在向社會放權(quán)中創(chuàng)新社會治理體制
——2013年中國社會體制改革回顧與反思

龔維斌

（國家行政學(xué)院，北京 100089）

·理論探索·

在向社會放權(quán)中創(chuàng)新社會治理體制
——2013年中國社會體制改革回顧與反思

龔維斌

（國家行政學(xué)院，北京 100089）

2013年是社會體制改革不斷深入的一年，黨中央提出社會治理新思想，對創(chuàng)新社會治理體制進(jìn)行了部署。但由于社會結(jié)構(gòu)和人們的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，因此，現(xiàn)有社會管理和公共服務(wù)方式已不能適應(yīng)變化的新形勢，社會體制仍存在著諸多亟待通過改革加以解決的問題。

深化改革；社會治理；社會體制

2013年，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神和新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政的第一年，中央出臺了許多重大改革舉措，特別是召開了黨的十八屆三中全會，為今后七年全面深化改革制定了路線圖和時(shí)間表。2013年，是社會體制改革不斷深入的一年，政府向社會放權(quán)力度加大，中央提出創(chuàng)新社會治理體制，社會體制改革創(chuàng)新進(jìn)入新階段。

一、社會體制改革取得重要進(jìn)展

（一）提出社會治理新思想

2013年，社會體制改革最重要的成果是，黨的十八屆三中全會提出，要深化社會體制改革，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。三中全會對創(chuàng)新社會治理體制進(jìn)行了部署，提出要改革社會治理方式，要求堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。社會治理理論是在總結(jié)我國長期以來形成的治國理政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，順應(yīng)國際治理潮流，在吸收學(xué)術(shù)界研究成果的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)提出的新概念、新理論，是社會管理理論的新發(fā)展、新成果，是社會管理的升級版。傳統(tǒng)社會管理更多側(cè)重單一主體的政府管理、自上而下的政府管控，而社會治理更加強(qiáng)調(diào)多元參與、共同治理，更加強(qiáng)調(diào)民主協(xié)調(diào)、依法管理，更加強(qiáng)調(diào)以人為本、維護(hù)權(quán)利，是共治與自治的結(jié)合、法治與德治的并用。

（二）重視發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

黨的十八屆三中全會提出，社會治理要“發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”。這是一個(gè)重要的新思想。2004年，黨的十六屆四中全會首次提出：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十八大報(bào)告堅(jiān)持和發(fā)展了這一思想，提出：“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會把“政府負(fù)責(zé)”改為“政府主導(dǎo)”，不僅表述更加準(zhǔn)確，也意味著社會管理的職能主要由政府來承擔(dān)。2011年，中央確立了以各級政法委牽頭的社會管理領(lǐng)導(dǎo)體制，把原來的中央綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會，絕大多數(shù)地方政法委也仿效中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置，調(diào)整成立社會管理綜合治理委員會。幾年來，各級政法系統(tǒng)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理中進(jìn)行了積極探索，為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧發(fā)揮了重要作用。但是，以政法委為主導(dǎo)的社會管理領(lǐng)導(dǎo)體制，在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多困難和問題，一是其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱，二是工作方法偏重于管控?！罢鲗?dǎo)”意味著社會管理中政府的職能定位更加清晰、作用更加突出，也意味著黨委和政府對社會進(jìn)行管理的體制將會進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锖屯晟?。在社會治理中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并不是包攬社會治理的所有事務(wù)，而是鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

