制委員會(huì)主任王漢斌的講話為主體所形成的意見，和法工委所作的答復(fù)，無(wú)論在制定主體和效力上均不能等量齊觀。該例并不能證成答復(fù)的法律解釋效力。

隱藏于答復(fù)法律詢問的效力之爭(zhēng)背后的是我們對(duì)法工委自身機(jī)構(gòu)屬性認(rèn)識(shí)上的分歧。因此，論及答復(fù)的法律效力，法工委的機(jī)構(gòu)屬性是無(wú)法繞過的問題。

三、答復(fù)法律詢問的定位受法工委的機(jī)構(gòu)屬性所限制

（一）法工委機(jī)構(gòu)屬性的定位

關(guān)于法工委的機(jī)構(gòu)屬性，學(xué)者們表述不同，認(rèn)識(shí)上有分歧。蔡定劍認(rèn)為：“法制工作委員會(huì)實(shí)際上更屬于辦事機(jī)關(guān)類型的機(jī)構(gòu)?！蓖瑫r(shí)又認(rèn)為“是人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)?！雹鄄潭▌Γ骸吨袊?guó)人民代表大會(huì)制度（第四版）》，法律出版社2 0 0 3年版，第2 3 7頁(yè)、第4 7 6頁(yè)。劉政等將法工委定義為“承擔(dān)常委會(huì)立法等方面的工作機(jī)構(gòu)”。④同前注①，劉政、程湘清書，第3 1 1頁(yè)。尹中卿則將法工委歸入“全國(guó)人大助理機(jī)構(gòu)”，屬于“全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)”。⑤尹中卿：《中國(guó)人大組織構(gòu)成和工作制度》，中國(guó)民主法制出版社2 0 1 0年版，第1 2 4頁(yè)。周偉認(rèn)為法工委屬于“辦事機(jī)構(gòu)”，隸屬于常委會(huì)的“工作機(jī)構(gòu)”和法律委員會(huì)的“立法工作機(jī)構(gòu)”，并與“各專門委員會(huì)保持著一種類似于相同性質(zhì)與地位的復(fù)雜關(guān)系”。⑥周偉：《各國(guó)立法機(jī)關(guān)委員會(huì)制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第1 7 4頁(yè)、第2 8 3頁(yè)。盧群星將法工委及其工作人員稱之為“隱性立法者”，以區(qū)分人大（專門委員會(huì)）和常委會(huì)這些立法者。⑦同前注3，盧群星文。綜上所述，法工委的機(jī)構(gòu)屬性有“工作機(jī)構(gòu)”和“辦事機(jī)構(gòu)”兩種主要表述。

“工作機(jī)構(gòu)”和“辦事機(jī)構(gòu)”都是我國(guó)法律規(guī)范中使用的概念。如《全國(guó)人大組織法》第21條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！边@里所謂的辦事機(jī)構(gòu)主要指全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，因?yàn)檗k公廳的主要職責(zé)中包含“組織辦理全國(guó)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見，辦理全國(guó)人大代表的來(lái)信，接待全國(guó)人大代表的來(lái)訪?！雹嗤白ⅱ荩星鋾?，第1 2 3頁(yè)?！坝嘘P(guān)機(jī)關(guān)、組織”則主要指的是辦公廳下屬部門和法工委，其中法工委負(fù)責(zé)答復(fù)和法制工作有關(guān)的問題。因此說(shuō)法工委屬于“辦事機(jī)構(gòu)”是不準(zhǔn)確的，應(yīng)該表述為“工作機(jī)構(gòu)”。如《立法法》第34條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。”這里“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)”顯然主要指法工委。

誠(chéng)如蔡定劍所言：“工作機(jī)構(gòu)可以認(rèn)為是一種半職能性機(jī)構(gòu)，它可以行使一定的法律職權(quán)，但不可以以獨(dú)立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的。所以，它本質(zhì)上又是一種服務(wù)機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)則是提供純粹的事務(wù)性服務(wù)，帶有一種行政后勤服務(wù)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，包括為職能機(jī)構(gòu)服務(wù)和為工作機(jī)構(gòu)服務(wù)?！ぷ鳈C(jī)構(gòu)側(cè)重為職能機(jī)構(gòu)提供直接的工作服務(wù)。辦事機(jī)構(gòu)側(cè)重辦理行政后勤服務(wù)事項(xiàng)?！雹嵬白ⅱ?，蔡定劍書，第4 7 6頁(yè)。

