論區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作法律機(jī)制*

李長(zhǎng)友

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000）

行政邊界區(qū)域的“典型的特征就是因行政區(qū)劃分割和遠(yuǎn)離行政中心造成各行政區(qū)之間以鄰為壑、各自為政、地方保護(hù)主義與不正當(dāng)爭(zhēng)利弊害行為盛行”，①楊安華：《連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的幾個(gè)關(guān)鍵問題》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2 期。這正是行政邊界區(qū)域區(qū)域環(huán)境問題叢生的根本原因。正如夏勇先生所指出的：“生態(tài)環(huán)境的整體性與保護(hù)的分散性之間的矛盾，國(guó)家環(huán)境資源法制的統(tǒng)一性與執(zhí)法的地方保護(hù)主義之間的矛盾，是當(dāng)前應(yīng)該盡快研究解決的突出問題?！雹谙挠拢骸墩撐鞑看箝_發(fā)的法治保障》，《法學(xué)研究》2001年第2 期。因而，區(qū)域環(huán)境法治成為現(xiàn)實(shí)所亟需的社會(huì)治理任務(wù)和目標(biāo)。“區(qū)域環(huán)境法治是基于環(huán)境的區(qū)域性，為克服因行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃等人為分割環(huán)境而產(chǎn)生的不利影響而推行的環(huán)境法治”。③肖愛：《我國(guó)區(qū)域環(huán)境法治研究現(xiàn)狀及其拓展》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第6 期。其最基本的任務(wù)就是要克服當(dāng)前環(huán)境法治領(lǐng)域所普遍存在的“行政依賴”，④向明、肖愛：《論法律運(yùn)行的司法最終原則——以“行政依賴”的克服為中心》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4 期。而首當(dāng)其沖的就是要解決相鄰行政區(qū)之間的信息隔離、信息不對(duì)稱?？v觀我國(guó)跨行政區(qū)環(huán)境治理協(xié)作實(shí)踐，幾乎都將信息共享作為基本措施。然而，國(guó)內(nèi)有關(guān)研究長(zhǎng)期以來都只是將區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作作為區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行思考，忽視了區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作在區(qū)域環(huán)境治理中的前提性、基礎(chǔ)性地位，這對(duì)我國(guó)區(qū)域環(huán)境法制的構(gòu)建以及區(qū)域環(huán)境法治的推進(jìn)都是不利的。在行政邊界區(qū)域環(huán)境糾紛頻發(fā)的當(dāng)前，將區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作從區(qū)域環(huán)境法治的全局進(jìn)行系統(tǒng)思考，進(jìn)而反思我國(guó)環(huán)境信息公開制度，探索建立健全區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作機(jī)制，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作是區(qū)域環(huán)境法治的前提和基礎(chǔ)

區(qū)域環(huán)境法治是由區(qū)域環(huán)境立法協(xié)作、區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、區(qū)域環(huán)境糾紛解決聯(lián)動(dòng)等一系列過程組成的有機(jī)系統(tǒng)，而區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作在每一個(gè)過程中都至為重要，可以說，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作質(zhì)量決定區(qū)域環(huán)境法律制度的建構(gòu)、區(qū)域環(huán)境法制運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)效。換言之，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作既是區(qū)域環(huán)境法制科學(xué)建構(gòu)的前提和基礎(chǔ)，也是區(qū)域環(huán)境法律健康運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。要理解這一點(diǎn)，必須先了解什么是區(qū)域環(huán)境信息以及區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作的功能。

（一）區(qū)域環(huán)境信息是直接或可能影響區(qū)域環(huán)境法治的各類信息

對(duì)環(huán)境信息的定義，國(guó)際環(huán)境法以及發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)立法都采用比較寬泛的列舉式定義。如1990年6月，歐共體理事會(huì)通過的《關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的指令》對(duì)環(huán)境信息作了列舉式的規(guī)定。該指令稱：“有關(guān)環(huán)境的信息，是指任何以書面、視聽、口頭、數(shù)據(jù)庫形式存在的關(guān)于下列事項(xiàng)的可獲得的信息：水、空氣、土壤、野生動(dòng)植物、土地與天然地的狀況，對(duì)這些環(huán)境要素產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不利影響的活動(dòng)（包括那些導(dǎo)致諸如噪聲之類的擾妨的活動(dòng)）或措施，擬訂用于保護(hù)這些環(huán)境要素的活動(dòng)或措施，包括行政措施和環(huán)境管理規(guī)劃?！?998年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)環(huán)境政策委員會(huì)通過的《奧胡斯公約》（即《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》）第2 條規(guī)定：“環(huán)境信息指下列方面的書面形式、影像形式、音響形式、電子形式或任何其他物質(zhì)形式的任何信息：（a）各種環(huán)境要素的狀況，諸如空氣和大氣層、水、土壤、土地、地形地貌和自然景觀、生物多樣性及其組成部分，包括基因改變的有機(jī)體，以及這些要素的相互作用；（b）正在影響或可能影響以上（a）項(xiàng)范圍內(nèi)環(huán)境要素的各種因素，諸如物質(zhì)、能源、噪音和輻射，及包括行政措施、環(huán)境協(xié)定、政策、立法計(jì)劃和方案在內(nèi)的各種活動(dòng)或措施，以及環(huán)境決策中所使用的成本效益分析和其他經(jīng)濟(jì)分析及假設(shè)；（c）正在或可能受環(huán)境要素狀況影響或通過這些要素受以上（b）項(xiàng)所指因素、活動(dòng)或措施影響的人類健康和安全狀況、人類生活條件、文化遺址和建筑結(jié)構(gòu)?！?994年德國(guó)《環(huán)境信息法》規(guī)定：“有關(guān)環(huán)境的信息是指所有文字、圖像或應(yīng)用其他媒體記載的數(shù)據(jù)資料，涉及以下方面：1、水域、空氣、土壤、動(dòng)植物群落及自然棲息物的現(xiàn)狀；2、活動(dòng)對(duì)環(huán)境的壓力（如噪聲），需要采取哪些措施控制對(duì)環(huán)境的危害；3、保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)及舉措，包括環(huán)境保護(hù)行政措施及計(jì)劃?！?/p>

這些定義都強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息是環(huán)境因素以及影響環(huán)境因素性狀的活動(dòng)（如環(huán)境受到的外來壓力、保護(hù)環(huán)境的措施及文件等）的某種形式的記錄?！秺W胡斯公約》則進(jìn)一步將“環(huán)境協(xié)定、政策、立法計(jì)劃和方案”包括到環(huán)境信息之中。

我國(guó)2008年5月1 日開始實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱：《辦法》）規(guī)定，環(huán)境信息“包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息”，“政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業(yè)環(huán)境信息，是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息”。比較而言，我國(guó)環(huán)境信息公開制度中的環(huán)境信息僅限于政府和企業(yè)所“記錄、保存”的環(huán)境信息，同時(shí)，其只是規(guī)定了政府履職時(shí)“制作”或“獲取”的信息，沒有規(guī)定政府收集、記錄和保存所有與其履職有關(guān)的環(huán)境信息之義務(wù)，這就有可能使眾多有價(jià)值的環(huán)境信息被排除在環(huán)境信息公開制度規(guī)制范圍之外；而且“企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”也并不具有法律上的確定性，我國(guó)環(huán)境信息公開制度將環(huán)境信息的主體和形式都做了如此狹隘的限定，與上述國(guó)際和國(guó)外的普遍做法難以“接軌”。我國(guó)環(huán)境信息公開制度主要是為了方便當(dāng)下對(duì)環(huán)境信息公開的管理而設(shè)立，這不利于環(huán)境信息公開制度的未來發(fā)展；尤其是在行政邊界區(qū)域，各行政區(qū)都是出于行政便利而進(jìn)行環(huán)境信息公開，那么整個(gè)區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息公開就可能存在疏漏、不一致或不協(xié)調(diào)甚至彼此矛盾的方面，難以回應(yīng)區(qū)域內(nèi)公民共同的環(huán)境信息知情權(quán)訴求，這也就意味著，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作的工作量和難度都會(huì)因此增大。