（三）改革社會組織管理體制

黨的十八大提出建立現(xiàn)代社會組織體制，十八屆二中全會提出改革社會組織管理制度，十八屆三中全會提出激發(fā)社會組織活力。2013年，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求，改革社會組織管理制度，加快社會組織健康有序發(fā)展。一是逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競爭機(jī)制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力。二是重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任?？紤]到政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)的情況比較復(fù)雜，成立這些社會組織，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。三是堅(jiān)持一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展、一手抓嚴(yán)格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全管理制度，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出，要鼓勵(lì)和支持社會組織參與社會治理，提出一系列改革舉措，反映出黨和政府高度重視社會組織在國家治理中的作用。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，要注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會在建立開放型市場體系中的作用，發(fā)揮社會組織在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的積極作用。在民主政治建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)人民主體地位，要求拓寬包括社會組織在內(nèi)的協(xié)商民主渠道。在社會建設(shè)方面，要求“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用”，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，支持社會組織在教育評估和社會力量辦學(xué)辦醫(yī)等方面發(fā)揮積極作用。在文化建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)提高文化開放水平，通過培育發(fā)展文化非營利組織，發(fā)揮其在中外文化交流中的作用。在黨的建設(shè)方面，“要堅(jiān)持黨的群眾路線，建立社會參與機(jī)制”，“完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬擔(dān)任社會組織職務(wù)”。民政部、發(fā)改委、財(cái)政部、稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門著手制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，制定《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案》、《社會組織發(fā)展規(guī)劃》、《四類社會組織直接登記辦法》、《社會組織減免稅制度》、《政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能指導(dǎo)意見》等，修訂了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，國務(wù)院頒布實(shí)施了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。對社會組織改革提出了時(shí)間表和路線圖，例如，要求2015年之前行業(yè)協(xié)會商會必須與行政機(jī)關(guān)脫鉤。根據(jù)分類登記管理原則，明確建立直接登記與雙重負(fù)責(zé)相結(jié)合的混合型登記制度。按照放得開、管得住的要求完善監(jiān)管模式，在明確登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)管理部門、業(yè)務(wù)主管監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，建立和完善信息平臺，做好第三方評估，拓寬社會監(jiān)督渠道。把國外、離岸、網(wǎng)絡(luò)社會組織統(tǒng)一納入依法管理范疇，擴(kuò)大監(jiān)管范圍。著力解決認(rèn)識偏差、資金人才匱乏、能力不足的問題。完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立誠信體系，強(qiáng)化自治自律。探索一業(yè)多會，鼓勵(lì)適度競爭，建立退出機(jī)制。

（四）改革食品藥品監(jiān)管體制

根據(jù)黨的十八大改革完善食品藥品監(jiān)管體制的決策部署，國務(wù)院組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，對食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。2013年5月底，國家食品藥品監(jiān)督管理總局機(jī)構(gòu)組建、職能整合、人員劃轉(zhuǎn)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)全部到位，積極推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革。同時(shí)，配合開展《食品安全法》修訂工作，完成《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》修訂，啟動《藥品管理法》和《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》修訂起草工作。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見》，提高了2685項(xiàng)藥品標(biāo)準(zhǔn)。國家食品藥品監(jiān)管總局開展了重點(diǎn)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動。一是集中整治肉類產(chǎn)品摻假售假違法違規(guī)行為，在全國范圍內(nèi)部署開展打擊假牛羊肉違法犯罪和加強(qiáng)肉及肉制品質(zhì)量安全監(jiān)管等工作。二是開展保健食品打“四非”專項(xiàng)行動，嚴(yán)厲打擊保健食品非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法添加、非法宣傳。全國檢查保健食品企業(yè)近50萬家次，立案1萬多起，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)797家，吊銷證照47家，移送公安部門違法案件468件，移送工商部門非法宣傳案件3907件。三是開展藥品“兩打兩建”專項(xiàng)行動，嚴(yán)厲打擊藥品違法生產(chǎn)、嚴(yán)厲打擊藥品違法經(jīng)營、加強(qiáng)藥品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。全國檢查藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)近46萬家次、立案4萬余起，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)1100余家，收回藥品GMP、GSP證書258張，吊銷許可證65件，移送公安部門違法案件461起。四是開展嬰幼兒乳粉專項(xiàng)整治，部署乳制品專項(xiàng)監(jiān)督檢查，打擊乳品生產(chǎn)及鮮奶收購各環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為。強(qiáng)化食品生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲服務(wù)等重點(diǎn)行業(yè)綜合治理，落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任。加強(qiáng)藥品、醫(yī)療器械等注冊審批、檢查認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測、稽查辦案工作。全年，食藥系統(tǒng)共立案查處各類食品藥品違法違規(guī)案件近30萬起，移送司法機(jī)關(guān)3390件，搗毀制假窩點(diǎn)2986個(gè)。