總之，無(wú)論是工作機(jī)構(gòu)還是辦事機(jī)構(gòu)，都趨向輔助性的屬性?；谶@種定位，我們來(lái)審視前文所論及的學(xué)者觀點(diǎn)，即備案后的答復(fù)是否有法律效力，及其是否屬于應(yīng)用解釋。

（二）答復(fù)法律詢問的備案不能證成其法律效力

答復(fù)的法律效力無(wú)法經(jīng)由向全國(guó)人大常委會(huì)的備案所獲得。因?yàn)榇饛?fù)備案后，并不意味著答復(fù)是由常委會(huì)作出的，制定主體仍為法工委。而在《立法法》中，法工委不是法律解釋權(quán)的適格主體。常委會(huì)備案也不必然等同于對(duì)法工委的答復(fù)進(jìn)行批準(zhǔn)和授權(quán)，而應(yīng)視為一種監(jiān)督范式，即“備案的目的是為了接受備案機(jī)關(guān)全面了解國(guó)務(wù)院和地方的立法情況，加強(qiáng)對(duì)立法的監(jiān)督，便于對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，消除規(guī)范性文件之間的沖突?！雹馔白ⅱ?，喬曉陽(yáng)書，第3 0 6-3 0 7頁(yè)。

《立法法》第二章“法律”第四節(jié)“法律解釋”中并未規(guī)定答復(fù)法律詢問，答復(fù)法律詢問（即第55條）列在該章第五節(jié)“其他規(guī)定”中。按照體系解釋方法，這種條文所在的位置分布就明確表明，立法者并不認(rèn)可答復(fù)法律詢問具有法律解釋的性質(zhì)?！读⒎ǚā返?5條雖然規(guī)定了法工委有答復(fù)法律詢問的職權(quán)，但并未明確此職權(quán)行使之效果。

（三）答復(fù)法律詢問不屬于應(yīng)用解釋

將1981年《加強(qiáng)法律解釋工作的決議》作為證明答復(fù)屬于應(yīng)用解釋的觀點(diǎn)也是不妥的。

首先，《決議》本身的效力存疑。其發(fā)布于1981年，在八二《憲法》特別是《立法法》頒行后，立法體制已經(jīng)發(fā)生重大調(diào)整與變化，其應(yīng)歸于無(wú)效。按照《立法法》第83條之規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。因此有學(xué)者指出，《決議》所規(guī)定的法律解釋制度與現(xiàn)行《立法法》發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以《立法法》為準(zhǔn)。①周旺生：《立法學(xué)》（第二版），法律出版社2009年版，第3 6 2-3 6 3頁(yè)。

其次，《決議》在制度安排上并未涉及法工委。王漢斌對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議（草案）》所作的說(shuō)明中就指出：“除了重申1955年決議的規(guī)定外，并根據(jù)新的情況，做了一些補(bǔ)充。規(guī)定對(duì)法律、法規(guī)的解釋，要根據(jù)不同情況，分別由全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院，以及主管部門，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)?！雹谕鯘h斌：《社會(huì)主義民主法制文集》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第7 2頁(yè)。在表述上，這里只提到“常委會(huì)”，而未提及“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”具有解釋權(quán)。

再次，《決議》中的“國(guó)務(wù)院及主管部門”不應(yīng)包括法工委在內(nèi)的全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。法工委不屬于全國(guó)人大立法工作的“主管部門”?！爸鞴懿块T”一詞，在我國(guó)的政治制度中專指黨、政、軍及所屬序列內(nèi)，對(duì)下級(jí)單位有主要管理權(quán)的機(jī)關(guān)。如前所述，法工委作為從事輔助性工作的人大工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)，并無(wú)權(quán)直接管理立法工作，原副委員長(zhǎng)王漢斌稱為“常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的立法工作的綜合部門”，③同前注②，王漢斌書，第4 3 2頁(yè)。不屬于具有管理權(quán)的“主管部門”。

（四）從“有分無(wú)名”到“無(wú)名無(wú)分”或“有名有分”

