中國新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新性推進

□楊枝煌 石 龍

(1．商務部許可證局，北京 100010;2．中國證監(jiān)會人事教育部，北京 100033)

自2008年國際金融危機以來，在國內外氣候影響下我國經濟出現(xiàn)了增長放緩趨勢。雖然4萬億元刺激措施曾經使經濟一度復蘇，但2012年GDP增速又劇降為7．8%，2013年僅為 7．7%，2014年第一季度只有7．5%，中國經濟再次走到了十字路口，或者說進入了一個新周期。如何保持我國經濟健康穩(wěn)定持續(xù)增長成為當前熱點、焦點、難點。黨的十八大開出新型城鎮(zhèn)化“藥方”，十八屆三中全會再次提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”，2013年中央經濟工作會議首次套開全國城鎮(zhèn)化工作專題會議，2014年出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》?？梢?，推進新型城鎮(zhèn)化建設十分重要且迫在眉睫。為健康推進新型城鎮(zhèn)化，我們至少應在以下幾個方面做好創(chuàng)新性戰(zhàn)略應對:

一、新型城鎮(zhèn)化的理論指導創(chuàng)新

思想是行動的向導。大衛(wèi)·休謨在200多年前就講過，盡管人是由利益支配的，但利益本身以及人類的所有事務，最終由觀念支配。一個人能取得多大成就，很大程度上或根本上取決于其思想覺悟和認識高度。只有通過一定的理論、理念凝心聚力，才能眾志成城，才能將無意識的個人行為轉化為有意識的集體行動。因此，為更好地推進新型城鎮(zhèn)化，我們應該注意總結國內外經驗教訓，創(chuàng)新理論指導。

新型城鎮(zhèn)化，關鍵在于“化”字。一是農民市民化，二是農業(yè)產業(yè)化，三是城鄉(xiāng)一體化，四是工業(yè)化、信息化與城鎮(zhèn)化融合。它肩負三大使命:消除“二元結構”社會，建立“新型土地”制度，實施“社會改造”工程。其承載的含義遠遠超越經濟領域，不僅是經濟發(fā)展的升級版，而且是社會變革中的新一輪居民大融合。因此，我們的新型城鎮(zhèn)化至少應該具有以下四新:一是新四化同步的城鎮(zhèn)化，二是自然和諧的城鎮(zhèn)化，三是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，四是人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化。當前，我國發(fā)展的大機會就是深化改革開放和推進城鎮(zhèn)化。［1］新型城鎮(zhèn)化是穩(wěn)定增長和突破改革的關鍵，是保持經濟持續(xù)增長的持久動力和最大潛在內需。2012年中央經濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。如果說工業(yè)化在某種意義上主要是創(chuàng)造供給，那么城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求。新型城鎮(zhèn)化是未來中國經濟增長的“王牌”，是經濟、政治、文化、社會和生態(tài)五位一體建設的必由之路，是促進民族融合、民生幸福、國力強盛的重要工程?？梢酝ㄟ^創(chuàng)新產業(yè)和創(chuàng)新思維來驅動中國發(fā)展方式轉變，從而繼續(xù)保持健康穩(wěn)定增長以反擊國外“做空中國”等奇談怪論。從實踐上看，我國城鎮(zhèn)化率2002年以來每年遞增1．35個百分點，城鎮(zhèn)人口年均增長 2096 萬［2］P132－135。城鎮(zhèn)化既增加了投資又推動了消費，成為拉動內需的持久動力和中國經濟發(fā)展的重要引擎。當然，新型城鎮(zhèn)化過程中也可能出現(xiàn)負能量，要防止出現(xiàn)沒有產業(yè)基礎、有速度無質量、半拉子城鎮(zhèn)化、房地產化、大小城市失調、破壞生態(tài)環(huán)境等六種現(xiàn)象。［3］另一方面，我們要確定新型城鎮(zhèn)化目標。英國城鎮(zhèn)化率早在1850年就達到50%。英國城鎮(zhèn)化過半不僅意味著人口遷移，同時意味著社會變革?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》顯示，2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率52．6%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率35．3%，而當今發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率都超過70%。假設以70%作為我國未來人口城鎮(zhèn)化目標，我們還有很大提升空間。新型城鎮(zhèn)化目標確定以后，我們就應該確定實現(xiàn)這個目標的路徑，那就是制度一體化、文化一體化、市場一體化和建設一體化。［4］