（五）改革信訪制度，廢止勞動教養(yǎng)制度

2013年，信訪制度進(jìn)行了多項(xiàng)改革，一是探索實(shí)行網(wǎng)上信訪受理制度，建立以互聯(lián)網(wǎng)為依托的全國網(wǎng)上信訪受理平臺，引導(dǎo)群眾多上網(wǎng)、少走訪，逐步把網(wǎng)上信訪作為解決信訪問題的主渠道。2013年7月1日，國家信訪局全面放開網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容，取得初步成效，受到社會和群眾的廣泛好評。從放開到2013年11月底，平均每一個(gè)工作日受理的投訴在1200件以上。有14個(gè)省份網(wǎng)上的投訴量超過了同期群眾的來信量，說明越來越多的群眾開始接受并且選擇以網(wǎng)上作為反映訴求的首選方式。網(wǎng)上信訪大大提高了辦理速度和效率。大部分地方可以做到2個(gè)工作日信訪部門完成接收和辦理工作。5個(gè)工作日，投訴的信訪事項(xiàng)可以轉(zhuǎn)到相關(guān)責(zé)任單位。二是改革信訪情況通報(bào)辦法。從2013年2月開始，實(shí)行“點(diǎn)對點(diǎn)、一對一”地對有關(guān)地方通報(bào)進(jìn)京非正常上訪的情況和問題，改變過去“大排名、大通報(bào)”的做法，增強(qiáng)了工作的針對性和指導(dǎo)性，也減輕了地方和基層干部的壓力。三是建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)依法終結(jié)制度，把涉法涉訴信訪從信訪工作中剝離出去，把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決。2013年12月開始，信訪部門對涉法涉訴信訪事項(xiàng)采取“不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)”，支持政法機(jī)關(guān)依法處理好涉法涉訴信訪問題。一是對到信訪部門來反映涉法涉訴問題的群眾要進(jìn)行疏導(dǎo)、解釋，引導(dǎo)他們到政法機(jī)關(guān)去按程序反映問題，要尊重司法結(jié)論，維護(hù)司法權(quán)威。二是對遇到的新情況、新問題認(rèn)真研究，及時(shí)分析，負(fù)責(zé)任地向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見和建議，共同做好這項(xiàng)工作。

改革信訪制度的目的是為了更好地保護(hù)公民的意見表達(dá)和訴求表達(dá)的權(quán)利。2013年，與信訪制度改革比肩的另一項(xiàng)重要改革是廢止勞動教養(yǎng)制度。黨的十八屆三中全會提出，廢止勞動教養(yǎng)制度。2013 年12月28日，全國人大常委會通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定。決定規(guī)定，勞教廢止前依法作出的勞教決定有效；勞動教養(yǎng)制度廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞動教養(yǎng)的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。廢止勞動教養(yǎng)制度與湖南永州“上訪媽媽”唐慧案有著緊密的聯(lián)系。2013年7月15日，湖南省高院終審宣判唐慧訴永州市勞教委行政賠償案勝訴。法院支持了唐慧的三項(xiàng)訴訟請求：永州市中院一審判決被撤銷，永州勞教委賠償唐慧被限制人身自由9天的賠償金1641．15元，并向唐慧支付精神損害撫慰金1000元。唐慧勞教案曾一度引發(fā)廢止勞教制度的大討論，在社會各界的共同努力下，實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的勞教制度在2013年底終于退出了歷史舞臺。

