芻議民政領(lǐng)域政府和社會資本合作模式

馬俊達(dá)

芻議民政領(lǐng)域政府和社會資本合作模式

馬俊達(dá)

政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership，簡稱PPP模式，個別亦稱P3s模式）是現(xiàn)代投融資方式的制度創(chuàng)新和公共產(chǎn)品供給方式的重要突破。近期，國務(wù)院高度重視投資的拉動作用發(fā)揮，要求積極推廣政府和社會資本合作模式，在電力、電信、交通、農(nóng)業(yè)及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等更多領(lǐng)域向社會投資特別是民間資本敞開大門，推動社會投資和政府投資相輔相成，促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。財政部印發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，重點關(guān)注城市供水、供暖、供氣、軌道交通、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域PPP項目示范和財政扶持。這對于民政工作來說，無疑是一重大利好消息，宜予重視，主動發(fā)聲，順勢而為。

一、PPP模式的主要運行方式

PPP模式發(fā)端于上世紀(jì)90年代歐美國家，當(dāng)前主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，但由于各國發(fā)展理念和工作重心不同，尚無統(tǒng)一界定。在境外，PPP模式一般稱為“公共私營合作制”或“公私合作制”。在我國，主要稱為“政府和社會資本合作模式”，財政部此次發(fā)文，作出通常模式界定：由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。實踐中，PPP模式有多種表現(xiàn)形式。

一是“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”的BOT模式（Build-Operate-Transfer）。即政府授予特許權(quán)，社會投資方為基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行融資并建設(shè)、擁有和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施（有時亦可稱為BOOT）；在特定經(jīng)營期限內(nèi)，投資方（通常設(shè)立特定項目公司）向用戶收取費用，實現(xiàn)利益回報；期限結(jié)束后，所有權(quán)移交政府。近年來，在BOT模式基礎(chǔ)上演變生成“建設(shè)-移交”的BT模式（Build-Transfer），社會資本進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過項目公司融資、建設(shè)、驗收合格后移交政府，政府向投資方支付項目總投資加上合理回報。

二是“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營”的BTO模式（Build-Transfer-Operate）。即社會投資方為基礎(chǔ)設(shè)施融資并負(fù)責(zé)建設(shè)，在建設(shè)完畢后，將基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)轉(zhuǎn)讓政府，政府再以長期合同形式將其外包給投資方經(jīng)營。在合同約定期限內(nèi)，投資方通過向用戶收費等方式，收回投資并取得合理回報。

三是“建設(shè)-擁有-經(jīng)營”的BOO模式（Build-Own-Operate）。即投資方依據(jù)特許權(quán)投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，擁有所有權(quán)并負(fù)責(zé)經(jīng)營。但特許權(quán)的獲得必須接受政府在定價和運營等方面的規(guī)制，政府通過規(guī)制保持對基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)營活動的適當(dāng)控制權(quán)。

四是“購買-建設(shè)-經(jīng)營”的BBO模式（Buy-Build-Operate）。即將已有的基礎(chǔ)設(shè)施出售給有能力改造和經(jīng)營的投資方，由其以特許權(quán)形式經(jīng)營這些基礎(chǔ)設(shè)施，但同樣必須接受政府在定價和運營等方面的規(guī)制和約束。

五是“租賃-建設(shè)-經(jīng)營”的LBO模式（Lease-Build-Operate）。即政府通過長期租賃合同形式，授予社會力量利用自有資金拓展并經(jīng)營現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利。投資方在升級改造薄弱設(shè)施，及時足額向政府繳納租金前提下，開展經(jīng)營獲取合理回報。

六是“移交-運營-移交”的TOT模式（Transfer-Operate-Transfer）。即政府對建成的基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估基礎(chǔ)上，通過招標(biāo)等方式出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)，投資方在合同期內(nèi)擁有、運營和維護(hù)該設(shè)施，通過收取服務(wù)費等方式收回投資并取得合理利潤；合同期滿后，投資方將運行良好的設(shè)施無償移交政府。

