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    刑事法律援助實(shí)施情況總結(jié)研討會(huì)綜述

    2014-02-03 10:34:25中國(guó)政法大學(xué)
    中國(guó)司法 2014年11期
    關(guān)鍵詞:指派刑事法律法律援助

    張 袁 胡 婧(中國(guó)政法大學(xué))

    刑事法律援助實(shí)施情況總結(jié)研討會(huì)綜述

    張 袁 胡 婧(中國(guó)政法大學(xué))

    2014年9月27日至28日,由中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院主辦的刑事法律援助實(shí)施情況總結(jié)研討會(huì)在北京召開(kāi)。中央政法機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、法學(xué)界專家學(xué)者、部分省市法律實(shí)務(wù)界司法工作人員以及律師代表等共計(jì)120余人參加了此次研討會(huì)。在會(huì)上中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院顧永忠教授發(fā)布了《2013年刑事法律援助實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》,與會(huì)代表圍繞刑事法律援助實(shí)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行了熱烈且深入的討論?,F(xiàn)將討論的重點(diǎn)問(wèn)題及主要觀點(diǎn)綜述如下。

    一、關(guān)于刑事法律援助的程序監(jiān)督與制裁問(wèn)題

    (一)刑事法律援助的程序監(jiān)督方面

    多數(shù)代表認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是程序監(jiān)督的法定主體,要特別重視在審查逮捕環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。對(duì)于符合刑事法律援助條件、辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知而不通知指派律師時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。有實(shí)務(wù)界代表表示,在此類(lèi)情形下,檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事法律援助的程序監(jiān)督方式通常包括:向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書(shū);在審查起訴環(huán)節(jié)直接通知法律援助機(jī)構(gòu)指派辯護(hù)人;要求公安機(jī)關(guān)配合與法律援助中心聯(lián)系并指派辯護(hù)人等。

    (二)刑事法律援助的程序制裁方面

    對(duì)于辦案機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)通知而不通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的案件,是否應(yīng)當(dāng)以確定程序無(wú)效的方式來(lái)進(jìn)行程序制裁,與會(huì)代表意見(jiàn)分歧較大。部分代表對(duì)此持肯定意見(jiàn)。主張?jiān)诜闲淌路稍鷹l件的案件中,應(yīng)當(dāng)通知而不通知指派律師的情況,實(shí)際上嚴(yán)重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)利,此類(lèi)案件在提起公訴之后法院應(yīng)當(dāng)退回公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān),此前的偵查活動(dòng)和審查起訴活動(dòng)宣告無(wú)效。他們認(rèn)為,法律援助行為具有雙重屬性,不僅使犯罪嫌疑人、被告人辯護(hù)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn),更是政府的一種法定責(zé)任和義務(wù),因此應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格保護(hù)和履行。此外,在程序制裁中,應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分對(duì)程序違法行為的制裁和對(duì)違法行為人的制裁。對(duì)違法行為本身采取宣告無(wú)效的方式制裁,而對(duì)違法行為人的制裁則通過(guò)完善的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)。

    也有部分代表認(rèn)為對(duì)于在偵查階段警察排斥律師參與的亞文化現(xiàn)象,單純地宣告無(wú)效可能會(huì)導(dǎo)致司法成本過(guò)大,因?yàn)槭欠裢ㄖ蓭焻⑴c對(duì)偵查活動(dòng)本身沒(méi)有絲毫的影響;宣告無(wú)效的制裁措施也難以解決實(shí)踐中運(yùn)行機(jī)制不暢的問(wèn)題。對(duì)此,他們建議應(yīng)區(qū)別對(duì)待偵查、起訴階段與審判階段的程序制裁,對(duì)于在審判階段應(yīng)通知而不通知的行為應(yīng)當(dāng)必然確定其程序無(wú)效,而在偵查、起訴階段是否使其程序歸于無(wú)效應(yīng)當(dāng)視具體情況而定。

    (三)如何防止程序監(jiān)督與制裁給受援人帶來(lái)的不利后果

    部分代表指出,程序監(jiān)督與制裁可能會(huì)給受援人帶來(lái)一定影響,只有將程序監(jiān)督與制裁給受援人帶來(lái)的不利后果減到最小,才能更好地保證刑事訴訟程序中的“有效辯護(hù)”,這就需要明確法律援助的社會(huì)定位與法律定位;處理好司法機(jī)關(guān)工作人員與律師的關(guān)系;在偵查階段、起訴階段、審判階段準(zhǔn)確把握無(wú)期徒刑、死刑等案件的定案標(biāo)準(zhǔn)。此外,程序制裁必須遵循比例原則,制裁程度與違法程度應(yīng)當(dāng)成正比,盡量避免對(duì)受援人的不利后果。