二、新型城鎮(zhèn)化的政策創(chuàng)新

黨的十八大提出了“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”的要求，為加快推進新型城鎮(zhèn)化建設進程，我們應該加快以下幾個方面的政策突破:

(一)建立新型城鎮(zhèn)化戶籍與人口制度體系

首先，堅持北上廣戶籍管控制度。除北上廣實行積分制入戶和人才引進入戶等限制辦法外，其他地區(qū)按照公平正義的原則，破除影響人自由遷徙的制度，讓中國人在權利公平、機會公平、規(guī)則公平上有更大推進。其次，推行指紋人口登記制度。人口登記必須登記指紋這一獨一無二的信息，從而確實保證人口數(shù)據真實可靠且防止人口販賣和假戶口。再次，研究推行一對夫婦生二孩制度。在十八屆三中全會確定“單獨夫婦可生二胎”政策的基礎上，研究允許一對夫妻生二孩政策，嚴格禁止第三孩(除非自然受孕生產三胞胎或三胞胎以上)，特別是在內蒙古、新疆、西藏以及老少邊窮等人口稀疏地區(qū)，應該立即全面放開二孩政策，推行遷徙入戶政策，促進人口的合理流動和當?shù)氐脑缛臻_發(fā)，減輕特大型城市壓力，從而實現(xiàn)人口政策與新型城鎮(zhèn)化的有效結合與互動。

(二)建立新型城鎮(zhèn)化土地住房制度體系

第一，建立土地產權制度。黨的十八屆三中全會再次明確指出要“完善產權保護制度”。產權是所有制的核心。應健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度。新型城鎮(zhèn)化首先面臨土地財產權的重新界定、確認和流轉，分清楚宅基地、集體用地，從而合理規(guī)劃農林牧漁副業(yè)、商業(yè)、工業(yè)、公共設施用地，實現(xiàn)不管黨政機構、央企、國企、金融機構、非盈利組織、個人都成為產權清晰的可以互相交易的土地市場主體。只有產權搞清楚了，每個市場主體才能真正實現(xiàn)第一次分配的市場化效率，特別是農村土地確權了，農民才能真正享有財產性收入，才能真正富裕起來，才能真正有恒產者有恒心有信用有信譽，有機會組成力量強大的農民專業(yè)合作社。合作社組成有組織的聯(lián)社，擁有自己的車隊、船隊、倉庫、碼頭，實現(xiàn)農業(yè)的全產業(yè)鏈發(fā)展，進而提高談判權和定價權。第二，制定實施土地流轉制度。借鑒重慶地票制度，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。同時，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。［5］第三，建立土地最終用途管制制度。制定負面清單，嚴守18億畝耕地紅線，保住現(xiàn)有林地、濕地、河湖江海、基礎設施等底線，嚴防商業(yè)、工業(yè)、住宅超標用地的高壓線。一旦規(guī)劃通過人民代表大會的批準，就必須成為硬約束，政府及其他市場主體都不可隨意更改。規(guī)劃要對土地最終用途進行嚴格管制，任何人觸犯負面清單必須一查到底嚴懲到底。第四，做好全國土地規(guī)劃和住房建設。吸取古今中外經驗教訓，要有百年思維和系統(tǒng)思維，從土地開發(fā)、住房設計、城市建設、監(jiān)督懲罰等全方面全鏈條進行嚴格而清晰的設定。安居才能樂業(yè)，我們應健全城鎮(zhèn)住房制度，負起政府的擔當責任，以保障房和廉租房為主，以商品房為輔，切實實現(xiàn)社會主義的居者有其屋。

(三)建立新型城鎮(zhèn)化社會保障體系

建立全覆蓋、無歧視、不養(yǎng)懶的社會保障體系應該成為社會主義國家的標志之一。北歐資本主義國家已經達到人人享有社會保障。2013年普京也向世界宣布了俄羅斯實行全面免費醫(yī)療的消息。社會主義中國更有能力建立公平正義的新型城鎮(zhèn)化社會保障體系。城鎮(zhèn)化不僅僅意味將農民遷入城市，還包含著就業(yè)、社保、住房、教育、文化等一系列公共服務的保障。構建和完善社會保障體系是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的重要基石，是有序推進農業(yè)轉移人口市民化的本質要求，是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根本保證。［6］權利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會保障體系是社會主義市場經濟不可或缺的一個組成部分，是國家強盛、民族復興、人民幸福的中國夢的物質基礎，是新型城鎮(zhèn)化的前提。［7］健全社會保障體系必須在戶籍制度改革的基礎上，每個人的身份證號就是社會保障號，可考慮國家每年將全民所有制經濟成分所得紅利的一定比例不分男女老少貧富平均打到每個人社會保障卡賬戶上，同時杜絕乞丐和懶漢現(xiàn)象。