除上述操作模式外，還存在“設(shè)計-建設(shè)-運營”DBO模式、“運營-維護(hù)-管理”O(jiān)M&M模式、“打包協(xié)議”WAA模式等多種實踐形式?？偟膩碚f，這些形式各有千秋，也有共性。第一，設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)權(quán)讓渡是PPP的基礎(chǔ)。無論哪種形式，實際上都是對政府投資經(jīng)營模式與市場投資經(jīng)營模式的折中，對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易與土地二級開發(fā)的變通，強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括改造完善）而非土地流轉(zhuǎn)，并將經(jīng)營權(quán)限定和資產(chǎn)移交的約定融入到伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)和產(chǎn)權(quán)讓渡的規(guī)則設(shè)計之中。第二，合作是PPP的精髓。通過公私合作，充分發(fā)揮公共部門和社會力量各自優(yōu)勢，降低各自風(fēng)險，穩(wěn)定有效投資，最大程度發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置作用。第三，融資是PPP的關(guān)鍵。PPP項目的投資人通常為社會資本甚至是海外資本，其項目融資有助于緩解政府融資和財政支出困境，同時有助于盤活社會資源。第四，公開競爭是PPP的依托。PPP項目的投資人通常通過招投標(biāo)等公開競爭方式確定，以便維護(hù)國家利益、社會公共利益和投資人合法權(quán)益，增強經(jīng)濟社會活力和公信度、透明度。第五，較長經(jīng)營期限及規(guī)則約束是PPP的保障。PPP融資的利益回報主要面向用戶收費，資金回籠周期較長，通常不是三五年時間或一兩屆政府就能完結(jié)，不能異化成政府解決燃眉之急、向企業(yè)借錢的一時之舉。PPP項目實施期間，存在政府監(jiān)督尤其是在定價、運營、土地用途限制等方面的規(guī)制，政府有權(quán)依照法律規(guī)定或合同約定進(jìn)行市場干預(yù)。隨著實踐發(fā)展，PPP不再僅是一種融資模式，也成為創(chuàng)新公共服務(wù)和治理的重要抓手。

二、民政領(lǐng)域運用PPP模式的需求與可能

古往今來，大眾辛勤勞作，其重要追求就是改善養(yǎng)小送老等方面的待遇和條件。大力發(fā)展關(guān)乎弱勢群體和特殊群體的社會服務(wù)事業(yè)，既是增強人民福祉的重要手段，也是人類文明進(jìn)步的根本標(biāo)志。在現(xiàn)代社會不同階段，社會服務(wù)的資源供給、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，都存在個體/家庭、國家/政府、市場/企業(yè)、社會/非營利組織及相關(guān)宗族宗教等非正式組織的多元互動和共同分擔(dān)。尤其在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營和混合福利經(jīng)濟時代，市場、社會與政府更是殊途同歸，民政等社會服務(wù)領(lǐng)域PPP合作模式的推廣運用已具備可行性。

一方面，民政領(lǐng)域運用PPP模式面臨現(xiàn)實需求。一是公共投資規(guī)模有缺口。民政是公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，其服務(wù)提供離不開基礎(chǔ)設(shè)施等資源稟賦投入。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化等多頻共振，個人及家庭、家族的自我扶助功能在退化，尋求外部市場、社會和政府的服務(wù)供給和消費需求在不斷擴大，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)乃至殯葬服務(wù)等社會服務(wù)設(shè)施無論從規(guī)模還是數(shù)量來看，仍落后于現(xiàn)實急需，政府在這方面的財政投入和融資面臨很大缺口，屬于群眾急需、遲早要彌補、各方都需盡力的薄弱環(huán)節(jié)。二是傳統(tǒng)投資方式需審視。一段時間以來，一些地方和部門立足公共財力、親力親為開展養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和運營，取得了長足進(jìn)展和政績，但無論立項周期、成本收益還是管理質(zhì)量、服務(wù)水平，易因人因時而異，難以精準(zhǔn)對接消費需求、快速形成充裕供應(yīng)，缺乏社會力量投融資速度快、目標(biāo)群體定位準(zhǔn)、市場服務(wù)意識強、經(jīng)營管理一以貫之等方面的優(yōu)勢，傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資思路和科層制服務(wù)管理方式需要改進(jìn)。三是合作投資方式需創(chuàng)新。近年來，各級政府重視在社會服務(wù)領(lǐng)域拓寬社會投資渠道、發(fā)揮社會力量能動作用。但對于一些依賴土地財政、或進(jìn)入償債高峰期的地方政府來說，從稀缺土地資源中切出一定比例低價公益用地拱手他人長期經(jīng)營，有得不償失之虞；對于擅長不動產(chǎn)投資與運營的社會投資方來說，膠著于“拿地-蓋房-賣房或會員資格-物業(yè)和服務(wù)”的經(jīng)營模式，若通過“招拍掛”獲取商業(yè)用地從事社會服務(wù)則無利可圖，若通過定向劃撥獲取公益用地則難以抵押貸款和融資，在成本管理上跌跌撞撞。因此，在公益色彩較濃、周期較長、投資回報率不居高位的社會服務(wù)領(lǐng)域，宜在投資方式及產(chǎn)權(quán)交易方面有所突破。四是轉(zhuǎn)變政府職能需抓手。當(dāng)前，在大力推行簡政放權(quán)的同時，社會各界對民政等領(lǐng)域增強服務(wù)職能的期望與日俱增，民政系統(tǒng)社會服務(wù)管理的壓力隨之增大。在社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化這方面，宜在發(fā)揮現(xiàn)有工作優(yōu)勢、處理好補缺與普惠關(guān)系的基礎(chǔ)上，探索新路子新辦法，通過社會融資、合作建設(shè)、特許經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)讓渡等具體規(guī)則和措施，將服務(wù)產(chǎn)品供給的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任有機和統(tǒng)一地向社會轉(zhuǎn)移或過渡，逐步在社會服務(wù)方面將民政職能回歸到信息公開、公平選擇、監(jiān)督指導(dǎo)與保障底線公平上來，實現(xiàn)“運動員”“劃槳人”向“裁判員”“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)變。

