我國社會風險治理的現(xiàn)狀與分析

● 中國人民大學課題組

轉型期的社會風險治理面臨著四項挑戰(zhàn)。一是突發(fā)公共事件趨于激增態(tài)勢，其預防或處置若達不到社會預期，可能導致公共安全問題和社會負面影響。二是公共政策需強化公共利益導向，通過科學民主的決策程序來統(tǒng)籌兼顧各相關利益群體的差別化訴求，爭取支持度的最大化和反對度的最小化。三是公共資源管理需以保值增值和造福于民為目標，其使用、監(jiān)管、分配等環(huán)節(jié)均要考量多數(shù)群體的需求，并確保弱勢群體的基本保障。四是公權力直接面臨社會監(jiān)督，違背公共性或違反公平公正都易導致公信力受損。為此，我國深入開展了綜合改革治理工作，在社會風險治理方面取得了一定成效，同時，還要持續(xù)推進治理創(chuàng)新。

一、加強突發(fā)公共事件的系統(tǒng)應對，推進公共危機的綜合治理

突發(fā)公共事件的系統(tǒng)應對目標是，通過“一案三制”的結構性風險治理，應用規(guī)范化、精細化的風險治理與危機應對手段，構建多主體、全方位的公共危機風險防范機制，“縱向到底、橫向到邊”的全覆蓋式的系統(tǒng)防治公共危機，持續(xù)開展社會綜合治理，保障群眾生命財產安全，避免社會負面影響。

（一）在突發(fā)公共事件管理方面，全面推進“一案三制”的建立健全，強化系統(tǒng)應對和綜合治理

一是強化預案建設。預案是公共危機的規(guī)范性風險治理的基礎。自《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》頒布以來，突發(fā)公共事件的預案工作不斷完善。以北京市為例，《北京市突發(fā)事件總體應急預案》將主要突發(fā)事件在4大類基礎上細分為23小類和51種，針對重點頻發(fā)事件制定專項預案，并增加重污染天氣、群體性不明原因疾病等17種類型。

二是完善體制建設。體制為公共危機的風險治理提供統(tǒng)一的組織架構，我國已建立了“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的中國特色應急管理體制?？h（區(qū)）的應急管理體制以縣（區(qū)）應急委員會為中心，下設各類專項突發(fā)公共事件應急指揮部，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同配合，負責各類重大和特大突發(fā)公共事件應急工作。

三是優(yōu)化機制建設。我國現(xiàn)有的治理機制基本達到“運轉高效、配合協(xié)調、口徑一致、保障有力”的水準。例如，中國疾病預防控制中心已有嚴格的層級控制系統(tǒng)和高度差異性的部門分工，在衛(wèi)生部門領導下，通過高度的集權和專業(yè)化分工以及程序化、標準化的作業(yè)活動，發(fā)揮技術管理及技術服務職能，圍繞國家疾病預防控制重點任務，加強對疾病預防控制策略與措施的研究，做好各類疾病預防控制工作規(guī)劃的組織實施。

四是加強法制建設。法制為公共危機的風險治理提供法律保障。我國全面強化了突發(fā)公共事件的法規(guī)建設工作，努力使突發(fā)公共事件的治理成為制度化的常態(tài)應對局面。例如，針對網絡謠言引發(fā)社會恐慌的問題，我國已出臺《即時通信工具公眾信息服務發(fā)展管理暫行規(guī)定》（2014年）和《最高人民法院關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2013年），對散布網絡謠言做出懲處規(guī)定。

（二）在社會綜合治理方面，全面推進規(guī)范化和精細化的系統(tǒng)治理，深入治理社會面上的綜合風險

一是積極落實維穩(wěn)責任，妥善處置各類矛盾糾紛，深化嚴打整治斗爭，完善社會治安防控體系，促進社會綜合治理的平安建設。二是依法強化社會治安的綜合治理，促進社會綜合治理的法治建設。三是提升政法工作人員素質與能力，促進社會綜合治理的隊伍建設。以綜合治理的實際成效來抵御突發(fā)公共事件的綜合風險，從而保障社會風險治理的長治久安。