(四)建立新型城鎮(zhèn)化稅收體系

首先，提升營改增改革效益。營業(yè)稅改增值稅從整體上來看，能夠降低企業(yè)負擔。但是要密切關注并迅速解決可能存在的營改增改革反而增加小微企業(yè)稅負的問題，特別是最近反映強烈的物流運輸和餐飲酒店等行業(yè)因為無抵扣現(xiàn)象導致營改增反而增加其負擔的現(xiàn)象。同時妥善處理好增值稅發(fā)票、企業(yè)所得稅變化、財務分析新困難等挑戰(zhàn)。其次，減免企業(yè)稅負以對沖成本上升。按照世界銀行的標準，低收入國家的最佳宏觀稅負水平為13%左右，我國作為中等收入國家2009年宏觀稅負已經高達32．2%，遠遠高于發(fā)達國家和其他很多發(fā)展中國家。［8］就企業(yè)而言，稅收多達19種，而且稅率大都處于世界較高水平，有時還得繳納各種亂收費。因此，我們應減少企業(yè)稅種，杜絕各種亂收費，降低稅收比例，從而通過減免稅收來彌補其融資困難和要素成本上升，防止小微企業(yè)大規(guī)模退市。再次，優(yōu)化分稅制的分稅比例和分稅種類。我國自1994年實行的分稅制存在很大弊病，比如憲法規(guī)定土地歸全體人民所有，而各種土地稅卻歸地方，這樣在級差地租和經濟集群化存在的情況下造成馬太效應，即窮的地方稅越少，富的地方稅越多。分稅制本身沒有錯，關鍵是分的內容和分的比例存在嚴重誤失。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，應該盡快科學論證新稅制，特別是土地稅、煙葉稅、資源稅、城建稅須收歸中央，從源頭上根治土地財政和資源財政等弊端;分享稅中央則應該與地方比例互換或者三七開、四六開，盡量偏向地方，仍然維持地方的稅收積極性。同時，盡快開征房地產稅、資源稅、環(huán)境稅，構建地方稅體系，增加土地出讓金支出比例，以防止新型城鎮(zhèn)化陷入新一輪房地產化。

(五)建立新型城鎮(zhèn)化財政體系

我國現(xiàn)有財政制度存在典型的五層碎片化體系，第一財政是稅收，第二財政是銀行，第三財政是國企利潤，第四財政是土地出讓金，第五財政是地方融資平臺，因此我們亟需建立統(tǒng)一高效的現(xiàn)代財政，提高國家治理能力。十八屆三中全會指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出了“深化財稅體制改革”和“建立現(xiàn)代財政制度”的具體要求，特別是要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。筆者認為要借鑒國外先進經驗，特別是德國的財政均衡政策。第一，科學配比財政和央行的外匯儲備。央行保留一部分外匯儲備用于不時之需，將外匯儲備的大部分交給財政，再由財政組建專業(yè)的外匯主權養(yǎng)老基金［9］，或者設立國人賬戶，即國家依據每個人的身份證號設立專有賬戶來接受外匯儲備項目下和國企分紅項目下的養(yǎng)老等社會保障基金。第二，建立財政均衡政策。進行政府間財政關系立法。從立法上實現(xiàn)國內區(qū)域均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)整個國家生存條件的一致性;實行財政預算民主。早日修改完善《預算法》，借鑒德國中長期滾動財政預算機制，促使財政收支活動緊密契合國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略;建立科學的轉移支付體系。在出現(xiàn)財政垂直不平衡時，在不調整中央地方稅收分成比例的情況下，通過預先補助、返還性轉移支付、對貧困地區(qū)投資等方式促進各地財政狀況的相對均等化;在橫向不平衡時，制定規(guī)范徹底的轉移支付制度，分階段進行有效的轉移支付。第三，理性下放財政自主權。堅決去掉土地財政，嚴防地方政府公司化和“諸侯經濟”。加快完善實施《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，建立“自發(fā)自還”的地方政府自主發(fā)債制度，有效地將地方政府債務管理和新型城鎮(zhèn)化融資體制改革結合起來，真正使地方政府的自行發(fā)債制度成為服務新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。建立信用評級制度，建立債務保險制度、債務資金使用監(jiān)督機制、地方政府償債保障機制。對于舉債要嚴格限制，已有債務規(guī)模過大的地區(qū)不允許舉債，自主舉債累計的債務余額不得超過一定財力水平。

