國家治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化

□ 竹立家

十八屆三中全會發(fā)出的最強(qiáng)烈信息，是將改革進(jìn)行到底。在新的發(fā)展時期和發(fā)展階段，“三中全會”全面打造改革的“結(jié)構(gòu)性升級版”，為未來社會主義建設(shè)時期的改革確定整體目標(biāo)和宏偉藍(lán)圖，并在“國家治理現(xiàn)代化”這一總體目標(biāo)下，把改革任務(wù)細(xì)化和具體化，明確了改革的時間表，彰顯了我們黨改革的智慧、勇氣、信心和決心。

將改革進(jìn)行到底，最為顯著的標(biāo)志是提出推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”這一總體目標(biāo)，并把這一目標(biāo)作為完善和發(fā)展社會主義制度的核心內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)通過15大領(lǐng)域和60項具體改革，逐步實現(xiàn)“國家治理體系”和“國家治理能力”的現(xiàn)代化，確保到2020年使改革取得決定性成果。從而把“全面深化改革”落實在現(xiàn)代“國家治理”的制度層面，通過制度的合理安排或制度的“結(jié)構(gòu)性重組”，實現(xiàn)社會主義社會“公正、民主、民生、和諧”的核心價值，達(dá)到社會主義社會長治久安目的。

一、改革與國家治理體系重構(gòu)

國家治理過程，本質(zhì)上是權(quán)力運行過程，一個現(xiàn)代化的國家治理體系，本質(zhì)上講是一個政府職能合理到位，政府權(quán)力邊界清晰，公共權(quán)力不缺位、錯位和越位的科學(xué)治理體系，是一個嚴(yán)格按照“依法治國”原則而運行的規(guī)則治理體系，是一個依據(jù)人民民主原則，實現(xiàn)人民群眾民主參與政治過程的民主治理體系。因此，國家治理體系的現(xiàn)代化，一個基本前提就是政府職能體系的科學(xué)化規(guī)范化界定，逐步實現(xiàn)政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)體系，用制度保證權(quán)力的純潔性，實現(xiàn)社會公正，達(dá)到“社會共治”。

因此，在當(dāng)今全球化和信息化時代，一個現(xiàn)代化的國家治理體系，有三個最重要的特征：一是通過轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)國家“權(quán)力體系”現(xiàn)代化;二是“依法治國”體系的現(xiàn)代化;三是“民主治理”體系的現(xiàn)代化?？梢哉f，合理的政府權(quán)力體系、依法治國體系和民主治理體系，是國家治理合理化、現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵。

首先，合理界定的政府權(quán)力體系是國家治理的“權(quán)威主體”，是實現(xiàn)現(xiàn)代國家“多元共治”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們知道，政府權(quán)力體系的現(xiàn)代化，本質(zhì)上表現(xiàn)為政府職能的現(xiàn)代化，是政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)。無論是在理論上還是在實踐中，限制政府權(quán)力，建立有限政府，是“政府現(xiàn)代性”的根本標(biāo)志。政府作為國家治理的主體，其職能的合理界定和邊界的合理劃分，決定著國家治理的質(zhì)量。政府超出自己的職能范圍對市場活動和社會過程的不合理干預(yù)，將使正常的市場秩序和社會秩序遭到根本性的破壞，會帶來大量的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，引發(fā)大量的社會矛盾，使政府處于一個費力不討好的尷尬地位。與此同時，政府的不合理干預(yù)也抑制了市場和社會的創(chuàng)新性活力，使公平的市場競爭體系和公正的社會良性運行體系遭到人為的破壞，從而消解了市場和社會的自我修復(fù)能力，加大了國家治理的難度。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵前提是政府的自我定位，是建立一個有限政府而不是一個全能政府，真正實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，形成職能邊界清晰的政府、市場、社會“共治”的“現(xiàn)代國家治理體系”。

放權(quán)或權(quán)力下放是指正確處理“政府間關(guān)系”，包括中央政府與地方政府的關(guān)系及上一級政府與下一級政府之間的關(guān)系。權(quán)力下放的基本原則是權(quán)力下放到基層政府的財力能夠承擔(dān)的事項上，形成權(quán)責(zé)一致或財權(quán)與事權(quán)相一致的政府間職能劃分體系，既提高公共資源的使用效率，又強(qiáng)化基層政府的責(zé)任能力;權(quán)力下放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是地方政府要真正轉(zhuǎn)變職能，真正把精力放到市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展真正成為惠及人民的發(fā)展。