綜上，我國正在全面推進突發(fā)公共事件的系統(tǒng)應對和綜合風險治理的規(guī)范精細。但在某些方面仍與國際標準和群眾預期存在一定的差距。突發(fā)公共事件的應對與綜合治理還需進一步提高標準，落實成效。

二、建立健全風險評估和問責制度，強化防范公共政策風險的制度建設

公共政策的風險治理，目標在于通過公共政策全流程管理來防治風險，建立健全事前的社會風險評估制度，完善事中的公共政策風險規(guī)避機制，強化事后的問責制度和責任管理，來保障公共政策的社會效益。

公共政策易導致社會穩(wěn)定風險，我國現(xiàn)階段的公共政策風險管理已開始注重事前風險評估和事后的責任追究，并全面逐步強化整個政策周期的風險管理。

事前風險評估是指在政策出臺之前開展社會穩(wěn)定風險評估，并根據(jù)評估結果進行決策和做好相應的防治工作。社會穩(wěn)定風險評估機制始于四川省遂寧市的嘗試，并因地制宜地探索出幾種風險評估做法。遂寧建立“穩(wěn)評”工作“五步工作法”，實現(xiàn)“穩(wěn)評”工作的格式化和流程化作業(yè)；江蘇淮安形成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的“穩(wěn)評”工作專家網絡，成立國內首家“穩(wěn)評”專業(yè)機構；上海探索出社會穩(wěn)定風險評估標準，出臺《重大事項社會穩(wěn)定風險評估指南》等。在地方實踐的影響下，中央逐步重視穩(wěn)評的價值，并形成全國性穩(wěn)評制度。中央在“十二五”規(guī)劃綱要、十八大報告、十八屆三中全會《決定》中都強調“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估”的重要性，并由國家發(fā)展改革委發(fā)布《國家發(fā)展改革委重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（2012年），為社會穩(wěn)定風險評估機制建立規(guī)范制度。

目前全國已形成較為成熟的穩(wěn)評機制，包括相對成熟的六環(huán)節(jié)評估法：（1）確立需進行評估的重大事項及其關聯(lián)事項為評估對象；（2）識別相關利益主體并區(qū)分其立場；（3）設計調查問卷，選擇評估方法；（4）制定合理的評估方案；（5）針對合法性、合理性、可行性、可控性、安全性五個方向進行實地調研和評估，并形成評估報告；（6）根據(jù)風險評估情況，選擇合適的風險應對策略落實維穩(wěn)措施。

事后的責任追究是指針對政策實施后出現(xiàn)的問題，實行問責制度，通過逐層追責和相應的處罰，提高政策的決策科學性和執(zhí)行成效?，F(xiàn)階段主要有三方面較為成熟。第一，問責主體實現(xiàn)拓展。之前僅限于執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)問責，近幾年非典事件、審計風暴、環(huán)保風暴、禁賭風暴以及煤礦事故等重大事件的發(fā)生，促使問責制度在單一的執(zhí)政黨系統(tǒng)或行政系統(tǒng)中逐步引入人大、媒體、公民等多方位問責主體。以北京市為例，《北京市行政問責辦法》（2011年）規(guī)定，“行政問責的線索包括行政訴訟、行政復議等，還包括公民、法人和其他組織的投訴、控告、檢舉，以及公共媒體披露的應當予以行政問責的情形且確有證據(jù)的報道”。第二，問責機制由應急型向長效型轉變。以往多在重大安全事故發(fā)生后對相關領導人進行問責，現(xiàn)在轉變?yōu)閷π姓Q策進行制度性定期審查。例如，通過中央巡視組強化中央對部門和地方黨政領導班子及其成員的督查，以監(jiān)督其對黨紀國法的遵守情況，通過國務院督查組強化行政機構內部上級對下級政務政策政令落實情況的事中督促檢查。第三，從政策主體的權力問責逐步轉向全方位的制度問責。以往的權力問責主要是針對各種安全事故，而《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》的出臺，標志著制度問責開始實施，包括公共政策制定與實施全程中的政治責任、領導責任、管理責任，直接責任、間接責任等，層層落實問責制度。