另一方面，民政領(lǐng)域運用PPP模式具備一定條件。一是有成熟經(jīng)驗可借鑒。發(fā)達(dá)國家普遍建立了政府與市場深度合作機制，對PPP模式相關(guān)業(yè)務(wù)范圍、資質(zhì)資格、組織形式、實施程序及方式選擇、收費標(biāo)準(zhǔn)均有明確規(guī)定；我國基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域PPP模式建設(shè)探索已有20年，在援用國際通行規(guī)則基礎(chǔ)上，結(jié)合本土實踐積累了豐富經(jīng)驗，相繼出臺特許經(jīng)營的部門規(guī)章1部、地方性法規(guī)8部、地方政府規(guī)章15部，這些都可為社會服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式提供借鑒。二是符合國家政策導(dǎo)向。在我國經(jīng)濟增長速度換擋期、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、宏觀經(jīng)濟刺激政策消化期的“三期”疊加的大轉(zhuǎn)型背景下，國家緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化體制改革，加緊制定出臺了一系列轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮社會資本作用、解放和增強社會活力的政策文件，國務(wù)院常務(wù)會議還就推廣PPP模式作出專門部署，這些為民政領(lǐng)域運用PPP模式提供了方向指引。三是存在社會投資意愿。伴隨三十多年改革開放的財富集聚及治理理念推廣，市場領(lǐng)域的營利組織和社會領(lǐng)域的非營利組織在社會服務(wù)角色擔(dān)當(dāng)方面，逐步從自發(fā)走向自覺，無論服務(wù)供給、管理還是融資、運營，都匯聚成為一股重要力量，具備了與政府合作的可能。尤其當(dāng)前我國出現(xiàn)了一些可能引發(fā)經(jīng)濟下行和風(fēng)險增大的邊際變化，實體經(jīng)濟及房地產(chǎn)、證券等投資領(lǐng)域營利空間逼仄有限、資金鏈斷裂風(fēng)險增大，社會資本開始鐘意于康復(fù)養(yǎng)老等消費潛力總量巨大的新興領(lǐng)域，現(xiàn)金流穩(wěn)定、投資風(fēng)險小的養(yǎng)老服務(wù)等項目成為長期投資者的偏好。而且，對于社會資本來說，在非私有化的社會服務(wù)領(lǐng)域采用PPP操作模式，比其慣用的PE模式（Private Equity，私募股權(quán)投資模式）更加有效。四是具備一定物質(zhì)要件。隨著大數(shù)據(jù)時代電商興起、物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的到來及生育率的降低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)劃合并與調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)及土地平整流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)實體店面和公共設(shè)施空置率將逐漸增高，城鄉(xiāng)撤并學(xué)校、圖書館、培訓(xùn)中心、辦公用房、老舊城區(qū)廠房等基礎(chǔ)設(shè)施資源，以及民政等領(lǐng)域服務(wù)設(shè)施存量完全可進(jìn)一步盤活，進(jìn)而成為政府和社會資本合作進(jìn)行融資、建設(shè)、租賃和經(jīng)營的固定資產(chǎn)與土地來源。

當(dāng)前，在兼顧需求與可能的前提下，宜進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新思路，參考實體經(jīng)濟尤其基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域成熟做法，積極推廣運用PPP模式，拉動和引導(dǎo)社會資本更好投向社會服務(wù)這一“藍(lán)海”領(lǐng)域。大體來說，在公開透明、競爭選擇基礎(chǔ)上，政府可將一定期限內(nèi)的土地及其地上附著物使用權(quán)、服務(wù)經(jīng)營權(quán)及政府信譽擔(dān)保為對價，選擇具體適宜的合作方式，交由社會力量承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)社會服務(wù)設(shè)施的大部分工作，擴大社會融資和財政收益，避免初期一次性產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或后期高價位贖買；同時，政府以定價權(quán)、行政監(jiān)管規(guī)制權(quán)及合同約束條款為依托，對社會資本興辦的服務(wù)設(shè)施與機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，兌現(xiàn)合同承諾，允許合理回報，防止不當(dāng)?shù)美雌诨刭徎蚧厥债a(chǎn)權(quán)并循環(huán)利用，維護(hù)社會服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展和公共資產(chǎn)保值增值。