綜上，筆者將區(qū)域環(huán)境信息界定為：以一定形式記錄或保存的關(guān)于區(qū)域環(huán)境狀況以及影響或可能影響區(qū)域環(huán)境狀況的各類立法、計(jì)劃、決策、行動(dòng)以及人事安排等信息。其具有如下特點(diǎn)。第一，區(qū)域環(huán)境信息是經(jīng)過加工處理的以一定形式記錄與保存的區(qū)域環(huán)境信息，人們可以根據(jù)不同的目的收集并對(duì)它們進(jìn)行加工整理、管理和使用。同時(shí)區(qū)域環(huán)境信息具有一定的價(jià)值性，助益于人們對(duì)環(huán)境狀況的了解，引導(dǎo)人們的相關(guān)行為。第二，區(qū)域環(huán)境信息具有區(qū)域性，并受行政區(qū)劃分割的影響。這類信息總體上反映了該區(qū)域整體性，但是因?yàn)楦餍姓^(qū)政府只對(duì)本轄區(qū)環(huán)境信息進(jìn)行管理，這需要獲取信息的主體從區(qū)域整體性視角進(jìn)行比較、分析、組合等進(jìn)一步加工。這也意味著區(qū)域環(huán)境法治主體收集、整理、利用區(qū)域環(huán)境信息都要尊重區(qū)域環(huán)境的自然本性，要有區(qū)域視角而有意識(shí)地克服行政分割的不良影響。區(qū)域環(huán)境信息是相鄰行政區(qū)人們突破行政區(qū)劃認(rèn)識(shí)和判斷區(qū)域環(huán)境狀況的基礎(chǔ)。第三，區(qū)域環(huán)境信息內(nèi)容多樣，其不限于區(qū)域環(huán)境因素狀況信息，還包括“影響或可能影響區(qū)域環(huán)境狀況的各類立法、計(jì)劃、決策、行動(dòng)以及人事安排等信息”，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的環(huán)境立法、區(qū)域環(huán)境立法協(xié)作的文件以及形成這些文件的過程、區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法以及執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、區(qū)域環(huán)境糾紛解決等信息都屬于區(qū)域環(huán)境信息?？梢哉f，區(qū)域環(huán)境信息就是直接影響或可能影響區(qū)域環(huán)境法治的有關(guān)信息。

（二）區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作能夠推動(dòng)區(qū)域性環(huán)保行動(dòng)

信息影響權(quán)力的結(jié)構(gòu)、特性、關(guān)系、規(guī)則，推動(dòng)權(quán)力的運(yùn)行、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)換。這些變化直接影響到利益結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與建構(gòu)。區(qū)域公共治理中，信息公開是實(shí)現(xiàn)主體間性，衡平主體間權(quán)力、利益關(guān)系的前提，沒有信息公開，就會(huì)不斷強(qiáng)化法律運(yùn)行的行政依賴，強(qiáng)化國(guó)家和社會(huì)整體權(quán)力結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力的比重，壓制社會(huì)權(quán)力在公共事務(wù)上的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增加社會(huì)治理的成本，同時(shí)在國(guó)家公共權(quán)力內(nèi)部嚴(yán)重削弱司法效能，損害法律權(quán)威。北京大學(xué)通過廣泛的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“受限于政務(wù)不公開的行政辦事傳統(tǒng)，地方政府對(duì)涉及公民利益的環(huán)境信息對(duì)外保密或者不公開，一些地方的公眾對(duì)周邊環(huán)境侵害狀況的嚴(yán)重性確不知情”，所以高達(dá)16.74%的法官和檢察官堅(jiān)信公眾因不知情才沒有訴諸司法救濟(jì)。⑤汪勁：《我國(guó)環(huán)保法律實(shí)施面臨的問題：國(guó)家司法機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)識(shí)——對(duì)30 個(gè)省份法院和檢察院萬人問卷調(diào)查的比較分析》，《中外法學(xué)》2007年第6 期。信息缺乏或不對(duì)稱使行政邊界區(qū)域權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)被行政區(qū)劃所分割，處于長(zhǎng)期的失衡和不穩(wěn)定狀態(tài)。換言之，邊界區(qū)域信息公開是破解行政分割的根本。區(qū)域環(huán)境信息公開在區(qū)域環(huán)境治理中至為重要，但是并非各行政區(qū)政府公布本轄區(qū)掌握的信息就行，區(qū)域環(huán)境信息不是相鄰行政區(qū)環(huán)境信息的簡(jiǎn)單相加，因?yàn)樵谛姓^(qū)制上分屬不同行政區(qū)的地域是一個(gè)具有整體性的人文和自然的有機(jī)區(qū)域，各行政區(qū)的環(huán)境信息公開都難免受本轄區(qū)利益導(dǎo)向和具體標(biāo)準(zhǔn)的影響，區(qū)域環(huán)境法治需要建立在區(qū)域環(huán)境信息整體性基礎(chǔ)上，這離不開區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作。

區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作，是指區(qū)域環(huán)境法治中各主體對(duì)區(qū)域環(huán)境信息的生成、公開、獲取乃至運(yùn)用等所進(jìn)行的建設(shè)性活動(dòng)，既包括區(qū)域居民之間、社會(huì)組織之間以及居民與社會(huì)組織之間的協(xié)作，也包括這些民間主體與政府、企業(yè)尤其是與相鄰行政區(qū)政府、企業(yè)的協(xié)作，以及相鄰行政區(qū)政府之間的協(xié)作和企業(yè)之間的協(xié)作。其內(nèi)涵與環(huán)境信息公開制度具有基本一致性，只是更強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)境法治主體尤其是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)主體之間的需求與互動(dòng)。它對(duì)保障區(qū)域環(huán)境信息的真實(shí)性、培養(yǎng)區(qū)域環(huán)境共識(shí)、監(jiān)督區(qū)域環(huán)境行為具有至為重要的意義，是區(qū)域環(huán)境法治的前提和基礎(chǔ)。

首先，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作有助于在邊界區(qū)域普及環(huán)境知識(shí)，提高公眾環(huán)境意識(shí)和環(huán)境法治意識(shí)，有利于化解環(huán)境侵權(quán)糾紛。其實(shí)質(zhì)就是培養(yǎng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)共識(shí)。行政邊界區(qū)域往往是“山高皇帝遠(yuǎn)”的區(qū)域，或是受工業(yè)化侵蝕比較少、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)乃至污染轉(zhuǎn)移的接受區(qū)域，人們的環(huán)境知識(shí)相對(duì)貧乏，有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，對(duì)環(huán)境危害的反應(yīng)比較遲緩。通過區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作，可以全面了解區(qū)域環(huán)境狀況，包括污染源情況、環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護(hù)行動(dòng)與舉措等，區(qū)域公眾能更好地采取措施預(yù)防或消除環(huán)境對(duì)自身的危害，消除不必要的恐懼感，在必要的時(shí)候能運(yùn)用法律工具保障自身環(huán)境權(quán)益。如果民眾很難獲得相鄰行政區(qū)的環(huán)境信息，就很容易因?yàn)椴涣私舛杂瀭饔炓鸩槐匾募m紛甚至騷亂，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作必然增加區(qū)域了解與共識(shí)，由此也就能減少糾紛的產(chǎn)生，即使產(chǎn)生了糾紛也更容易獲得解決。區(qū)域環(huán)境糾紛的行政與司法解決中普遍面臨嚴(yán)重的取證難問題，⑥1999年、2002年發(fā)生在浙皖邊界的跨界污染案，兩地政府和當(dāng)事人就排污證據(jù)的各執(zhí)一詞與推諉嚴(yán)重阻礙糾紛的解決進(jìn)程。參見仲夏、童童：《跨界污染遭遇執(zhí)法“壁壘”》，《浙江人大》2002年第6 期。區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作有利于提前固化污染和危害證據(jù)，也有利于培養(yǎng)當(dāng)事人環(huán)境證據(jù)意識(shí)，致污者會(huì)憚?dòng)谑芎φ咦C據(jù)在手而更愿意采取積極的、平等的商談方式，獲取地方民眾與政府的理解，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，改良企業(yè)管理與生產(chǎn)，在區(qū)域法治框架內(nèi)彰顯主體間性的效應(yīng)。