分權(quán)是指權(quán)力向社會組織的有序轉(zhuǎn)移，是一個現(xiàn)代文明國家實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本前提條件，也是政府職能能不能徹底轉(zhuǎn)變的最基本的制度保障。一個現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志就是自主的社會組織高度發(fā)達(dá)，具有承接政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的基本能力，并能通過“行業(yè)自律”實現(xiàn)自我監(jiān)管，通過“項目管理”和“服務(wù)合同出租”實現(xiàn)承接政府的部分社會管理及公共服務(wù)職能，使政府、市場、社會的“共治”局面得以形成，并最終實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

其次，“依法治國”是國家治理體系現(xiàn)代化的根本體現(xiàn)。一個現(xiàn)代化的國家治理體系，本質(zhì)上是一個法治體系，是一個政府、社會、個體都按照憲法法律行為的“規(guī)則體系”。任何組織、團(tuán)體、法人、個體都不能超越憲法和法律之上。從理論上講，現(xiàn)代化的法治體系是一個“立法公正”和“司法公正”的權(quán)威體系。所謂立法公正，就是要按照《決定》的要求，“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”;所謂司法公正，就是“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”?？梢哉f，能不能實現(xiàn)立法和司法公正，是現(xiàn)代社會能否穩(wěn)定、持續(xù)、良性運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是消解潛在的社會矛盾和問題的基本手段，是建設(shè)公平正義社會的根本保證，也是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。

最后，“民主治理”是國家治理體系現(xiàn)代化的基本保證。民主是社會主義國家制度的根本特征，社會主義現(xiàn)代化的國家治理體系的形成，必須始終“堅持人民主體地位”，堅持“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的社會主義民主原則，堅持在社會主義的民主實踐中落實人民群眾的“選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，堅持“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”?？梢哉f，人民群眾民主參與改革全過程，讓人民成為改革的主體，讓改革價值和目標(biāo)真正符合人民群眾的愿望和要求，是中國改革成敗的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)的“基本抓手”。只有始終在改革過程中堅持社會主義人民民主原則，我們才能最終建立一個公平正義的社會，一個人民滿意的社會，真正實現(xiàn)人民生活幸福安康，實現(xiàn)社會主義社會的長治久安。

二、規(guī)范權(quán)力與國家治理能力提升

國家治理能力的現(xiàn)代化，一般來說是指政府的公共政策制定能力、公共財政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化。具體來說，其實質(zhì)主要表現(xiàn)在五個方面的能力建設(shè)，一是政府的公共精神或“公信力”，二是依法行政或政府履行自己職能的“責(zé)任能力”，三是政府的“執(zhí)行能力”，四是政府的“監(jiān)督能力”，五是政府的“服務(wù)能力”。無論是在理論上還是在實踐中，國家治理體系的現(xiàn)代化都是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，是一枚硬幣的兩面。結(jié)構(gòu)決定功能，沒有治理體系或治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，國家治理能力就不會得到有效的發(fā)揮和提升。

從國家治理能力現(xiàn)代化的角度來看，社會主義國家的政府是一個具有崇高權(quán)威的政府。而政府公信力是政府“權(quán)威性”的基本前提，是國家治理有效性的根本保證。惟其如此，政府的責(zé)任能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力、服務(wù)能力能不能實現(xiàn)，政府公信力是關(guān)鍵前提。沒有政府公信力這一關(guān)鍵前提，政府的其他能力就很難實現(xiàn)。不言而喻，一個具有公信力的政府，是一個廉價和廉潔的政府，是一個不貪不腐的政府，是一個實現(xiàn)了政府權(quán)力“人民性”和“純潔性”的政府。因此，要實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化，防止權(quán)力腐敗，只有真正實現(xiàn)“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”，才能真正保持權(quán)力的人民性和純潔性，也才能真正建立一個“權(quán)威性”政府，真正提升“國家治理能力”。