為了使法律能及時(shí)調(diào)整和規(guī)范快速發(fā)展變化中的社會(huì)，特別使法律適用機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握立法原意，妥善解決法律適用中遇到的難題，需要法律解釋的有效、快速和靈活。《立法法》第55條賦予法工委答復(fù)法律詢問的職權(quán)就是考慮了此問題，應(yīng)予以肯定。未來(lái)十年，隨著我國(guó)改革進(jìn)一步深化，各種社會(huì)矛盾隨之而來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型給法律體系帶來(lái)挑戰(zhàn)。雖然立法狂飆突進(jìn)時(shí)期已過，但立法壓力和需求仍在。下一步應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)法律解釋來(lái)解決法律的社會(huì)適應(yīng)性問題。然而，因?yàn)槿舜蠹俺Ｎ瘯?huì)的規(guī)模大、議事效率低、會(huì)期短、議題多、會(huì)議間隔長(zhǎng)等問題，我國(guó)立法解釋工作未充分發(fā)育起來(lái)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。而法律具體應(yīng)用過程中的問題通常又具有緊迫性，因此，答復(fù)法律詢問存在的必要性顯而易見。

從答復(fù)的實(shí)際功能來(lái)看，其的確是一種對(duì)法律進(jìn)行解釋的行為。實(shí)際上，部分答復(fù)經(jīng)由詢問機(jī)關(guān)的認(rèn)可，也可以在某些行政、司法系統(tǒng)內(nèi)部獲得類似抽象行政行為的普遍約束力并得以執(zhí)行。如1991年5月11日，地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于認(rèn)真按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)法律問答依法行政的通知》（地發(fā)109號(hào)文件）中就認(rèn)為：全國(guó)人大常委會(huì)法工委及法工委辦公室兩次發(fā)文，具體對(duì)象雖然只是江西、河北兩省，但其法律原則在全國(guó)都是適用的，各級(jí)人民政府及其地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門均應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行。《最高人民法院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)“對(duì)海關(guān)法第三十條規(guī)定具體適用問題的答復(fù)意見”的通知》（法辦[2003]236號(hào)）中規(guī)定：“遼寧、天津、山東、上海、浙江、湖北、福建、廣東、海南、廣西高級(jí)人民法院，各海事法院：現(xiàn)將全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)就海關(guān)總署請(qǐng)示的關(guān)于《海關(guān)法》第三十條規(guī)定具體適用問題的答復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)?jiān)趯徟泄ぷ髦袌?zhí)行?！?/p>

但是，正如存在的并不一定就是合理的。這種實(shí)然狀態(tài)并不能證明應(yīng)然的合法與合理，而更多體現(xiàn)出法律應(yīng)用部門的自覺與自愿。這也從另一個(gè)方面顯示：答復(fù)法律詢問是有一定現(xiàn)實(shí)需要的。綜合考量法工委的機(jī)構(gòu)屬性，即使經(jīng)由常委會(huì)備案，法律詢問答復(fù)也并非有權(quán)的法律解釋。如果像周偉所說(shuō)：“一部分法律詢問答復(fù)作為中國(guó)法律淵源——法律解釋的一部分而發(fā)揮作用?！雹芡白ⅱ蓿軅?，第1 7 5頁(yè)。那么，實(shí)際上就是在人大及其常委會(huì)之外又平添了一個(gè)新的立法機(jī)關(guān)，且這個(gè)立法機(jī)關(guān)的組成人員大多不具有民意代表身份，這不具有立法的民主正當(dāng)性。

因此，《立法法》只是對(duì)法工委此項(xiàng)職能予以認(rèn)可，但并未將答復(fù)法律詢問列入法律解釋的淵源之中，這是正確的?！读⒎ǚā返?5條，既是法工委的一種自我權(quán)力的擴(kuò)張，也是對(duì)上世紀(jì)80年代以來(lái)法工委在國(guó)家立法工作中的權(quán)威地位的立法確認(rèn)。法工委估計(jì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己如果越俎代庖，將會(huì)侵犯立法者本應(yīng)行使卻怠于行使的立法權(quán)。因此，2007年以后，答復(fù)法律詢問不再對(duì)外公布，而完全成為一種內(nèi)部的法律業(yè)務(wù)咨詢行為。然而，這樣的做法，則可能違反法治原則中的“公開性”要求，答復(fù)既然通過詢問部門的“管道”對(duì)相對(duì)人實(shí)際產(chǎn)生了強(qiáng)制力，但民眾卻對(duì)此無(wú)從知曉，毋論對(duì)其行為后果產(chǎn)生應(yīng)有的預(yù)期。如果法工委的答復(fù)詢問向社會(huì)公開，則又表現(xiàn)為了立法解釋，侵犯了立法者的權(quán)力。由此看來(lái)，左右為難，進(jìn)退失踞。既要發(fā)揮法工委的重要作用，又要使其工作成果具有合法性，無(wú)疑存在著巨大困難。