其次，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作有助于培養(yǎng)公眾參與區(qū)域環(huán)境法治的主體性意識(shí)。主體性意識(shí)的增強(qiáng)會(huì)推動(dòng)相鄰行政區(qū)的居民或團(tuán)體積極參與區(qū)域環(huán)境法治協(xié)作，并走向聯(lián)合或形成新的區(qū)域環(huán)境保護(hù)團(tuán)體或組織，加強(qiáng)其與村/居委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的互動(dòng)與協(xié)作，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境法治社會(huì)主體的影響力，改善區(qū)域環(huán)境法治權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)基層的自組織性，減少國(guó)家治理社會(huì)基層的成本與難度，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)基層環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)與平衡。各行政區(qū)區(qū)劃和行政區(qū)政府可以有明確的地域邊界以及管理現(xiàn)職邊界，但區(qū)域公眾的生活不會(huì)為行政區(qū)劃而被分割，然而，信息阻隔和不對(duì)稱會(huì)影響區(qū)域公眾形成共識(shí)采取共同行動(dòng)。在湘渝黔邊界區(qū)域“錳三角”污染治理之初，各行政區(qū)民眾都向所在行政區(qū)政府申訴或抗?fàn)庍^，但是被企業(yè)或地方政府“各個(gè)擊破”，后來民眾了解到是三省企業(yè)共同污染，各政府也無能為力，于是三省邊界區(qū)的“基層群眾自治組織”和民眾非常容易地走向聯(lián)合，并組成“保護(hù)母親河行動(dòng)小組”，非常理性地采取“過激”行動(dòng)，引起中央高度重視，最終使“錳三角”區(qū)域環(huán)境治理成為國(guó)家跨行政區(qū)環(huán)境治理典范。⑦環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局區(qū)域處：《“錳三角”，探尋區(qū)域環(huán)境綜合整治之路》，《環(huán)境保護(hù)》2009年第13 期；陸新元：《區(qū)域環(huán)境綜合整治“錳三角”模式的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》2009年第1 期。

再次，區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作有利于對(duì)本轄區(qū)的排污行為的監(jiān)督與制約，也包括對(duì)鄰行政區(qū)排污行為的監(jiān)督與制約。區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作促使公眾了解企業(yè)排污信息以及違法與受處罰的信息，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)影響環(huán)境的行為的監(jiān)督與制約，或通過對(duì)企業(yè)環(huán)境友好型行為的正向評(píng)價(jià)激勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境。區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作才能使企業(yè)行為與決策不再僅僅考慮本行政區(qū)當(dāng)局意愿，而將民間意愿納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)方略之中，采取有利于或至少不肆意危害區(qū)域環(huán)境的行為、不有意將環(huán)境危害轉(zhuǎn)嫁到相鄰行政區(qū)，改善區(qū)域廠群關(guān)系。同時(shí)，區(qū)域環(huán)境信息合作有利于公眾監(jiān)督相鄰行政區(qū)企業(yè)的排污行為，形成企業(yè)相互之間行為的自律與他律的良性關(guān)系。區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作使區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府彼此更多地交流和理解，減少了政府間互相推卸環(huán)境責(zé)任的空間，使政府有了監(jiān)督與制約本行政區(qū)企業(yè)以及相鄰行政區(qū)企業(yè)排污行為的外來動(dòng)力。區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作是排污企業(yè)自律和他律以及政府和民間監(jiān)督和制約企業(yè)排污行為的動(dòng)力源泉。

最后，監(jiān)督和制約政府及其部門的行為，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性。在缺乏區(qū)域環(huán)境信息公開協(xié)作的情況下，地方政府很容易將環(huán)境責(zé)任推諉給相鄰行政區(qū)，而懈于積極履行自身環(huán)境保護(hù)職能，結(jié)果在行政邊界區(qū)域普遍形成負(fù)向誘導(dǎo)，造成實(shí)際上的“污染競(jìng)賽”現(xiàn)象，即各行政區(qū)政府（以及企業(yè)）都認(rèn)為區(qū)域環(huán)境是相鄰行政區(qū)的“公共池塘”，不往里排污也會(huì)受害，排污越多，節(jié)省的環(huán)境監(jiān)管成本越多、獲利越多，最后釀成“公地悲劇”。這甚至在邊界河流上下游也存在，下游政府借口對(duì)上游排污無權(quán)監(jiān)管而放松監(jiān)管本行政區(qū)河段的排污行為。這對(duì)相鄰行政區(qū)來說，是一種“同歸于盡”的方式而不是建設(shè)性的共同行為。地方政府及其官員的私利膨脹和缺乏制約正是行政邊界區(qū)域環(huán)境法治中地方保護(hù)主義的根本原因，而解決辦法首先必須進(jìn)行區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作。

區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作有利于監(jiān)督和制約政府及其職能部門的行為，包括對(duì)本行政區(qū)政府及其部門的監(jiān)督與制約，更包括相鄰行政區(qū)之間相互監(jiān)督與制約，相鄰行政區(qū)環(huán)境信息包括環(huán)境監(jiān)管情況都彼此了解，減少了互相推諉的空間，也增加了政府環(huán)境監(jiān)管的靈活性。蘇浙邊界水污染糾紛中，嘉興市政府就充分利用上游盛澤鎮(zhèn)排污信息，由暗轉(zhuǎn)明地支持地方居民的抗?fàn)?，支持居民起訴上游排污企業(yè)，以此推動(dòng)了本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作。⑧施祖麟、畢亮亮：《我國(guó)跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機(jī)制的研究——以江浙邊界水污染治理為例》，《中國(guó)人口資源與環(huán)境》2007年第3 期。

政府決策的科學(xué)性是以充分有效的信息和相關(guān)主體的廣泛參與為基礎(chǔ)的。區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作能夠使相鄰行政區(qū)政府突破行政界線限制而全面了解整個(gè)區(qū)域的環(huán)境信息，互通有無，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在決策中充分考慮到影響區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的所有因子，使政府決策更科學(xué)更具建設(shè)性。區(qū)域環(huán)境信息不公開、不對(duì)稱、不透明，不但堵塞了相鄰各行政區(qū)政府及其環(huán)保部門和公眾的溝通渠道，也不利于各行政區(qū)政府及其環(huán)保部門管理水平的提升，推進(jìn)政府公共職能的轉(zhuǎn)型，行政邊界區(qū)域法治即無從談起。環(huán)境信息交流與共享機(jī)制是跨行政區(qū)地方環(huán)境立法協(xié)作以及執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的根基，也是“區(qū)域環(huán)境協(xié)同法治的基本內(nèi)涵”之一。⑨肖愛、李峻：《協(xié)同法治：區(qū)域環(huán)境治理的法理依歸》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3 期。信息交流的長(zhǎng)效機(jī)制不僅僅是對(duì)信息本身的互通有無，而應(yīng)包括信息的形成和運(yùn)用全過程，這在東北三省立法協(xié)作和“長(zhǎng)三角”、“（泛）珠三角”環(huán)境協(xié)作中都得到充分體現(xiàn)，并且，注重信息全過程的協(xié)作顯然使區(qū)域合作更為有效?？梢哉f，建立長(zhǎng)效的環(huán)境信息協(xié)作機(jī)制是區(qū)域環(huán)境法治的核心和基礎(chǔ)，也是基本保障。