綜上，我國通過穩(wěn)評機制與問責制度對公共政策風險進行重點防治。公共政策風險防治需在政策周期的全流程中強化監(jiān)管，更需要在公共政策的決策程序、執(zhí)行效率、社會效益等方面開展全面的風險治理。

三、規(guī)范公共資源的管理制度，開展公共資源分配和使用風險治理

公共資源風險治理的目標是，保障公共資源的公共性，通過制定和實施全程的風險管理制度，最大程度地防范在公共資源行使過程中的效率與公平受損風險，從而規(guī)避由此可能產生的社會風險，確保公共資源的有效使用和社會福利的合理分配。

為保證公共資源的有效使用，確保公共資源的保值增值，我國強化了對公共資源的風險治理。以國有企業(yè)的風險管理為例。第一，深化企業(yè)運營業(yè)務和領域的風險防治，落實精細的國企風險管理流程，爭取企業(yè)風險的“無縫”治理。在企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)和經營過程中執(zhí)行風險管理的基本流程，對戰(zhàn)略風險、財務風險、市場風險、運營風險、法律風險五大基本風險進行重點防控。當前國有大中型企業(yè)基本都開展了財務風險管理，90%的企業(yè)開展了法律風險管理，80%的企業(yè)具有運營風險管理的職能，80%的企業(yè)實行了戰(zhàn)略風險管理，50%的企業(yè)同時具有市場風險管理。①第二，制定法律法規(guī)，加強規(guī)范化的風險管理。國企風險管理注重推進依法治企，強化國企法律文化建設。例如，國家電力某省級集團立足電網企業(yè)法律工作需求，制定《合同管理辦法》、《合同管理考核辦法》、《授權委托管理辦法》等制度，并加強法律事務管理工作力量，配備多名專、兼職法律顧問與普法宣傳員。②第三，風險控制的精細化操作，形成保障成效的科學程序。例如，廣西國資委通過要求企業(yè)提交風險報告，要求企業(yè)每年對風險隱患進行自我排查并形成年度風險報告，同時聘請知名企業(yè)管理咨詢專家組成專家組，分析企業(yè)風險報告，并深入企業(yè)進行風險評估與診斷，提出防范措施和整改意見，推動企業(yè)風險管理與防范能力水平的提升。③

針對公共資源的分配失當，我國已在多層面采取了保障社會福利和公平正義的綜合性風險治理措施，完善社會保障制度，加強社會建設，保證公共資源分配中的機會平等，并重點做好社會弱勢群體的權益保障和福利政策。以社會保障為例，我國正在建立健全覆蓋全體社會成員的社會保障機制，通過稅收、轉移支付等方式縮小貧富差距，提高社會福利。黨的十八大把“社會保障全民覆蓋”作為全面建成小康社會的重要目標，要求堅持“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”方針，以“增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性”為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，黨的十八屆三中全會進一步提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的改革目標。據(jù)統(tǒng)計，2014年1月至7月，財政對社會保險基金補助支出3570.2億元，比去年同期增長17.4%；中央財政已撥付企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補助資金2576.16億元、新型農村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險補助資金750億元。再比如，合理配置公共教育資源，確保教育機會均等。教育資源配置不公是目前影響社會階層結構發(fā)育成長最重要的公共資源配置不公問題，教育資源需向基礎教育、欠發(fā)達地區(qū)、弱勢群體進行傾斜。2014年6月，教育部等為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，促進基本公共教育服務均等化，全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件，啟動“全面改薄”的重大教育工程項目，中央財政用5年時間，每年投入350億元聚焦貧困地區(qū)。

綜上，公共資源的風險治理在保值增值和造福于民兩個方面都取得了良好的成效，今后仍需在精細化管理和個性化服務方面進一步提升，在保底性的監(jiān)管措施基礎上，更好地發(fā)揮公共資源惠民利民的社會功能。