只有真正做到從制度安排上讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，才能建立一個科學(xué)規(guī)范、依法治國、健康有力的“權(quán)力運行體系”，才能實現(xiàn)公共權(quán)力的“公共性”。也才能最終保證社會主義國家治理的現(xiàn)代化。在中國全面深化改革的新時期新階段，科學(xué)規(guī)范的權(quán)力運行體系是決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的基本制度保證;依法治國的權(quán)力運行體系是社會主義政治文明的重要表征;健康有力的權(quán)力運行體系是國家治理有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，建立符合“現(xiàn)代性國家”要求的權(quán)力運行體系是未來全面深化改革的重要內(nèi)容，但要保證權(quán)力體系的健康運行，一個基本前提就是首先要保證權(quán)力的純潔性，使權(quán)力不敢貪、不能貪，真正把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。

只有真正做到從制度安排上讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，才能建設(shè)廉潔政治，實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。這就是說，建設(shè)廉潔政治，實現(xiàn)社會主義政治文明，一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。讓人民監(jiān)督權(quán)力，就是要在權(quán)力運行過程中，真正通過制度平臺和制度渠道實現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。讓人民群眾通過制度保證民主地參與權(quán)力建設(shè)的全過程，實現(xiàn)自己的民主權(quán)利，真正成為國家權(quán)力的主人，只有這樣權(quán)力才會得到有效監(jiān)督，權(quán)力才不會腐敗;讓權(quán)力在陽光下運行，就是通過縝密的制度安排讓權(quán)力運行切實公開透明。只有陽光下的權(quán)力才會消除滋生權(quán)力腐敗的土壤，也才會根除腐敗，實現(xiàn)廉潔政治，最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)。

只有真正做到從制度安排上讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，才能形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，才能加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。在社會主義條件下，權(quán)力的制約和協(xié)調(diào)，最根本的還是要發(fā)揮各級人大作為權(quán)力主體機(jī)關(guān)的重要作用，形成對權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)政府的有效監(jiān)督，真正管好權(quán)力，使政府成為有限政府。只有這樣，才能讓人民監(jiān)督從制度上落到實處，才能大幅度壓縮權(quán)力可能的尋租空間和機(jī)會，使干部清正和政府清廉得到制度上的保證;加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，除了加強(qiáng)紀(jì)檢體制機(jī)制創(chuàng)新以外，最根本的還是要發(fā)展社會主義民主政治，讓權(quán)力的運行真正攤在社會主義民主的陽光下，形成權(quán)力公開透明運行的體制機(jī)制，自覺接受人民監(jiān)督，用民主制度保障權(quán)力的清正廉潔。

只有真正做到從制度安排上讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，健全和改進(jìn)作風(fēng)才能實現(xiàn)常態(tài)化。作風(fēng)問題是關(guān)系到黨和政府威信和形象的大問題，是權(quán)力“軟腐敗”的一種形式，權(quán)力傲慢、權(quán)力奢侈和享樂、權(quán)力不作為、亂作為等，是直接影響干群關(guān)系的重要因素。十八大以來，我們黨高度重視作風(fēng)建設(shè)，通過反對“四風(fēng)”和“群眾路線教育實踐活動”，使作風(fēng)得到了很大的改進(jìn)，取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。為了保證作風(fēng)問題不出現(xiàn)反復(fù)，“三中全會”提出要從制度上保證“改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化”，而要實現(xiàn)這一制度目標(biāo)，讓人民監(jiān)督是關(guān)鍵的制度環(huán)節(jié)。

總之，為了實現(xiàn)十八屆三中全會規(guī)劃的宏偉藍(lán)圖，為了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)，反腐倡廉、確保權(quán)力的純潔性仍然是今后一個時期內(nèi)全面深化改革的中心任務(wù)之一。只要我們堅持不懈地持續(xù)推動制度反腐，按照憲法和黨章的原則和價值的要求，逐步實現(xiàn)用制度管權(quán)管事管人，著力打造讓人民監(jiān)督權(quán)力和讓權(quán)力在陽光下運行的制度平臺和渠道，就一定能實現(xiàn)“建設(shè)廉潔政治”這一重大政治任務(wù)，有效地推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)“三中全會”規(guī)劃的宏偉藍(lán)圖，實現(xiàn)“中國夢”。