(六)建立新型城鎮(zhèn)化金融體系

改革開放30多年來，我國經濟增長年平均速度為9．8%，比同期世界經濟平均增長水平快6．8個百分點，但是我們的 M2年平均增長速度為22．46%。我們的貨幣化程度自1993年已超過100%，2012年竟達到188%，2013年再創(chuàng)新高達到194%。我國M2的主要組成部分是存款，這說明我國儲蓄率過高，更反映我國資金效率低下以及貨幣貶值情況嚴重。當前我們必須吸取1997年和2007年兩次金融危機的教訓，破解高儲蓄率、人民幣內貶外升、錢荒等困境。一是提升間接融資體系。擴大金融業(yè)對內對外開放，允許建立非國有金融機構，繼續(xù)推進國有控股金融機構和政策性金融機構改革。二是提高直接融資比重。健全多層次資本市場體系，推進股票發(fā)行注冊制改革，多渠道推動股權融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，擴大直接融資份額，切實解決金融難題。三是推進網絡金融等金融創(chuàng)新。豐富金融市場層次和產品，特別是普及手機支付等智能終端，可以考慮建立國家政策性的中小微企業(yè)發(fā)展銀行，同時鼓勵各大門戶網站、阿里巴巴集團、騰訊集團等互聯(lián)網企業(yè)建立小微型互聯(lián)網金融機構，提高融資便利性和資金融通效率。四是健全存款安全保障制度。建立存款保險制度和巨災保險制度，嚴格執(zhí)行最后貸款人制度，發(fā)展普惠金融和金融民主，加強金融基礎設施建設，保障金融市場安全高效運行和整體穩(wěn)定，從而建立健全金融機構市場化進出機制。五是加快金融領域價格機制改革。全面推進利率市場化，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。完善人民幣匯率市場化形成機制，推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，加快實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換。

(七)建立新型城鎮(zhèn)化產業(yè)競爭政策體系

沒有產業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)化就是無源之水無本之木，而城鎮(zhèn)化又反過來促進產業(yè)大發(fā)展大繁榮，因此應該注意兩者的匹配性、互惠性、融合性，推進產業(yè)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)產業(yè)化。一是建立新型城鎮(zhèn)化產業(yè)政策。第一，大力發(fā)展服務業(yè)。新型城鎮(zhèn)化的一個基礎就是發(fā)展各種服務業(yè)，使服務業(yè)真正成為新的經濟增長點和就業(yè)增長點，真正優(yōu)化我國經濟發(fā)展結構和轉變發(fā)展方式，全力打造金融、保險、法律、工商服務、經紀等具有知識密集的個性化高端生產性服務業(yè);全力提升餐飲業(yè)、住宿業(yè)、家政服務業(yè)、維修服務業(yè)和再生資源回收業(yè)等生活性服務業(yè);全力提高政府公共管理服務、基礎教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療以及公益性信息服務等社會性服務業(yè)。［10］第二，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化，加快土地有償性合理集中，建立農業(yè)生產基地或者農民合作社，推進農業(yè)規(guī)?；a業(yè)化，同時吸納失業(yè)人員和提高農業(yè)生產水平。發(fā)展高端農業(yè)，農業(yè)生產不僅要能夠出口原料，還應該生產和出口高附加值的衍生農產品。確保糧食安全，保持糧食自主生產能力，不斷提升水利設施，禁止過度開采地下水，禁止過量使用化肥，禁止污染農業(yè)用地，確保糧食食品衛(wèi)生安全。第三，大力發(fā)展綠色低碳產業(yè)。美麗中國、生態(tài)城市建設是新型城鎮(zhèn)化投資的重要部分，這將為節(jié)能環(huán)保產業(yè)和城市綠化產業(yè)帶來巨大的增長空間;新型基礎設施產業(yè)將迎來發(fā)展的黃金時代，特別是治理霧霾的各種生態(tài)基礎設施建設必須大步快上;新型城鎮(zhèn)中的市民將從生存性消費轉向發(fā)展型消費，新的消費熱點將會從過度集中的住房、汽車等領域逐步向文化創(chuàng)意、體育休閑、旅游等產業(yè)過渡，從而引發(fā)這些產業(yè)的新一輪發(fā)展。只有大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興的環(huán)保、綠色、低碳產業(yè)才能最終開拓城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的新境界，成就居民望得見青山綠水、看得見藍天白云、瞅得見童年光景的美麗詩意。二是建立新型城鎮(zhèn)化競爭政策體系。在出臺產業(yè)政策的同時，我們也應該出臺相應的競爭政策。確立競爭政策在市場經濟體制中的中心地位，嚴格按照十八屆三中全會精神，切實讓市場在資源配置中起決定性作用，通過不斷完善法律手段、經濟手段以及必要的行政手段，特別是要深入貫徹落實《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，為各類所有制企業(yè)平等競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和競爭秩序。第一，徹底分清產業(yè)政策與競爭政策的區(qū)別，并且使兩種政策有效結合起來。第二，要借鑒國內外經驗教訓，將競爭政策作為基礎性政策。第三，要使政府、企業(yè)、個人等市場主體遵守競爭優(yōu)先原則。第四，要科學扶助國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)，注意建立競爭性補貼機制。第五，鼓勵市場化兼并重組，并堅決及時反壟斷、反不當競爭。