    二、關(guān)于刑事法律援助中各機(jī)關(guān)及人員的銜接機(jī)制

    (一)關(guān)于辦案機(jī)關(guān)的通知方式

    大多數(shù)代表認(rèn)為,由辦案機(jī)關(guān)統(tǒng)一通知還是由業(yè)務(wù)部門(mén)分別通知法援機(jī)構(gòu)指派律師,各有其利弊。建議應(yīng)分別通知的代表認(rèn)為,由業(yè)務(wù)部門(mén)在辦案各環(huán)節(jié)分別通知不僅較為方便而且最為及時(shí)。因?yàn)檗k案人員最了解案情,其可以最及時(shí)地發(fā)出通知,也便于援助律師直接向辦案人員提出法律意見(jiàn),還便于辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)的監(jiān)督與制約。也有代表認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由辦案機(jī)關(guān)統(tǒng)一通知,這樣可以避免程序與手續(xù)的繁瑣;可以避免多機(jī)關(guān)指派造成的沖突和遺漏;可以統(tǒng)一文書(shū)格式、規(guī)范辦案流程;可以保證法制部門(mén)統(tǒng)一的審核和監(jiān)督;可以節(jié)約司法資源,實(shí)現(xiàn)司法效率;有利于刑事案件的跟蹤,及時(shí)協(xié)調(diào)、反饋問(wèn)題,創(chuàng)造輕松辦案環(huán)境等。

    (二)看守所法律援助工作站在銜接機(jī)制中的作用

    在公安部的推動(dòng)下,目前實(shí)踐中由法律援助中心在看守所設(shè)立法律援助工作站已經(jīng)不少。多數(shù)代表認(rèn)為,保障法律援助在偵查環(huán)節(jié)落實(shí)到位,看守所法律援助工作站可發(fā)揮的作用很大。主要表現(xiàn)在:直接接受辦案機(jī)關(guān)指派律師的通知或接受在押人員的法律援助申請(qǐng)并進(jìn)行初審;開(kāi)展法制教育和法律宣傳;為犯罪嫌疑人和在押人員提供法律咨詢;告知當(dāng)事人及其家屬享有法律援助權(quán)利;為法律援助機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的銜接提供便利;緩解犯罪嫌疑人、在押人員對(duì)社會(huì)的敵對(duì)情緒,使其更容易接受改造等。

    也有代表提出看守所法律援助工作站一般都設(shè)在監(jiān)所之外,難以真正實(shí)現(xiàn)與在押人員的無(wú)縫對(duì)接。因此,明確法律援助工作站的法律定位、工作職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制以及如何在實(shí)踐中真正保證法律援助工作站各項(xiàng)工作的實(shí)現(xiàn)值得進(jìn)一步研究探索。

    (三)受指派的律師是否需要與當(dāng)事人辦理委托手續(xù)

    關(guān)于刑事法律援助活動(dòng)中受指派律師是否需要與當(dāng)事人辦理委托手續(xù),大多數(shù)代表認(rèn)為并不需要。實(shí)務(wù)部門(mén)有代表表示,由辦案機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派或安排律師提供法律援助的,一般不需要辦理委托手續(xù),但是承辦律師第一次會(huì)見(jiàn)應(yīng)當(dāng)征求犯罪嫌疑人和被告人的意見(jiàn),且應(yīng)當(dāng)記錄在會(huì)見(jiàn)筆錄上。也有代表指出,刑事法律援助律師無(wú)論是法律援助專職律師,還是指派的社會(huì)律師,其行為都具有公設(shè)辯護(hù)人的性質(zhì),法律援助機(jī)構(gòu)受理當(dāng)事人的申請(qǐng)并作出法律援助的決定類(lèi)似于行政許可,因此不需辦理委托手續(xù)。

    少數(shù)代表則認(rèn)為應(yīng)區(qū)別對(duì)待。他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分為兩種情況:第一種是在申請(qǐng)法律援助的情況下,因符合援助條件國(guó)家予以提供援助律師,從私權(quán)利的角度出發(fā),這是犯罪嫌疑人、被告人委托律師權(quán)利的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)辦理委托手續(xù);第二種是法定必須提供法律援助的情形,這是一種國(guó)家的責(zé)任義務(wù),沒(méi)有必要辦理委托手續(xù),此時(shí)法律援助公函的效力與委托書(shū)的效力是一樣的。