二、環(huán)境信息公開法制現(xiàn)狀制約區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作

（一）當(dāng)前的環(huán)境信息公開法制缺乏區(qū)域性規(guī)定

我國(guó)環(huán)境信息公開法制一般包括信息公開能力建設(shè)制度、政府環(huán)境信息公開制度和企業(yè)環(huán)境信息公開制度三個(gè)方面。但是，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境信息公開法制中這三個(gè)方面都還缺乏區(qū)域環(huán)境信息方面的基本規(guī)定。

第一，缺乏區(qū)域性環(huán)境信息公開能力建設(shè)的規(guī)定。《中國(guó)環(huán)境保護(hù)21 世紀(jì)議程》提出“加強(qiáng)提供環(huán)境信息的能力”，要求政府各部門之間建立環(huán)境數(shù)據(jù)共享和經(jīng)常交換的機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)或協(xié)調(diào)方式，將各部門有關(guān)環(huán)境信息轉(zhuǎn)化為支持可持續(xù)發(fā)展的資源。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第11 條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。其他環(huán)境保護(hù)單行法也作出過類似的規(guī)定?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一次對(duì)國(guó)家環(huán)境評(píng)價(jià)信息庫建設(shè)和環(huán)境評(píng)價(jià)信息共享制度作出規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)”，“建立必要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息共享制度”（第6 條）。這些法律規(guī)定都是環(huán)境信息公開能力建設(shè)在國(guó)家制度上的建構(gòu)，都沒有對(duì)地方政府之間環(huán)境信息公開和協(xié)作的能力建設(shè)的明確規(guī)定。

第二，缺乏政府和企業(yè)環(huán)境信息區(qū)域性公開義務(wù)的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第11 條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)保主管部門“應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)”：環(huán)境單行法上也都有關(guān)于省級(jí)以上政府發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)的規(guī)定，以及在環(huán)境緊急情況下當(dāng)?shù)卣皶r(shí)公告居民的規(guī)定。我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》還規(guī)定省級(jí)政府環(huán)保主管部門“根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況，在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單”（第17 條）。這一關(guān)于公開排污企業(yè)“黑名單”的制度也被《辦法》中的“政府環(huán)境信息公開”一章（第二章）所承襲，其沒有對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境信息公開義務(wù)的規(guī)定。

現(xiàn)行我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開義務(wù)的規(guī)定主要體現(xiàn)在第31 條，即企業(yè)應(yīng)當(dāng)向“可能受到污染危害的單位和居民”及時(shí)通報(bào)環(huán)境污染事故或者其他突然性事件；環(huán)境單行法對(duì)突發(fā)環(huán)境事故處置都做了類似規(guī)定?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第31 條進(jìn)一步規(guī)定：“列入污染嚴(yán)重企業(yè)名單的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定公布主要污染物的排放情況?！薄掇k法》第三章專門對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容和方式等做出了專門規(guī)定，但其中沒有對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境信息公開義務(wù)的規(guī)定。

這意味著，政府和企業(yè)都只需要在本行政區(qū)內(nèi)公開環(huán)境信息，不需要向本行政區(qū)以外的主體承擔(dān)環(huán)境信息公開的義務(wù)，也不需要在其環(huán)境信息公開中考慮對(duì)其他行政區(qū)可能的影響因素。

我國(guó)關(guān)于環(huán)境信息公開的主要現(xiàn)有法制對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境信息公開義務(wù)都很重視，但是未涉及向本行政區(qū)以外的主體公開環(huán)境信息，也沒有考慮環(huán)境信息公開對(duì)其他行政區(qū)可能的影響因素，忽略了環(huán)境信息公開對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境信息溝通與協(xié)作的影響與作用。與此同時(shí)，區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐中在跨行政區(qū)環(huán)境信息公開協(xié)作上逐漸取得突破。在“錳三角”污染治理中，國(guó)家環(huán)?？偩质紫染鸵笕。ㄊ校┻吔绛h(huán)境信息溝通，并且在治理過程中，投入巨資安裝先進(jìn)的在線監(jiān)控系統(tǒng)，敏感監(jiān)測(cè)點(diǎn)尤其是省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的水質(zhì)情況同步聯(lián)網(wǎng)相鄰各縣環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。2010年7月，在環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局和湖南、貴州、重慶三?。ㄊ校┉h(huán)保部門的共同推動(dòng)及見證下，為了共同應(yīng)對(duì)區(qū)域性環(huán)境問題，建立區(qū)域環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制，“錳三角”地區(qū)三縣人民政府簽訂了《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》，明確規(guī)定：“建立信息季度通報(bào)機(jī)制，三縣人民政府每季度向其他兩個(gè)縣人民政府辦公室通報(bào)環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染糾紛和應(yīng)急事故等信息”，“當(dāng)發(fā)生生態(tài)破壞或環(huán)境污染事故或出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量異常，可能影響下游地區(qū)時(shí)，事故發(fā)生地人民政府應(yīng)及時(shí)將事故基本情況告知受影響縣人民政府”。⑩《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站：http://hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211183.htm，2014年3月10 日訪問。位于同一省區(qū)內(nèi)的浙江嘉興市海鹽縣和嘉興港區(qū)在其邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的環(huán)境信息共享機(jī)制中，還建立起“邊界地區(qū)項(xiàng)目審批的信息共享和溝通機(jī)制”，“對(duì)邊界地區(qū)的一般項(xiàng)目要求通報(bào)對(duì)方，重大項(xiàng)目經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)可能對(duì)邊界區(qū)域造成污染影響的，必須征得邊界另一方同意，有異議的項(xiàng)目提交上級(jí)環(huán)保部門協(xié)調(diào)處理”。?黃冀軍：《從“兩不管”到“管到底”嘉興破解跨界污染難題》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2010年7月20 日，第1 版。

2014年4月修訂并將于2015年1月1 日開始實(shí)施的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境信息公開方面無疑邁出了一大步，不僅規(guī)定了縣級(jí)以上環(huán)保部門應(yīng)該公布環(huán)境狀況、環(huán)境執(zhí)法信息以及環(huán)境違法“黑名單”（第54 條）、“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門”、“應(yīng)當(dāng)全文公開”環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件（第56 條），還明確要求“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督”（第55 條），尤其值得肯定的是，修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施?！保ǖ?0 條）但是，這一系列的“統(tǒng)一”措施如果能夠有國(guó)務(wù)院的具體規(guī)定保證實(shí)施，無疑將大大增強(qiáng)環(huán)境信息公開能力，但是，這顯然還有待于進(jìn)一步明確地方政府和企業(yè)的區(qū)域性環(huán)境信息公開義務(wù)，形成區(qū)域環(huán)境信息公開協(xié)作機(jī)制。

（二）“知情權(quán)保障”的偏失阻礙區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作動(dòng)力生成