三、新型城鎮(zhèn)化的資金準備

如何準備資金，這是2013年中央經濟工作會專題會全國城鎮(zhèn)化工作會議的主題。會上提出要“建立多元可持續(xù)的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”。筆者認為，第一，必須測算新型城鎮(zhèn)化所需資金。新型城鎮(zhèn)化不僅有成本，而且有成效，特別是創(chuàng)造了大量的投資和消費等有效需求，新型城鎮(zhèn)化新投入資金可以扣除成效。假設我國城市化率目標為市民戶籍人口70%以上，上文講到我國當前常住人口城鎮(zhèn)化率52．6%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率35．3%，那么我國常住人口城鎮(zhèn)化率提升空間還有17．4%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率則還有34．7%。研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高1%，可替代出口10萬億元，社會消費總水平將增加10萬億元甚至幾十萬億元;同時，城鎮(zhèn)化本身也將拉動基礎設施、房地產等行業(yè)的投資需求，未來10年近4億城鎮(zhèn)化人口，以人均10萬元的固定資產投資標準計算，能夠增加40萬億元的投資需求。2030年前我國至少還有3．9億農民需要市民化，農民工市民化的人均公共成本約13．1萬元，此項支出就將高達51萬億元。［11］假設以戶籍人口城鎮(zhèn)化率35．3%為標準，實現(xiàn)70%城鎮(zhèn)化率，則可以代替出口347萬億元，至少可以增加社會消費347萬億元。這樣，我們實現(xiàn)70%的新型城鎮(zhèn)化率的凈效益則至少有603萬億元。當然，我們也應該扣除歷史欠賬。國家審計署數(shù)據顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20．698865萬億元，負有擔保責任的債務29．25649萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6．650456萬億元。［12］我們不僅要全面弄清地方經濟債務，還要全面清查社會保障、醫(yī)療教育等歷史欠賬以及生態(tài)債務，這樣才能計算出新型城鎮(zhèn)化所需投入。第二，必須清楚還有哪些資金可以動用。新型城鎮(zhèn)化資金來源，可以在以下六個方面進行挖潛:摸清國庫究竟還有多少可以動用，須摸清哪些外匯可以用于國際投資并將投資利潤立即部分轉化為國內建設資金，明確哪些是優(yōu)良債務資產可以通過資產證券化獲得現(xiàn)有投資建設資金，動員民間資本參與新型城鎮(zhèn)化特別是公共基礎設施建設，加快確定國企分紅比例和國企上繳利潤并撥付部分用于城鎮(zhèn)化，清楚金融機構哪些資金可以優(yōu)惠利用。第三，必須設計科學合理的融資體制。以往的舊城鎮(zhèn)化道路使得現(xiàn)在各地大都缺乏資金，償債能力減弱，造血功能下降，財政支出壓力上升，有些地方即使不缺乏資金，也寧愿通過貸款或者地方融資平臺舉債推進城鎮(zhèn)化，這些風險必須準確界定，從而建立合理高效的融資方式。2014年初，財政部推出了PPP模式(公共私營合作制)。如果這種方法可行，應復制到高鐵建設、新型城鎮(zhèn)化建設、海外投資基礎設施等項目上，力戒以往BOT(建設－經營－轉讓)模式的缺點，有效利用政府和社會資本，逐步化解地方債務風險，同時刺激地方政府和社會各界的積極性。