    三、關(guān)于刑事法律援助的經(jīng)費(fèi)保障與辦案補(bǔ)貼問(wèn)題

    2012年《刑事訴訟法》修改后,刑事法律援助制度獲得重大發(fā)展,但也還存在一些問(wèn)題。從法律援助經(jīng)費(fèi)的總額來(lái)看,2013年較以往兩年確有一定增長(zhǎng),但實(shí)際上各地情況參差不齊,增長(zhǎng)并不均衡。從辦理刑事法律援助案件律師的辦案補(bǔ)貼來(lái)看,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)雖有所提高,但仍較低。鑒于此種形勢(shì),與會(huì)代表就刑事法律援助的經(jīng)費(fèi)保障與辦案補(bǔ)貼問(wèn)題展開(kāi)討論,主要包括以下問(wèn)題。

    (一)關(guān)于刑事法律援助經(jīng)費(fèi)較其他法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)否優(yōu)先保障

    與會(huì)代表普遍認(rèn)為,刑事法律援助經(jīng)費(fèi)較其他法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)優(yōu)先保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,法律援助立法應(yīng)與法律制度當(dāng)初設(shè)定之構(gòu)想相一致。經(jīng)費(fèi)是否增長(zhǎng)只是一個(gè)階段性問(wèn)題,而是否應(yīng)優(yōu)先保障則是根本性問(wèn)題。不少涉嫌犯罪人員生活比較困難,被關(guān)押后又失去自由,因此,相比民事案件而言,他們更需要法律援助。

    (二)關(guān)于如何足額保障刑事法律援助所需經(jīng)費(fèi)

    部分代表認(rèn)為,相關(guān)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)更加重視刑事法律援助制度,建立起完善的法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度。各級(jí)法律援助中心應(yīng)落實(shí)法律援助制度,將公益法律援助轉(zhuǎn)向以政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式,面向具備條件的律師事務(wù)所進(jìn)行招投標(biāo),實(shí)行項(xiàng)目化管理。

    也有代表認(rèn)為,刑事法律援助經(jīng)費(fèi)在我國(guó)財(cái)力支出中所占比例遠(yuǎn)低于民事法律援助,且國(guó)民人均法律援助經(jīng)費(fèi)很少,雖然2013年地方上法律援助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率值得肯定,但仍較低。對(duì)此中央和地方財(cái)政都有責(zé)任,尤其是中央財(cái)政承擔(dān)過(guò)少。但另有代表認(rèn)為,由于中央、省級(jí)財(cái)力雄厚,對(duì)地方法律援助經(jīng)費(fèi)的投入比較到位,地方法律援助機(jī)構(gòu)會(huì)依賴于中央和省級(jí)的法律援助經(jīng)費(fèi)運(yùn)行。所以要使法律援助經(jīng)費(fèi)得到保障,首先應(yīng)加大力度爭(zhēng)取地方財(cái)政支持,中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)為其次。

    還有部分代表建議,首先應(yīng)加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)管理。法律援助中心可設(shè)立單獨(dú)法律援助賬戶,以便法律援助經(jīng)費(fèi)合理使用,防止截留、挪用及其他開(kāi)支數(shù)額明顯大于辦案補(bǔ)貼數(shù)額的非正?,F(xiàn)象發(fā)生。其次應(yīng)完善法律法規(guī),將法律援助經(jīng)費(fèi)的有關(guān)內(nèi)容納入《法律援助法》,依法足額保證法律援助經(jīng)費(fèi)。

    (三)關(guān)于辦案補(bǔ)貼的性質(zhì)及應(yīng)否包含律師智力服務(wù)報(bào)酬

    部分代表認(rèn)為,法律援助補(bǔ)貼是辦案開(kāi)支補(bǔ)貼,只是工作成本,不應(yīng)將其當(dāng)成收入性資金。另有代表認(rèn)為,辦案補(bǔ)貼除了成本以外應(yīng)當(dāng)考慮律師辦案的智力支出等其他方面的補(bǔ)貼。

    (四)關(guān)于辦案補(bǔ)貼應(yīng)否納稅

    部分代表認(rèn)為辦案補(bǔ)貼不屬律師辦案收入,不應(yīng)納稅。且稅務(wù)部門(mén)認(rèn)可辦案補(bǔ)貼是開(kāi)支成本,而非勞務(wù)補(bǔ)貼、代理費(fèi)。部分代表認(rèn)為,目前辦案補(bǔ)貼過(guò)低根本不足以考慮是否應(yīng)納稅的問(wèn)題。

    四、關(guān)于刑事法律援助案件的質(zhì)量保障

    目前,由于辦案機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師不規(guī)范,法律援助機(jī)構(gòu)自身以及辦理刑事法律援助案件的律師資源等存在的一系列問(wèn)題,導(dǎo)致我國(guó)刑事法律援助質(zhì)量并不高。因此,與會(huì)代表就刑事法律援助案件的質(zhì)量保障問(wèn)題進(jìn)行了討論,主要包括以下問(wèn)題。