綜上所述，答復(fù)法律詢問制度目前的狀況是“有分無(wú)名”，即有立法解釋的實(shí)際功能而無(wú)其名分（法律地位）。因此，從名實(shí)統(tǒng)一角度，未來(lái)改革的方案將可能遵循兩個(gè)路徑。

一是“無(wú)名無(wú)分”的方案，即取消其立法解釋的實(shí)際功能，逐漸變成一種內(nèi)部工作指導(dǎo)，答復(fù)不再對(duì)詢問以外的第三者公開，只針對(duì)個(gè)案參考，不普遍化，特別不在司法裁判文書中予以援引，以免破壞法律體系的權(quán)威性和統(tǒng)一性?！盁o(wú)名無(wú)分”的方案也是目前官方的思路，認(rèn)為“無(wú)名無(wú)分”維持現(xiàn)狀更妥當(dāng)。即讓答復(fù)發(fā)揮指導(dǎo)作用。筆者咨詢?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)法工委的有關(guān)工作人員，他也認(rèn)為答復(fù)法律詢問屬于學(xué)理解釋，不具有任何法律效力，只是對(duì)理解法律以及法律的執(zhí)行有一定指導(dǎo)意義。目前需要改革的是重視和加強(qiáng)常委會(huì)（或法律委員會(huì)）在答復(fù)備案后的定期監(jiān)督和整理。這種思路代表了其未來(lái)發(fā)展的一種可能路徑：肯定法工委答復(fù)法律詢問職權(quán)，但這并非是對(duì)法工委立法解釋適格主體的肯定。

二是“有名有分”的方案，即充分發(fā)揮法工委答復(fù)法律詢問的職權(quán)，并通過一定法律程序來(lái)彌補(bǔ)其合法性和主體資格的不足，承認(rèn)其答復(fù)為一種立法解釋，承認(rèn)其特殊立法解釋的作用，以填補(bǔ)我國(guó)法律解釋中立法解釋的空白。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)立法解釋的無(wú)能和不作為，只有當(dāng)未來(lái)立法解釋工作激活或活潑化之后，答復(fù)法律詢問這一制度才可能走進(jìn)歷史。

四、代結(jié)語(yǔ)：一種“有名有分”改革路徑之可能

有學(xué)者認(rèn)為，因法律委員會(huì)目前尚無(wú)暇顧及到法律解釋工作，應(yīng)新設(shè)一個(gè)專司解釋的機(jī)構(gòu)。35○該方案初衷仍是保持法工委現(xiàn)有機(jī)構(gòu)屬性，以增加新機(jī)構(gòu)來(lái)解決答復(fù)合法性問題。但是，由法工委將答復(fù)報(bào)專司解釋的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并賦予其普遍約束力的做法，不但無(wú)法解決快速、靈活的要求，而且有疊床架屋的弊病。既然法律委員會(huì)尚無(wú)暇顧及到法律解釋，那么新設(shè)立的機(jī)構(gòu)就能夠嗎？另外，若由常委會(huì)批準(zhǔn)頒布答復(fù)也不可行，該做法實(shí)際又回到了由常委會(huì)做立法解釋的原點(diǎn)，與現(xiàn)有的立法解釋并無(wú)區(qū)別。

綜合考慮，筆者提出另一種思路：將法工委的批準(zhǔn)職能剝離出來(lái)，交給法律委員會(huì)，法工委專司輔助性工作，回歸其自身機(jī)構(gòu)定位。即在收到詢問后，由法工委起草答復(fù)草案，報(bào)法律委員會(huì)批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)后，答復(fù)即可被視為對(duì)個(gè)案具有約束力的、針對(duì)具體問題的、特殊的法律解釋形式。從制度安排的角度來(lái)看，法律委員會(huì)有權(quán)統(tǒng)一審議向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的法律草案，其他專門委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見；同時(shí)，法律委員會(huì)成員的代表身份加之統(tǒng)一審議法律草案的職能設(shè)定，使其所作答復(fù)具有個(gè)案的約束力。適當(dāng)時(shí)候，法律委員會(huì)將所做答復(fù)再作為法律解釋草案報(bào)請(qǐng)常委會(huì)批準(zhǔn)（表決），通過后便形成正式的法律解釋。換言之，法律委員會(huì)批準(zhǔn)后答復(fù)便具有實(shí)踐中的個(gè)案效力。只有當(dāng)常委會(huì)審議批準(zhǔn)后，答復(fù)才能上升為法律解釋，具有普遍約束力。