知情權(quán)“是其他權(quán)利得以正確行使的先決權(quán)利，只有知情權(quán)得到充分行使，當(dāng)事人追求的其他權(quán)利才有可能充分實(shí)現(xiàn)”。?陳焱光：《知情權(quán)的法理》，載徐顯明主編：《人權(quán)研究》（第2 卷），山東人民出版社2002年版，第268 頁。環(huán)境知情權(quán)又稱環(huán)境信息權(quán)，是國(guó)民獲得本國(guó)乃至世界環(huán)境狀況、國(guó)家的環(huán)境管理狀況以及自身所處的環(huán)境狀況等有關(guān)信息的權(quán)利。這一權(quán)利既是國(guó)民參與國(guó)家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序?！叭藗冇袡?quán)知道環(huán)境的真實(shí)狀況”，?世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)：《我們的共同未來》，王之佳、柯金良等譯，吉林人民出版社1997年版，第330 頁。然而，對(duì)我國(guó)環(huán)境法律中對(duì)環(huán)境信息公開的規(guī)定，呂忠梅教授早在十多年前就尖銳地指出：“即使這些規(guī)定也多集中于具體環(huán)境管理制度之中，如普遍的規(guī)定較多的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在中國(guó)，則是從國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的角度來對(duì)環(huán)境信息的統(tǒng)計(jì)和公布制度加以規(guī)定的，并未在法律上明確規(guī)定國(guó)民的知情權(quán)。這種以環(huán)境管理機(jī)構(gòu)或國(guó)家權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)的立法模式仍反映出長(zhǎng)期以來中國(guó)的國(guó)家本位立法思想，我以為這種思想不符合環(huán)境法這種社會(huì)立法的性質(zhì)，應(yīng)該堅(jiān)決予以改正?！?呂忠梅：《再論公民環(huán)境權(quán)》，《法學(xué)研究》2000年第6 期。然而，作為《辦法》立法依據(jù)的《政府信息公開條例》，并不像不少學(xué)者和媒體宣示的“為公眾知情權(quán)提供法律保護(hù)”，?姜明安、汪玉凱：《〈政府信息公開條例〉意義深遠(yuǎn)》，《新京報(bào)》2007年4月29 日。而“仍是以行政管理為中心，目的在于發(fā)揮政府信息對(duì)生產(chǎn)、生活的服務(wù)作用”，“這就決定了《條例》必然是以行政為中心，不是以公民、法人和其他組織的知情權(quán)的保護(hù)為中心”。?王玉林：《〈政府信息公開條例〉立法目的解讀——是保障知情權(quán)抑或其他》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2010年第3 期。雖然《辦法》第1 條明確宣示為了“維護(hù)公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息的權(quán)益”，但同時(shí)也宣示“為了推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及企業(yè)公開環(huán)境信息”，“推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)”，這顯然還是“從國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的角度”、為了保障“行政效率”甚至僅僅是為了“行政便利”來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，所以，仍然是對(duì)可公開的環(huán)境信息采用列舉式規(guī)定，而對(duì)政府可自由裁量不予公開的環(huán)境信息卻是采用概括式表述的。這實(shí)際上是限制了政府環(huán)境信息的公開范圍，而擴(kuò)張了政府不公開信息的范圍，體現(xiàn)的是“不公開是原則，公開是例外”，?章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第4 期。與環(huán)境知情權(quán)保護(hù)原則大異其趣，與其說其立法目的在于保障環(huán)境知情權(quán)，毋寧說其立法目的是限制環(huán)境知情權(quán)。

這種偏離環(huán)境知情權(quán)保障而“以行政為中心”的環(huán)境信息公開制度，必然會(huì)受制于行政權(quán)力的轄區(qū)分割，甚至以行政功利為該制度執(zhí)行的標(biāo)尺，以“是否有利于本轄區(qū)行政利益”決定環(huán)境信息公開的范圍、內(nèi)容和方式等。這種立場(chǎng)是官僚的、非主體間性的，會(huì)嚴(yán)重阻礙區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作動(dòng)力的生成，也會(huì)因“有意無意地”袒護(hù)其利益聯(lián)盟而偏離信息公開的法治軌道。這對(duì)區(qū)域環(huán)境法治是不利的。

（三）基層社會(huì)主體缺位制約區(qū)域環(huán)境信息生成和發(fā)布

當(dāng)前，環(huán)境信息主要由政府和企業(yè)生成和發(fā)布，政府尤其是政府環(huán)保部門在履行職能時(shí)所“制作或獲取的”環(huán)境信息、企業(yè)在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中“產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為”有關(guān)的信息才屬于環(huán)境信息公開制度中的環(huán)境信息，而這些信息都來自政府或企業(yè)的“記錄、保存”等信息生成過程，否則其還不能成為環(huán)境信息公開制度中的環(huán)境信息。可見，這里必須有一個(gè)前提性假設(shè)，即政府及其環(huán)境保護(hù)部門以及企業(yè)在環(huán)境信息的收集、判斷、整理、記錄和保存等一系列信息生成過程中是絕對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)、誠(chéng)實(shí)和寬容的，不受任何個(gè)人或部門利益驅(qū)動(dòng)的影響，否則就會(huì)“一葉障目”、“撿了西瓜丟了芝麻”，公開的信息甚至無法復(fù)原經(jīng)驗(yàn)上或觀念上的環(huán)境事實(shí)，這種信息與事實(shí)的差距會(huì)在法律上對(duì)權(quán)益的判斷產(chǎn)生困難甚至誤導(dǎo)。這一點(diǎn)在區(qū)域環(huán)境法治中尤為突出，僅僅“縣級(jí)以上政府”及其有關(guān)部門以及企業(yè)有法律意義上的環(huán)境信息生成和發(fā)布的權(quán)力，而與區(qū)域環(huán)境利益聯(lián)系緊密度最大的相鄰行政區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村/居委會(huì)等基層群眾自治性組織、區(qū)域內(nèi)公眾等，都被排除在區(qū)域環(huán)境信息生成和發(fā)布主體之外，這無法保證區(qū)域環(huán)境信息的全面、真實(shí)，也難以保障基層主體獲取基本的區(qū)域環(huán)境信息的權(quán)利。

（四）信息的生成與發(fā)布無法涵蓋整個(gè)區(qū)域環(huán)境

我國(guó)現(xiàn)行法框架下，環(huán)境保護(hù)職能限于“縣級(jí)以上”政府及其人大，《辦法》也明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息公開工作”，同時(shí)，我國(guó)的環(huán)境法近年來才日益重視農(nóng)村環(huán)境問題，而在基層政府還罕有環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)立，只是在人口較集中、環(huán)境問題突出的發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸出現(xiàn)了基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，?浙江省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立了170 個(gè)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，覆蓋50 多個(gè)縣（市、區(qū)），已經(jīng)初步形成了一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管隊(duì)伍。為此，浙江省環(huán)保局于還制定了《浙江省基層環(huán)境保護(hù)所（分局）建設(shè)規(guī)范（試行）》。目前，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有兩類：“一類是縣（市、區(qū)）環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)?？h（市、區(qū)）環(huán)保局轄區(qū)的中心地域或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較集中、環(huán)保監(jiān)管任務(wù)較重的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分片設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)管3～5 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，由縣（市、區(qū)）環(huán)保局垂直管理。機(jī)構(gòu)性質(zhì)以財(cái)政保障的事業(yè)單位為主，每個(gè)派出機(jī)構(gòu)的正式編制人員一般是3～5 名，有些環(huán)保監(jiān)管任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到10 余名；第二類是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部掛環(huán)保辦公室或環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)牌子，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保專管員職位1～2 個(gè)，專職從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作，人員編制歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，縣（市、區(qū)）環(huán)保局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。目前，浙江省以第一類派出機(jī)構(gòu)模式為多?！眳⒁姟墩憬娼ㄔO(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu) 扎得深 擴(kuò)得廣 管得寬》，http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-07/18/content_16031530.htm.2013年11月27 日訪問。縣級(jí)以上行政區(qū)邊界區(qū)域都是遠(yuǎn)離本行政區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的農(nóng)村，這樣，“縣級(jí)以上政府”及其職能部門在生成和發(fā)布環(huán)境信息時(shí)難免“慢待”可能給區(qū)域環(huán)境造成重大隱患的信息。另外，各行政區(qū)縣級(jí)以上政府在行政分割機(jī)制下，“各掃自家門前雪”，其獲取和發(fā)布的環(huán)境信息不會(huì)慮及相鄰行政區(qū)，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)邊界企業(yè)全部達(dá)標(biāo)排放而整個(gè)邊界河流嚴(yán)重污染的情況。我國(guó)《大氣污染防治法》規(guī)定“大中城市”定期發(fā)布大氣質(zhì)量狀況公報(bào)，可是在邊界區(qū)域，也會(huì)出現(xiàn)遮天蔽日的煙塵。我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中的公布企業(yè)“黑名單”制度也要求由省級(jí)政府環(huán)保行政主管部門“在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布”，沒有責(zé)任向相鄰行政區(qū)社會(huì)提供知情的便利?！掇k法》第21 條強(qiáng)制這些“黑名單”企業(yè)在被環(huán)境部門公開后30 日內(nèi)在“在所在地主要媒體上公布其環(huán)境信息”，但這些“主要媒體”的確定標(biāo)準(zhǔn)不明確，因而與區(qū)域民眾的物理距離和心理距離都難確定，這樣，這種信息公開對(duì)社會(huì)基層的效果就難以保證；這些環(huán)境信息對(duì)相鄰行政區(qū)公眾而言則可能更難以知曉，這會(huì)給區(qū)域環(huán)境法治發(fā)展帶來基礎(chǔ)性困難，而這正是行政邊界區(qū)域環(huán)境問題和糾紛叢生的原因。