（六）分類推進(jìn)戶籍制度改革

城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，是中國現(xiàn)代化發(fā)展的重要推進(jìn)力量，對中國社會體制已經(jīng)并且還將產(chǎn)生巨大影響。2013年11月，為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議，提出走新型城鎮(zhèn)化道路，對城鎮(zhèn)布局、城鎮(zhèn)管理、進(jìn)城農(nóng)民市民化等問題作了部署。與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，中央提出堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、分類指導(dǎo)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。公安部門指導(dǎo)、推進(jìn)各地加快改革戶籍制度，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。創(chuàng)新人口管理，抓緊建立和完善三項(xiàng)制度：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，為消除城鎮(zhèn)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件；建立實(shí)施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住限制等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)的流動人口當(dāng)前面臨的就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的突出問題。同時(shí)，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶城鎮(zhèn)提供階梯式政策通道，為城市編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制定公共政策等提供依據(jù)；健全實(shí)際居住人口登記制度，建立和完善覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫，為跨地區(qū)人口流動服務(wù)和管理提供支撐，做到人口流動到哪里、服務(wù)和管理就跟進(jìn)到哪里。

（七）開展打擊網(wǎng)絡(luò)謠言活動

2013年8月19日至20日，黨中央召開了全國宣傳思想工作會議，強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作。對新時(shí)期宣傳思想工作需要的指導(dǎo)思想、基本遵循和重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行部署。借會議的東風(fēng)，8 月20日，北京警方打掉網(wǎng)絡(luò)推手——北京爾瑪互動營銷策劃有限公司，刑拘公司負(fù)責(zé)人“立二拆四”（楊秀宇）和該公司前員工“秦火火”（秦志暉）。隨后，公安機(jī)關(guān)又以網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠抓捕周祿寶、傅學(xué)勝等網(wǎng)絡(luò)名人。8月23日，“薛蠻子”嫖娼被抓。9月4日下午，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室召開“打擊網(wǎng)絡(luò)謠言網(wǎng)民座談會”，邀請11位網(wǎng)民代表參加，就網(wǎng)絡(luò)言論責(zé)任進(jìn)行討論。9月9日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件的司法解釋》，利用網(wǎng)絡(luò)誹謗他人，同一誹謗信息實(shí)際被點(diǎn)擊、瀏覽達(dá)5000次以上，或被轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)500次以上可構(gòu)成誹謗罪。由此拉開了打擊網(wǎng)絡(luò)謠言、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序的行動，通過建立健全法律，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理法治化，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會健康運(yùn)轉(zhuǎn)。一時(shí)間，一些私人討論由大范圍的網(wǎng)絡(luò)傳播、交流互動轉(zhuǎn)向微信等小范圍的“群”內(nèi)傳播和交流互動，網(wǎng)絡(luò)言論更加謹(jǐn)慎，網(wǎng)絡(luò)秩序出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。但是，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管政策出臺之后，公眾也擔(dān)心會動輒因言獲罪。如何不因噎廢食，既能甄別網(wǎng)絡(luò)虛假信息，又能保障公眾意見自由合理表達(dá)，還需要假以時(shí)間不斷完善相關(guān)法律和政策，既保障公民言論自由合理表達(dá)權(quán)利，又維護(hù)公共安全和社會秩序。

二、社會體制改革面臨諸多挑戰(zhàn)

2013年，中國社會體制改革雖然取得了重要的進(jìn)展，但是，由于社會結(jié)構(gòu)和人們的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，因此，現(xiàn)有社會管理和公共服務(wù)方式不能適應(yīng)變化了的新形勢，社會問題和社會矛盾仍然頻發(fā)高發(fā)，社會體制中仍然存在著諸多亟待通過改革加以解決的問題，使得社會體制改革成為全面深化改革、全面建成小康社會中的一塊短板。