該方案旨在理順常委會(huì)、法律委員會(huì)和法工委的工作機(jī)制特別是立法機(jī)制，防止產(chǎn)生制度漏洞與合法性危機(jī)。從立法體制角度看，立法機(jī)關(guān)自身需要一個(gè)輔助性機(jī)構(gòu)，不論該機(jī)構(gòu)叫法工委還是以往人大機(jī)構(gòu)改革方案中曾屢次出現(xiàn)的“立法部”（將法工委涵括其中并統(tǒng)籌負(fù)責(zé)所有立法起草工作）?，F(xiàn)階段看來(lái)，答復(fù)法律詢問這一制度本身，的確是具有有益因素并應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮積極作用的。答復(fù)的效力及體制建設(shè)實(shí)際是對(duì)常委會(huì)立法解釋工作的滯后與備案監(jiān)督機(jī)制未激活的一種體制內(nèi)的回應(yīng)。問題都集中在全國(guó)人大常委會(huì)是否有決心實(shí)際啟動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件的備案監(jiān)督工作，而這一工作交付給法工委，其組織制度和人員配備是否合理以及能否承擔(dān)此重任，這當(dāng)然涉及對(duì)法工委另一項(xiàng)職能即合法性審查的專文研究，本文對(duì)此不再贅述。

黨的十八大報(bào)告將健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度作為支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)。人大及其常委會(huì)的職權(quán)均要通過一定的組織體制來(lái)進(jìn)行，組織制度是人大依法履職的關(guān)鍵。同時(shí)，其也是改革和完善人大制度的難點(diǎn)、重點(diǎn)，是推進(jìn)未來(lái)政治改革和憲政建設(shè)的突破口之一。誠(chéng)如王漢斌在1993年10月寫給喬石、田紀(jì)云的信中所說(shuō)：“改變常委會(huì)的立法體制是一個(gè)重大問題，建議慎重考慮，從長(zhǎng)計(jì)議，不要倉(cāng)促?zèng)Q定。”⑥同前注②，王漢斌書，第4 3 3頁(yè)?；蛟S正因如此，自2001年全國(guó)人大機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)人大的機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)組織基本進(jìn)入一個(gè)“冷凍期”。胡錦濤、溫家寶領(lǐng)導(dǎo)的中央十年，行政機(jī)構(gòu)改革轟轟烈烈，但人大機(jī)構(gòu)改革卻波瀾不驚。改革需要評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和成本。筆者認(rèn)為，這種“有名有分”的改革模式，改革風(fēng)險(xiǎn)可控，成本最低。這一改革實(shí)際只是將答復(fù)的批準(zhǔn)主體由法工委改為法律委員會(huì)。在目前法工委和法律委員會(huì)共用辦事機(jī)構(gòu)的條件下，法律詢問答復(fù)的起草工作本身就是法工委在完成的。實(shí)踐中，接受詢問并進(jìn)行起草的職能仍由法工委執(zhí)行，法律委員會(huì)只負(fù)責(zé)批準(zhǔn)或?qū)M定的答復(fù)草案報(bào)請(qǐng)常委會(huì)表決。法律委員會(huì)的性質(zhì)和成員代表身份亦可有效避免對(duì)答復(fù)的合法性質(zhì)疑，亦可使法工委專司輔助工作，符合其機(jī)構(gòu)屬性。法律委員會(huì)作為常委會(huì)下設(shè)的唯一的法案統(tǒng)一審議職能的專門委員會(huì)，其所做答復(fù)具有權(quán)威性，且報(bào)請(qǐng)常委會(huì)批準(zhǔn)即可成為正式法律解釋，能做到可進(jìn)可退、游刃有余。

（責(zé)任編輯：姚魏）

DF211

A

1005-9512（2014）04-0087-08

褚宸舸，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授。

*本文系司法部2012年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)12SFB4006）和教育部2013年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)夢(mèng)的重大意義、精神實(shí)質(zhì)和實(shí)踐要求研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13JZD001）的階段性成果。西北政法大學(xué)禁毒法律與政策研究所研究人員、法律碩士李明愷先生在本文資料收集、寫作方面作出很大貢獻(xiàn)；西南政法大學(xué)梁洪霞副教授對(duì)初稿提出修改建議，全國(guó)人大常委會(huì)法工委李文閣先生接受相關(guān)問題的咨詢，特此感謝。