三、立足于保障知情權(quán)，建立和健全區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作法律機(jī)制

區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作水平?jīng)Q定區(qū)域環(huán)境法治品質(zhì)，而區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作必須仰賴區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作法律機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第20 條已經(jīng)為區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)提供了原則性法律依據(jù)，有必要修改《政府信息公開條例》，明確規(guī)定在行政邊界區(qū)域的政府和企業(yè)信息公開協(xié)作基本制度，再由國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門制定《環(huán)境信息公開辦法》，以此形成區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作制度的法律架構(gòu)。其具體法律機(jī)制的建構(gòu)，最重要的就是要從根本理念上拋棄行政效率至上的傳統(tǒng)，將保障區(qū)域社會(huì)環(huán)境知情權(quán)作為宗旨，貫穿于上述法律架構(gòu)之中，進(jìn)而在新的《環(huán)境信息公開辦法》中進(jìn)行詳細(xì)完備的規(guī)范設(shè)計(jì)。

（一）將保障環(huán)境知情權(quán)作為區(qū)域環(huán)境法律機(jī)制的宗旨貫穿始終

環(huán)境知情權(quán)在眾多國(guó)際環(huán)境法律文件中都有明確規(guī)定，國(guó)外許多國(guó)家的環(huán)境法也予以明確規(guī)定。1991年2月在芬蘭伊斯堡通過的《聯(lián)合國(guó)跨國(guó)地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》第3 條規(guī)定，可能引起的明顯不利的跨國(guó)影響的一方應(yīng)盡可能早地將可能對(duì)環(huán)境造成的影響情況通報(bào)給可能會(huì)受影響的各方；有關(guān)各方應(yīng)保證向受影響方可能受到影響的區(qū)域內(nèi)的公眾通報(bào)情況，并使其有可能對(duì)提議活動(dòng)進(jìn)行評(píng)論和提出反對(duì)意見，并有可能同發(fā)起方的主管部門以直接或間接的方式交換這些評(píng)論和反對(duì)意見。該公約還對(duì)通報(bào)的具體內(nèi)容和程序做了規(guī)定。

1992年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》，該宣言之原則十提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所持有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料，并應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策過程。各國(guó)應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與，應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”這一原則成為環(huán)境知情權(quán)最普遍的共識(shí)。

2001年5月于斯德哥爾摩通過的《斯德哥爾摩公約》第9 條第5 款規(guī)定：“有關(guān)人類健康與安全和環(huán)境的信息不得視為機(jī)密性信息。依照本公約進(jìn)行其他信息交流的締約方應(yīng)按相互約定，對(duì)有關(guān)信息保密?！钡?0 條進(jìn)一步規(guī)定，“為本公約的目的，每一締約方應(yīng)根據(jù)其自身能力促進(jìn)和協(xié)助：向公眾提供有關(guān)持久性有機(jī)污染物的一切現(xiàn)有信息，為此應(yīng)考慮到第9 條第5 款的規(guī)定”，“每一締約方應(yīng)根據(jù)其自身能力，確保公眾有機(jī)會(huì)得到上述第1 款所述的公共信息，并確保隨時(shí)對(duì)此種信息進(jìn)行更新”。

為了保證為公共部門所掌握的環(huán)境信息能夠被自由地公開和傳播，1990年歐盟發(fā)布了《歐盟理事會(huì)關(guān)于自由獲取環(huán)境信息的90/313 號(hào)指令》（以下簡(jiǎn)稱：《指令》），明確了公眾環(huán)境知情權(quán)和政府責(zé)任，指出任何自然人、法人都有獲得環(huán)境信息的權(quán)利。除了立法和司法機(jī)關(guān)，其他的國(guó)家性、地區(qū)性、地方性的公共管理機(jī)構(gòu)，包括私人的環(huán)境保護(hù)實(shí)體，都有義務(wù)向公眾提供信息。同時(shí)，《指令》還規(guī)定了詳盡的申請(qǐng)程序。當(dāng)公民的申請(qǐng)被無理拒絕、不理不睬或者答復(fù)不完整時(shí)，可以在相關(guān)的國(guó)內(nèi)法體系內(nèi)，尋求對(duì)該決定的司法救濟(jì)。指令中還對(duì)環(huán)境信息的定義和可以拒絕提供信息的例外情況進(jìn)行了說明，并要求所有的歐盟成員必須在1992年12月31 日之前把歐盟的指令轉(zhuǎn)化成本國(guó)的法律、法規(guī)或者行政規(guī)定?！吨噶睢返某雠_(tái)，推動(dòng)了環(huán)境管理的公開化，為公民的進(jìn)一步參與提供了良好的條件?！吨噶睢返哪康氖谴_保公眾獲取公共權(quán)利機(jī)關(guān)所持環(huán)境信息的自由，同時(shí)也確保整個(gè)歐盟環(huán)境信息發(fā)布方式的可比性和協(xié)調(diào)性?！吨噶睢访鞔_規(guī)定：“成員國(guó)應(yīng)當(dāng)確保任何自然人或法人無須證明存在利害關(guān)系就可以向公共權(quán)威機(jī)構(gòu)提出獲知環(huán)境信息的請(qǐng)求?！?/p>

《奧胡斯公約》是各國(guó)環(huán)境知情權(quán)立法的經(jīng)典范本，它很注重環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。該公約規(guī)定了各個(gè)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取必要的立法措施、行政措施或者其他措施，包括實(shí)施執(zhí)法來建立和維護(hù)落實(shí)公約的法律框架。公共部門不僅僅是消極地接受申請(qǐng)，而是要努力促使信息被有效獲得。在該公約中，“公共機(jī)構(gòu)”被寬泛地定義為“（a）國(guó)家、地區(qū)和其他級(jí)別的政府；（b）根據(jù)國(guó)內(nèi)法承擔(dān)與環(huán)境有關(guān)的包括具體職責(zé)、活動(dòng)或服務(wù)在內(nèi)的公共行政職能的自然人或法人；以及（c）在（a）項(xiàng)或（b）項(xiàng)范圍內(nèi)的組織或個(gè)人的制約下負(fù)有與環(huán)境有關(guān)的職責(zé)，或者提供與環(huán)境有關(guān)的公共服務(wù)的任何自然人或法人，以及屬于公約締約方的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織機(jī)構(gòu)”。