（一）社會體制改革的總體思路不夠清晰

社會體制改革越來越成為人們熟悉的一個(gè)概念，也越來越被人們所認(rèn)識和接受。學(xué)術(shù)界對此也進(jìn)行了一定的研究，形成了一些理論成果。但是，社會體制到底是什么，它包括哪些內(nèi)容，它與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制的聯(lián)系和區(qū)別在哪里，改革的重點(diǎn)任務(wù)是什么，抓手是什么，切入點(diǎn)是什么等一系列基本問題并沒有形成共識。理論上的不清晰，帶來的后果是政策上和改革措施上的乏力。這些年來，從政策層面來看，社會體制改革主要還是停留在社會事業(yè)體制和社會管（治）理體制兩個(gè)方面，社會事業(yè)體制包含的內(nèi)容十分廣泛和豐富，包括就業(yè)體制、社會保障體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、教育科技體制、收入分配體制等多方面內(nèi)容，社會事業(yè)體制內(nèi)部不同方面的內(nèi)在邏輯聯(lián)系和整體改革如何推進(jìn)？社會管（治）理體制包括的內(nèi)容也十分豐富，包括政府社會管理體制、社會組織管理體制、社區(qū)管理體制、虛擬社會管理體制等多方面內(nèi)容，社會管（治）理體制內(nèi)部不同方面、不同層次的體制機(jī)構(gòu)如何協(xié)同推進(jìn)、有機(jī)聯(lián)動進(jìn)行改革？社會事業(yè)體制與社會管理體制之間如何協(xié)調(diào)配合改革？從理論上看，社會體制又決不僅僅只包括上述內(nèi)容，應(yīng)該比社會事業(yè)體制和社會管理體制內(nèi)容更為豐富。

（二）事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢

事業(yè)單位是公益服務(wù)的主要提供者，目前全國大約有3000多萬人，占財(cái)政供養(yǎng)人員近80%，占有龐大的公共資源，每年公共財(cái)政相當(dāng)一部分用于事業(yè)單位的養(yǎng)人、運(yùn)轉(zhuǎn)和辦事。但是，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活；提供公益服務(wù)的方式單一、能力不足，質(zhì)量和效率不高；國家對事業(yè)單位的監(jiān)督管理薄弱。社會各界對事業(yè)單位改革的呼聲很高，期待也很大。事業(yè)單位改革是改革開放以來繼農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革以及政府機(jī)構(gòu)改革之后的第四項(xiàng)重大改革，涉及面廣、任務(wù)重、難度大。2008年，國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五個(gè)省、直轄市進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)為全面啟動事業(yè)單位改革做準(zhǔn)備。2012年，出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》，對事業(yè)單位改革作出了總體部署和頂層設(shè)計(jì)。文化領(lǐng)域的事業(yè)單位改革成效顯著，在整個(gè)事業(yè)單位中占大頭的教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢，遇到的改革阻力很大，成效不夠理想。

（三）收入分配制度不完善

收入分配制度不合理、收入差距過大成為近年來群眾不滿意的焦點(diǎn)問題之一，也是社會體制改革需要著力破解的一道難題。收入分配問題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是社會問題，也是政治問題，涉及諸多方面的改革。2013年，中央出臺了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，黨的十八屆三中全會提出了“改革收入分配制度”，“形成合理有序的收入分配格局”，要求“保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，清理規(guī)范隱性收入，取締非法收入，增加低收入者收入，擴(kuò)大中等收入者比重，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局”。盡管改革的思路逐漸清晰，方向不斷明確，但是，真正有效的改革舉措還是不多，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同行業(yè)之間、不同群體之間收入分配差距過大的狀況并沒有明顯改善，特別是壟斷性、資源性政策偏差導(dǎo)致的財(cái)富分配不合理狀況，加劇了收入分配不合理的矛盾。