    (一)關(guān)于如何確定辦理刑事法律援助案件的律師

    部分代表提出,目前許多地方就刑事法律援助律師的指定設(shè)置了較高的門(mén)檻,出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件,并在此基礎(chǔ)上建立了相對(duì)穩(wěn)定的律師團(tuán)或律師庫(kù)。刑事法律援助案件均由法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一指派。

    部分代表認(rèn)為,刑事法律援助案件的律師在資歷和能力上存在差距。刑事法律援助成了年輕律師的訓(xùn)練場(chǎng),數(shù)量上升而質(zhì)量卻下降。且由于經(jīng)費(fèi)保障不足,導(dǎo)致辦案律師的用心程度也有所區(qū)別。建議在確定辦理刑事法律援助案件律師時(shí),對(duì)不同案件做區(qū)分。未成年人刑事法律援助案件,指派熟悉未成年人心智的律師辦理;可能判處無(wú)期徒刑、死刑的案件,指派具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任心強(qiáng)的律師辦理;申請(qǐng)的刑事法律援助案件采取法律援助中心推薦律師和點(diǎn)援制相結(jié)合的方式指派律師辦理。

    (二)關(guān)于如何對(duì)刑事法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行過(guò)程控制

    來(lái)自司法部法律援助中心的代表提出,法律援助機(jī)構(gòu)可通過(guò)專門(mén)旁聽(tīng),發(fā)放問(wèn)卷征求當(dāng)事人、法官、檢察官、公安部門(mén)的意見(jiàn),建立重大疑難案件討論制度,建立QQ群等多種渠道對(duì)刑事法律援助案件進(jìn)行過(guò)程控制。在提高案件質(zhì)量方面他們做了多項(xiàng)工作:一是下發(fā)了《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估工作方案》,明確評(píng)估指標(biāo),采用第三方同行評(píng)估方式,指導(dǎo)各地法律援助機(jī)構(gòu)開(kāi)展法律援助質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)活動(dòng);二是開(kāi)展刑事法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng),邀請(qǐng)知名專家學(xué)者講課,開(kāi)辦網(wǎng)絡(luò)化課堂等;三是開(kāi)展法律援助質(zhì)量調(diào)查研究工作,委托河南、福建、上海、浙江等省份開(kāi)展法律援助立法、刑事法律援助案件質(zhì)量、規(guī)范化建設(shè)等方面的調(diào)研活動(dòng);四是與北大法寶公司合作,開(kāi)通在線法律援助辦案支持系統(tǒng)。

    也有代表認(rèn)為,律師協(xié)會(huì)在這方面應(yīng)發(fā)揮更大作用,可制定案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),如果律師違反該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)受到相應(yīng)懲戒,以此對(duì)法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行過(guò)程控制。

    (三)關(guān)于如何評(píng)估刑事法律援助案件的辦案質(zhì)量

    來(lái)自北京市海淀區(qū)法律援助中心的代表從其工作實(shí)踐出發(fā)提出,法律援助案件的質(zhì)量管控工作主要是基于案件質(zhì)量管控評(píng)估來(lái)進(jìn)行。首先,確定評(píng)估方案,將法律援助的性質(zhì)和法律援助的階段相結(jié)合制定出評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo),并針對(duì)評(píng)估專家的選擇問(wèn)題制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn);其次,依據(jù)案件性質(zhì)和訴訟階段,按照書(shū)面評(píng)估為主、回訪反饋為輔的原則重點(diǎn)圍繞受援人委托、會(huì)見(jiàn)、閱卷和調(diào)查取證、提出意見(jiàn)、參加庭審、通報(bào)、報(bào)告、法律文書(shū)、結(jié)案報(bào)告、立卷歸檔、回訪考察等10項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)估;最后,將所有案卷材料以電子檔案形式錄入數(shù)據(jù)庫(kù),同時(shí)成立4~5人的評(píng)估小組,進(jìn)行網(wǎng)上評(píng)估。

    來(lái)自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所的代表從法院的角度提出在評(píng)估過(guò)程中可能存在的幾個(gè)問(wèn)題。如誰(shuí)來(lái)作為評(píng)估主體,當(dāng)事人、參加案件的法官和檢察官要不要參與到評(píng)估活動(dòng)中來(lái),評(píng)估依據(jù)有哪些等。此外,還建議應(yīng)從經(jīng)費(fèi)保障和律師職業(yè)保障兩方面入手,加大辦案激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)律師積極性,以提高辦案質(zhì)量。

    (責(zé)任編輯 張文靜)

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