2003年1月28 日，歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)通過了《關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息和廢止90/313/EEC 指令的2003/4/EC 指令》，該指令明確環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體為一切自然人或法人，而不限于歐共體成員國(guó)的公民或居民，并且無需說明所涉及的利益。?Erion E. Dooler：《歐洲控制環(huán)境的新舉措》，《健康與環(huán)境展望》（電子期刊中文版）2002年第3 期，http://ehp.niehs.nih.gov/cehp/docs/2002/110-1c/toc.htm l，2010年1月20 日訪問。其規(guī)定的嚴(yán)格適用的公開例外情形包括：請(qǐng)求的信息不為公共機(jī)構(gòu)所掌握；請(qǐng)求明顯不合理或者表述過于寬泛；請(qǐng)求涉及尚未完成的文件、數(shù)據(jù)或者內(nèi)部往來；以及信息公開影響到法律所保護(hù)的權(quán)利，如出于公共安全和利益、國(guó)家關(guān)系或國(guó)防考慮應(yīng)當(dāng)保守的秘密；商業(yè)或工業(yè)秘密；知識(shí)產(chǎn)權(quán)；個(gè)人隱私等等。如珍稀物種養(yǎng)殖場(chǎng)等信息的公開不利于環(huán)境保護(hù)，也在例外之列。一般情況下，排放信息不在保密范圍內(nèi)。?John R. Salter. European Environmental Law(V2).London. Boston: Kluwer International,1999.

烏克蘭共和國(guó)《自然環(huán)境保護(hù)法》第9 條規(guī)定：“公民有權(quán)依法定程序獲得關(guān)于自然環(huán)境狀況及其對(duì)居民健康的影響等方面的確實(shí)可靠的全部信息?！碧﹪?guó)的《環(huán)境質(zhì)量法》也作了大致相同的規(guī)定?！抖砹_斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第3 條規(guī)定：“每個(gè)人都有獲得可靠的環(huán)境狀況信息的權(quán)利，以及公民依法參與有關(guān)其享受良好環(huán)境權(quán)利的決策的權(quán)利?！?/p>

上述國(guó)際、國(guó)外環(huán)境法對(duì)環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定，其共同強(qiáng)調(diào)的幾點(diǎn)是：“人人”都可以自主地或通過申請(qǐng)獲得環(huán)境信息；政府或“公共機(jī)構(gòu)”甚至私人環(huán)保實(shí)體都有提供環(huán)境信息的義務(wù)，不予提供必須說明理由而不得簡(jiǎn)單地以“國(guó)家秘密”或“商業(yè)秘密”等理由予以拒絕，重視通過規(guī)范的程序甚至行政的或司法的方式保證知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境知情權(quán)的行使意味著，行政部門、公民、環(huán)境保護(hù)組織與企業(yè)代表共同分享著控制環(huán)境的權(quán)力。相互沖突的利益如環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益等通過相互了解達(dá)成共識(shí)才能獲得實(shí)質(zhì)平衡。以保護(hù)“每一個(gè)人”的環(huán)境知情權(quán)為宗旨，環(huán)境信息公開才能突破行政區(qū)邊界，基于主體間性形成區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作機(jī)制。以知情權(quán)保護(hù)為宗旨，環(huán)境信息公開就會(huì)尊重環(huán)境中每一個(gè)人的環(huán)境信息訴求，行政邊界自然弱化了，為行政邊界所分割的各類主體都能夠輕松地獲得公共機(jī)構(gòu)環(huán)境信息服務(wù)，主體之間也能自然形成環(huán)境信息收集、整理、傳播的機(jī)制，就能與各相鄰政府進(jìn)行正式與非正式的信息協(xié)作，民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)就得到培養(yǎng)。區(qū)域環(huán)境法治主體的環(huán)境知情權(quán)獲得了環(huán)境信息公開制度的尊重，區(qū)域社會(huì)就能自然生成突破行政邊界走向協(xié)作的動(dòng)力。

區(qū)域環(huán)境法治信息協(xié)作法律機(jī)制的建立要以知情權(quán)的保障為宗旨，尊重和信任區(qū)域內(nèi)各主體的能動(dòng)性，“相信群眾、依靠群眾”治理區(qū)域環(huán)境，因此，制度設(shè)計(jì)上要突出主體間性，強(qiáng)化程序機(jī)制，為主體間平等、開放參與提供程序保障；同時(shí)，應(yīng)拓展信息生成和發(fā)布的主體范圍，強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)環(huán)境信息公開義務(wù)，拒絕公開的必須充分說理，并提供有效的司法審查機(jī)制。正如有學(xué)者所指出的，“知情權(quán)主要是由法定程序加以保障的一項(xiàng)權(quán)利。有關(guān)獲得環(huán)境信息的程序立法在此就尤為重要”，“從另一方面看，知情權(quán)是對(duì)政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)權(quán)力的限制，它要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)負(fù)有披露信息的義務(wù)，對(duì)于不履行職責(zé)者，將產(chǎn)生法律后果，在此意義上，知情權(quán)又是監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)”。?同前注?，呂忠梅文。

（二）改進(jìn)區(qū)域環(huán)境信息生成方式

在我國(guó)目前的區(qū)域環(huán)境法治信息協(xié)作法律機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)尊重和認(rèn)可區(qū)域環(huán)境法治所有參與主體的生成和公開區(qū)域環(huán)境信息的權(quán)力，尤其是各行政區(qū)社會(huì)基層群眾自治組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關(guān)權(quán)力，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)可環(huán)境非政府組織（NGO）收集、整理、生成與提供區(qū)域環(huán)境信息。我國(guó)實(shí)際上有不少環(huán)境NGO 成為了環(huán)境信息生成和發(fā)布的主體，如馬軍領(lǐng)導(dǎo)的“公眾環(huán)境研究中心”就制作并在網(wǎng)絡(luò)發(fā)布了中國(guó)水污染地圖和大氣污染地圖，還從2008年起每年對(duì)113 個(gè)城市的“污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)”進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，在其官方網(wǎng)站上發(fā)布，引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者的重視。其實(shí)，民間生成和發(fā)布環(huán)境信息分擔(dān)了政府的公共職能，為政府節(jié)約了大量的信息處理成本。

由政府生成與發(fā)布環(huán)境信息需要與相鄰行政區(qū)政府協(xié)作，就某些信息按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，決定是否發(fā)布。為了生成權(quán)威的區(qū)域環(huán)境信息，政府必須主導(dǎo)、協(xié)作加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境信息能力建設(shè)，如協(xié)作或共建區(qū)域同一標(biāo)準(zhǔn)的在線監(jiān)測(cè)設(shè)施，進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)點(diǎn)的選擇征求相鄰民眾意見，對(duì)于選定的監(jiān)測(cè)點(diǎn)在區(qū)域內(nèi)廣為公示并設(shè)立醒目的標(biāo)牌。對(duì)未設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的污染所及區(qū)域，也應(yīng)該定期不定期抽檢以獲取充分的環(huán)境信息。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍現(xiàn)象，即行政邊界區(qū)域內(nèi)相鄰行政區(qū)的居民幾乎沒人了解哪里設(shè)有監(jiān)測(cè)點(diǎn)，甚至連身邊的監(jiān)測(cè)設(shè)施是干什么的都毫無所知，根本不知道關(guān)鍵的環(huán)境信息就是從這里誕生的，這不利于對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為的監(jiān)督和配合。筆者在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，很多環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)備和儀器、技術(shù)都很先進(jìn)，但是，管理以及數(shù)據(jù)在監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門、本地政府甚至企業(yè)之間以及與相鄰行政區(qū)之間的運(yùn)行和效應(yīng)令人扼腕，數(shù)據(jù)甚至儀器顯示數(shù)據(jù)都可以隨本土需要和領(lǐng)導(dǎo)的意志而“調(diào)整”，這充分反映了即使在落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，技術(shù)都不是環(huán)境法治主要障礙，區(qū)域環(huán)境法治問題與其說是技術(shù)的，還不如說首先是人文的、社會(huì)的；?肖愛：《對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償中兩個(gè)基本問題的探析》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6 期。充分尊重、限制和利用人的因素，才可能有真正的公共治理和法治，而其中最根本的就是應(yīng)該將所有公共權(quán)力運(yùn)行的因素都放置于陽光下，讓所有人都了解。在區(qū)域環(huán)境法治信息協(xié)作機(jī)制中，將所有環(huán)境信息形成和運(yùn)行過程充分公開甚至比公開政府和企業(yè)“記錄和保存”的信息本身更為重要。