（四）社會組織發(fā)展仍然困難重重

2012年底，全國共有民間組織49．9萬個(gè)，社會團(tuán)體數(shù)27．1萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位22．5萬個(gè)，全國基金會3029個(gè)。2013年底，全國各級民政部門登記社會組織共有54．1萬個(gè)，其中社會團(tuán)體28．6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位25．1萬個(gè)，基金會3713個(gè)；全國各類社會組織形成固定資產(chǎn)1950億元，實(shí)現(xiàn)增加值約525．6億元，占第三產(chǎn)業(yè)增加值0．23%；總支出1242億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0．29%；從業(yè)人員1200多萬人。歷史地看，社會組織發(fā)展速度加快，但是，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相比差距仍然很大。2013年，雖然中央出臺了一系列鼓勵(lì)和支持社會組織發(fā)展的文件，但是，從文件到政策，從政策到具體措施制定，還需要一段時(shí)間。社會組織管理體制正在調(diào)整改革，相關(guān)法律法規(guī)還在修訂和制定之中。從實(shí)際調(diào)研情況來看，社會組織發(fā)展的社會環(huán)境、政策環(huán)境和現(xiàn)實(shí)環(huán)境并不樂觀。不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)干部，還有很多普通群眾對社會組織的認(rèn)識程度都不高，他們不了解社會組織的性質(zhì)、作用和功能，有事情還是習(xí)慣找政府，也不太愿意參加社會組織活動。雖然國家出臺了改革四大類社會組織管理體制，頒布了政府向社會力量購買服務(wù)的意見，但是，政策還沒有落地效果就被打了折扣。由于行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四種社會組織并未給出明確的標(biāo)準(zhǔn)，為政策執(zhí)行過程中人為設(shè)置障礙留下了空間。還有一些人本著多一事不如少一事或者抵觸社會組織的心態(tài)，對社會組織改革發(fā)展不積極。政府購買服務(wù)很多地方還只是處于非常初級的起步階段，象征意義大于實(shí)際意義。

（五）流動人口管理服務(wù)面臨新難題

流動人口的主體部分是外出就業(yè)的農(nóng)民工及其家庭成員。2013年，全國流動人口達(dá)到2．45億人，外出農(nóng)民工16610萬人。改革開放以后出生的農(nóng)民工，通常被為“新生代農(nóng)民工”，他們是外出農(nóng)民工的主體。從流動方式看，農(nóng)民工由個(gè)體勞動力流動向家庭化遷移轉(zhuǎn)變。家庭化遷移已經(jīng)成為人口流動遷移的主要模式，新生代流動人口表現(xiàn)更為突出。新生代農(nóng)民工由于出生時(shí)代背景、生活條件、所受教育等與其父輩不同，特別是新生代農(nóng)民工家庭化的外出方式，使得以農(nóng)民工為主體的流動人口的城市融入呈現(xiàn)出新的要求和新的特點(diǎn)。一是家庭而非個(gè)體逐漸成為新生代農(nóng)民工城市融入的基本單位。與第一代農(nóng)民工節(jié)衣縮食式的“高積累、低消費(fèi)”模式不同，不少新生代農(nóng)民工認(rèn)為，有錢就是要消費(fèi)，為了能與家庭成員同處一地，他們寧愿高價(jià)租房，也不愿擠在公司包住的地下室或集體宿舍里。二是社區(qū)而非個(gè)體工作場所融入已成為新生代農(nóng)民工城市融入的主要內(nèi)容。因?yàn)樽夥烤幼?，使得新生代農(nóng)民工在與工作地點(diǎn)互動的同時(shí)，也開始與房東等城市市民、流動人口出租屋管理工作人員以及社區(qū)工作人員產(chǎn)生了一些或強(qiáng)或弱的聯(lián)系，社區(qū)生活開始成為新生代農(nóng)民工城市生活中非常重要的一部分。三是子女而非個(gè)體自身成為新生代農(nóng)民工城市融入的新主體，因此，也成為新生代農(nóng)民工城市融入的新課題。盡管融入城市面臨諸多困難和限制，但是，外出農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)特別是返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的愿望卻越來越低，大多數(shù)人渴望在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或城市工作和生活［1］?，F(xiàn)有的流動人口管理服務(wù)政策不能很好地適應(yīng)這些變化，造成了不少社會問題和社會沖突。