四、保障公權力的公正性，形成良性的社會環(huán)境并提升公信力

公權力風險治理的目標是，通過對公權力濫用、私用、不作為、亂作為等可能異化的風險進行重點環(huán)節(jié)的排查監(jiān)管和重大風險的預防整治，確保公權力的公正性，提升公信力。

在公權力風險治理方面，我國已開展官員廉政風險防控的實踐，以廉政問題為底線，嚴防貪腐風險。第一，通過列出“負面清單”，明確公權力行使過程中官員令行禁止的事項，以保證官員的廉潔。例如，通過“八項規(guī)定”、“六項禁令”等有效改進官員工作作風，防治公權力的濫用和私用。第二，給政府的職責范圍設置“權力清單”⑤，以清單形式對政府權力的邊界進行明確，明確對權力越界行為的查辦懲處標準，建設廉政型政府。第三，通過廉政風險防控的制度設計，有效規(guī)避廉政風險。在《關于加強廉政風險防控的指導意見》（2011年）中，廉政風險防控分三個步驟進行：（1）對風險進行分類管理與重點排查。通過群眾評議、專家建議、組織審定等方式，重點查找權力行使、制度機制和思想道德三方面廉政風險；（2）評定風險等級，對風險進行科學管理。按照“高”、“中”、“低”三個等級進行評定，并實行分級管理與負責；（3）針對風險類型和風險等級，制定切實可行的防控措施，特別要突出對高等級風險的防控。第四，強化官員行使權力的嚴格制約與監(jiān)督，通過規(guī)范行政處罰裁量權并制定具體裁量標準和實施細則，向社會公開“職權目錄”、“權力運行流程圖”和裁量權基準等方式規(guī)范權力運行，推進權力透明運行，接受社會監(jiān)督。

在廉政反貪的基礎上，公權力風險防治注重對不作為、亂作為風險的防范，整治慵懶散，強化勤政建設。第一，從勤政理念角度，增強服務、責任、創(chuàng)新意識，轉變工作作風，努力作到“思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、行動上深入群眾、工作上依靠群眾”。例如，安徽省落實習近平總書記提出的“既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”的“三嚴三實”要求，引領勤政為民建設。第二，通過微博政務、政府網站等新型工作機制的建設，形成“問政于民、問計于民”的技術形態(tài)，開辟及時發(fā)布政策信息、傾聽群眾聲音的渠道，提升政府勤政能力與水平。第三，進一步健全相關責任制，對權力崗位應負的責任作出規(guī)定，并完善問責與考核制度，使勤政建設向制度化、法制化方向發(fā)展。例如，自2014年以來，陜西省委針對當前領導干部監(jiān)管不力、基層干部中服務能力不足、省直機關干部“庸、懶、散、浮”等問題，制定加強基層干部管理做好服務群眾工作、省直機關公務員年度考核末位查究等制度措施，用制度創(chuàng)新確保干部的勤政建設。

因此，我國公權力的風險治理，以廉政風險防控為起點，以勤政建設為基礎，實現(xiàn)公權力的公正性。在此基礎上，充分發(fā)揮社會各主體的功能，形成良好的社會秩序和社會環(huán)境，一方面抵御公權力異化的風險，另一方面切實提升和優(yōu)化公信力，這是轉型期治理公權力風險的必然路徑。

①《投資和資金管控是國企風險管理重點》，見http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-02/18/c_126149545.htm，2014-02-18。

②《深化“法律六進”加強依法治企》，見http://news.ifeng.com/a/20140731/41379246_0.shtml，2014-07-31。

③《加強企業(yè)全面風險管理》，見http://epaper.zqcn.com.cn/shownews-17940-4595-181.html，2013-12-17。

④《2014年1-7月財政社會保障和就業(yè)支出情況》，見http://www.gov.cn/xinwen/2014-08/20/content_2737170.htm，2014-08-20。

⑤2014年3月國務院印發(fā)《2014年政府信息公開工作要點》，提出逐步建立地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，接受社會監(jiān)督。