（三）強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府和所有企業(yè)環(huán)境信息公開的法律義務(wù)

現(xiàn)存環(huán)境信息公開制度規(guī)定了強(qiáng)制公開和自愿公開兩種，但是如上所述，其是以行政管理的便利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿而不是為了保障公眾信息知情權(quán)，因此強(qiáng)制公開的范圍都是列舉的、有限的。筆者認(rèn)為這種規(guī)定會(huì)使行政邊界區(qū)域各政府和企業(yè)都不會(huì)或拖延“自愿公開”內(nèi)容，對(duì)強(qiáng)制公開的內(nèi)容也盡可能遠(yuǎn)離行政邊界線。所以，必須從保障邊界區(qū)域所有民眾環(huán)境知情權(quán)的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境信息必須主動(dòng)公開，除非法律明確規(guī)定為例外，“任何一項(xiàng)信息如果沒有被政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開，均屬于可以申請(qǐng)獲取的信息”，?周漢華主編：《政府信息公開條例專家建議稿：草案·說明·理由·立法例》，中國(guó)法制出版社2003年版，第70 頁。政府拒絕申請(qǐng)，則必須充分書面說理以便于可能的司法審查，這一義務(wù)同樣適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不能讓基層政府游離于區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作這樣的與人民生活息息相關(guān)的區(qū)域公共事務(wù)之外。對(duì)企業(yè)則必須強(qiáng)制其將基本環(huán)境信息公開，不予公開的，相關(guān)企業(yè)必須書面說理，以便于司法審查。

（四）鼓勵(lì)區(qū)域社會(huì)組織合法生成和公開區(qū)域環(huán)境信息

從保障環(huán)境知情權(quán)的視角看，區(qū)域內(nèi)民間組織和基層群眾自治性組織有權(quán)合法收集、整理、記錄和公開區(qū)域環(huán)境信息。這是培養(yǎng)基層社會(huì)環(huán)境意識(shí)和環(huán)境法治觀念的最經(jīng)濟(jì)有效的途徑。需要強(qiáng)調(diào)的是，必須限制對(duì)民間環(huán)境信息生成與發(fā)布的行政審查，防止行政干預(yù)和壓制，環(huán)境信息糾紛以司法最終審查為原則。這點(diǎn)對(duì)于區(qū)域環(huán)境法治尤為重要，因?yàn)閰^(qū)域基層社會(huì)環(huán)境信息公開的意愿遠(yuǎn)比政府強(qiáng)烈，更容易突破行政邊界，行政區(qū)劃對(duì)于區(qū)域環(huán)境民意的整體性根本就不是問題。

（五）明確區(qū)域環(huán)境信息公開的內(nèi)容

如前所述，對(duì)政府環(huán)境信息必須堅(jiān)持“以公開為原則、不公開是例外”，所有政府環(huán)境信息無明確的法律理由必須公開。企業(yè)則必須將日常的基本環(huán)境行為（包括為保護(hù)環(huán)境所采取的措施及其效果、以及排污和消耗資源的基本情況）向社區(qū)公開，《辦法》第19 條、第20 條列舉的項(xiàng)目都應(yīng)該是所有企業(yè)必須公開的內(nèi)容范圍，尤其是對(duì)排污種類和去向以及排污口設(shè)置等狀況的公開，對(duì)行政邊界各地方政府主體和民眾了解區(qū)域環(huán)境狀況、參與區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作、推進(jìn)區(qū)域環(huán)境法治具有重要作用。對(duì)民間環(huán)境信息公開內(nèi)容范圍不限，只要通過法律的明確規(guī)定使其掌握“國(guó)家秘密”、“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”的標(biāo)準(zhǔn)就行。作為理性人共同體，他們不一定需要政府承擔(dān)監(jiān)護(hù)人責(zé)任，政府也不一定能承擔(dān)，根據(jù)公共治理理論以及主體間性理論，政府應(yīng)該是他們的服務(wù)者、合作者。

（六）區(qū)域環(huán)境信息公開應(yīng)超越行政邊界而覆蓋可能受環(huán)境影響區(qū)域

區(qū)域環(huán)境信息公開無疑應(yīng)覆蓋整個(gè)可能受到影響的行政邊界區(qū)域。《辦法》第5 條規(guī)定，“公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門申請(qǐng)獲取政府環(huán)境信息”，而沒有對(duì)環(huán)境信息公開的申請(qǐng)主體做行政轄區(qū)限制；我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》以及環(huán)境單行法對(duì)突發(fā)環(huán)境事故處置制度的規(guī)定，要求“及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理”，“可能受到污染危害的單位和居民”也不受行政邊界限制，只須對(duì)管理部門的報(bào)告遵循“屬地管理”原則。根據(jù)這些規(guī)定，依文義解釋，應(yīng)該先向可能受到污染危害的所有單位和居民通報(bào)突發(fā)環(huán)境事故，或至少不得晚于向本地環(huán)保行政主管部門通報(bào)的時(shí)間，但從四川沱江污染、松花江污染以及紫金礦業(yè)污染等一系列曝光了的跨行政區(qū)污染事故看，都是先向政府部門通報(bào)，政府決定壓而不報(bào)就壓，政府決定“及時(shí)”通報(bào)群眾才通報(bào)，這顯然是違背上述條文的做法，使政府對(duì)公共事務(wù)的管理陷于被動(dòng)。

此外，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)采取措施，征求“有關(guān)單位、專家和公眾”的意見，也并沒有做行政轄區(qū)的限制；同時(shí)，規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目可能造成跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響，有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)該項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論有爭(zhēng)議的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件由共同的上一級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批”。該規(guī)定實(shí)質(zhì)上隱含了這樣的前提，即要求可能造成跨行政區(qū)域不良環(huán)境影響的項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該與可能受其影響的行政區(qū)溝通、協(xié)商，這樣才可能存在相鄰行政區(qū)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論的爭(zhēng)議，進(jìn)而完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)。正是充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》地規(guī)定，“上游地區(qū)擬建涉錳建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)可能會(huì)影響跨界斷面水質(zhì)或造成超標(biāo)的，在環(huán)評(píng)文件審批前，應(yīng)征詢下游相鄰縣人民政府的意見”。?《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站：http://hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211183.htm，2014年3月10 日訪問。

為了保障區(qū)域環(huán)境信息公開覆蓋全區(qū)域，應(yīng)該明確規(guī)定相鄰各行政區(qū)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府）有義務(wù)將本地環(huán)境信息向“可能受影響”的相鄰行政區(qū)社區(qū)公開，公開的具體方式和程序，可以由地方社區(qū)和相鄰政府協(xié)商確定。但是，必須強(qiáng)調(diào)將區(qū)域環(huán)境信息以最基層社區(qū)接受的、方便最大多數(shù)人有效獲取的地點(diǎn)與方式公開，這樣才能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)參與區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作。