（六）公民參與機(jī)制不能適應(yīng)新要求

公民參與是正確的政策制定的重要保障，是科學(xué)決策、民主決策的內(nèi)在要求，是人民群眾行使民主權(quán)利的重要體現(xiàn)，既是政治體制也是社會體制的重要內(nèi)容。改革開放以來，中國公民參與取得了長足進(jìn)步，公民參與的渠道不斷擴(kuò)大，形式越來越豐富多樣，參與的廣度和深度都在不斷拓展。但是，由于社會結(jié)構(gòu)的快速變化，一部分群眾擁有較多的資源和機(jī)會參與公共事務(wù)和公共決策，另一部分群眾則能力較弱、機(jī)會較少。這在政治制度的安排上，人大代表、政協(xié)委員中存在“黨政官員化”和“富人化”現(xiàn)象，甚至少數(shù)地方在人大政協(xié)換屆選舉中還有賄賂、舞弊等違法現(xiàn)象。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開第十四屆人民代表大會第一次會議，共有527名市人大代表出席會議。在差額選舉湖南省人大代表的過程中，共有56名當(dāng)選的省人大代表存在送錢拉票行為，涉案金額人民幣1．1億余元，有518名衡陽市人大代表和68名大會工作人員收受錢物。這次事件雖然受到嚴(yán)肅的處理，但是，留下的教訓(xùn)和給人們的思考卻是深遠(yuǎn)的。如何破解已經(jīng)形成并有擴(kuò)大之勢的既得利益藩籬，建立能夠有序、有效表達(dá)各方面群眾利益訴求的公民參與機(jī)制是一個(gè)新的重要課題。

（七）人們思想觀念復(fù)雜多變

思想觀念特別是社會的基本價(jià)值觀是社會構(gòu)成的粘合劑，是維持秩序、促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)的重要紐帶，也是社會體制變革的動力和手段。由于社會利益格局的急劇變化，由于社會流動大大加快，由于互聯(lián)網(wǎng)等新型信息傳播和溝通手段的普及化和便捷化，人們的思想觀念正在經(jīng)歷著前所未有的大變化，呈現(xiàn)出多元多樣多變化的特征。在此變化過程中，魚龍混雜、泥沙俱下，既有積極的正能量，也有消極甚至破壞性的負(fù)能量。社會公德、家庭美德、職業(yè)道德等基本的做人、做事主流社會規(guī)范面臨挑戰(zhàn)，社會失范事件經(jīng)常發(fā)生，一些基本的社會共識有走向分裂的危險(xiǎn)，主流價(jià)值觀與民間觀念存在相當(dāng)差距。社會失信事件屢屢發(fā)生，一些人“笑貧不笑娼”，扶人者被訛詐，情感糾紛導(dǎo)致家庭血案，個(gè)人不幸遷怒和報(bào)復(fù)社會。2013 年6月，廈門公交車縱火案造成47名無辜乘客死亡；2013年8月，北京市大興區(qū)2名犯罪分子當(dāng)眾摔死幼童案等極端惡性暴力犯罪事件。這些事件都暴露出當(dāng)事人喪失起碼的道德和良知，反映出當(dāng)前社會基本價(jià)值觀和社會心理方面存在比較突出的問題，也說明在現(xiàn)代化過程中基本價(jià)值觀念的重構(gòu)和建設(shè)任務(wù)相當(dāng)艱巨且刻不容緩。

［1］何紹輝．雙重邊緣化：新生代農(nóng)民工社會融入調(diào)查與思考［J］．新華文摘，2013（23）：34－35．

責(zé)任編輯：王文京

Innovating in Social Governance System while Empowering the Public

GONG Wei－bin
（National Academy of Governance，Beijing，100089）

2013 is the year of continuously deepening the social system reform，where the Central Committee of the CPC put forward the new ideology of social governance，and made arrangements on innovation in social governance system．However，due to great changes in social structure and people’s demands，the existing social administration and public services cannot adapt to the new situation，and there are still some problems in the social system that need prompt solutions through reforming measures．

to deepen the reform；social governance；social system

D6文獻(xiàn)識別碼：A

1002－0519（2014）06－0097－06

2014－09－05

龔維斌，男，國家行政學(xué)院社會治理研究中心主任，教授。