四、新型城鎮(zhèn)化的監(jiān)督管理

為保證新型城鎮(zhèn)化按照規(guī)劃、按照自然規(guī)律順利完成，必須建立新型城鎮(zhèn)化指標體系，從而加強監(jiān)督管理。

(一)出臺新型城鎮(zhèn)化政績考核標準

2013年12月的中央城鎮(zhèn)化會議提出了新型城鎮(zhèn)化的五個目標，即有利于釋放內需巨大潛力，有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕，有利于改善世界經濟和生態(tài)環(huán)境。我們應堅持五個“有利于”，據此設定新型城鎮(zhèn)化標準。2013年12月中組部發(fā)布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確不能搞地區(qū)生產總值及增長率排名，政府債務狀況也將納入考核范圍，追責領導干部拍腦袋決策。這些規(guī)定十分適用于新型城鎮(zhèn)化的監(jiān)督管理，但是仍然要專門設立新型城鎮(zhèn)化的監(jiān)督管理細則，特別是要制定新型城鎮(zhèn)化的指標體系，并且與中國經濟升級版的量化指標體系融合起來。2013年12月發(fā)布的《國務院辦公廳關于加強農產品質量安全監(jiān)管工作的通知》，明確提出了未來在農產品安全方面的改進措施，其中包括要將農產品質量安全納入縣、鄉(xiāng)級人民政府績效考核范圍。因此，新型城鎮(zhèn)化最后要以群眾滿意度為考核目標，不僅考核經濟發(fā)展指標，還要考核社會發(fā)展指標，包括食品安全、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境健康、教育、養(yǎng)老等等涉及民生幸福的指標體系。

(二)出臺破壞新型城鎮(zhèn)化懲罰制度

規(guī)劃存在明顯缺陷且未經人大授權的，追究決策失誤責任;破壞新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，不按照規(guī)劃建設，造成生態(tài)環(huán)境破壞、民生事業(yè)受損等情況，地方政府通過減持國有股套現(xiàn)、進軍房地產、搭建投融資平臺等另類經營手段［13］，填補債務漏洞或維持財政收入，應啟動黨政一把手問責。另外，要充分利用已有的法律制度，特別是做好《行政訴訟法》和《國家賠償法》等“民告官”制度的宣傳和運用，震懾和警示那些企圖不按既定規(guī)劃進行新型城鎮(zhèn)化的人員。

(三)成立全國新型城鎮(zhèn)化監(jiān)督管理機構

我國每年都有政府工作報告中的工作計劃，還有五年規(guī)劃、十年二十年遠景規(guī)劃，但從來沒有哪一個部門來負責監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行，因此這些文字上的規(guī)劃往往成為軟約束。十八屆三中全會公報提出，中央全面深化改革領導小組的職責包括改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實這四個方面。新型城鎮(zhèn)化作為中國打造經濟升級版的關鍵一招，也應該成立督導組，或者成立中央新型城鎮(zhèn)化巡視組或現(xiàn)有中央巡視組不時進行城鎮(zhèn)化專項巡視，全程監(jiān)控新型城鎮(zhèn)化的推進，防止鐵嶺新城、鄂爾多斯等城鎮(zhèn)化失敗案例，防止美國底特律悲劇。

總之，新型城鎮(zhèn)化是以人為本提升人的生活尊嚴和身心健康的手段，是打造中國經濟升級版的一個重要引擎，是創(chuàng)造中國經濟新奇跡的一個根本性途徑。但是，我國新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步健康推進，必須有理念有理論有理想，有制衡有監(jiān)督有懲罰，必須把握戰(zhàn)略思維的整體性、全面性、穿透性、預見性、深刻性、徹底性、關聯(lián)性和辯證性，抓住以上攸關全局的重心、樞紐和環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)風險轉化、價值創(chuàng)造和社會和諧，給力美麗中國幸福家園的美好事業(yè)。

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