三、統(tǒng)籌使用多項政策工具實施PPP模式

社會服務(wù)及社會政策不是純粹的公共支出安排，更不是經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)擔(dān)或束縛，而是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強社會活力必不可少的促進(jìn)因素。在民政等社會服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式，不僅需要圍繞具體項目開展方案設(shè)計，也需統(tǒng)籌運用相關(guān)社會政策工具。尤其社會服務(wù)不同于基礎(chǔ)交通和市政服務(wù)，其市場化、商品化、排他性、強制性消費程度低，面向服務(wù)對象收費的范圍、規(guī)模、額度及消費穩(wěn)定性存在局限，且需占用一定城市開發(fā)用地和后續(xù)人力物力投入，社會投資的回報效益相對低于以管網(wǎng)施工和班組運營為主的其他公用事業(yè)，因此更需一定程度的政策傾斜、扶持和吸引。

首先，做好科學(xué)規(guī)劃與制度設(shè)計。推廣實施PPP模式，宜樹立“新常態(tài)”思維，突破條塊分割的部門思維模式和“大項目、大工程”的招商引資模式。建議緊扣當(dāng)前經(jīng)濟形勢，將民生部門及社會事業(yè)作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和防風(fēng)險的重要部門和領(lǐng)域，探索經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)則在社會服務(wù)領(lǐng)域的運用，科學(xué)而審慎地將民政等“花錢”部門從經(jīng)濟發(fā)展的幕后推向“投融資”的前臺。一方面，堅持“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底”的原則，統(tǒng)籌發(fā)揮民政、財政、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、國有資產(chǎn)管理、金融、價格、審計等部門的合作與聯(lián)動作用，結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制，循數(shù)管理，摸清底數(shù)，做好區(qū)域事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)功能和群體區(qū)分、成本收益測算、項目試點選擇、競標(biāo)方案設(shè)計和市場調(diào)控推演，防止決策的浪漫化和操作的隨意性；另一方面，宜發(fā)揮企業(yè)家等有識之士的智囊作用，多向PPP模式操作經(jīng)驗豐富的領(lǐng)域、組織與個人進(jìn)行專業(yè)咨詢，創(chuàng)新混業(yè)經(jīng)營的新規(guī)則和跨界投資的新機制，建立健全政府融資平臺及組織體系，倡導(dǎo)契約自由、誠信公道、聚沙成塔，優(yōu)先為實體經(jīng)濟、中小企業(yè)主提供轉(zhuǎn)型生存和發(fā)展契機。另外，在探索實踐基礎(chǔ)上，宜按照法治精神和要求，適時出臺民政領(lǐng)域公私合作等方面規(guī)章辦法、行為指南，建立有效的爭議解決機制，規(guī)范、指引和保障民政領(lǐng)域社會投資。

其次，探索建立財政補貼制度。吸引社會資本優(yōu)先投入社會服務(wù)領(lǐng)域，關(guān)鍵得建立穩(wěn)定的投資回報機制，不能畏懼讓其有利可圖或占據(jù)市場，合作的目的是要形成社會服務(wù)領(lǐng)域“資方合理掙錢、政府少掏錢、群眾百姓受益”的多贏態(tài)勢。在一定階段和情形下，對項目收入暫不能覆蓋成本和收益、但社會公益屬性較強的PPP項目，地方政府可視自身財力狀況，給予一定前期費用補貼、資本補助，并逐步實現(xiàn)從“補建設(shè)”向“補運營”、“補磚頭”向“補床頭”“補人頭”的轉(zhuǎn)變。同時，加快清理名目較多的“芝麻費”，依法依規(guī)減免或抵扣相關(guān)稅費，鼓勵和支持金融機構(gòu)提供融資、保險、期權(quán)抵押等金融服務(wù)，加大職業(yè)能力建設(shè)補貼和就業(yè)扶持，減少交易成本，讓投資者得實惠、后來者有信心，打消社會資本疑慮。

第三，用好政府購買服務(wù)的政策工具。政府購買服務(wù)與PPP都是通過競爭選擇和契約管理方式確定服務(wù)提供主體。不同的是，購買服務(wù)由政府即時給付資金，形成公私之間的委托代理關(guān)系；而PPP通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換和成本墊付，形成公私之間的合作博弈關(guān)系。在實踐中，政府既要成為精明的經(jīng)營者，也應(yīng)成為負(fù)責(zé)的購買者?？蓪⒍亟巧Y(jié)合起來，對政府承擔(dān)法定扶養(yǎng)義務(wù)的社會服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容，通過項目購買、崗位購買、服務(wù)券乃至購買資金與政府收益相抵扣等方式，優(yōu)先選擇PPP經(jīng)營模式下的服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)，減輕政府當(dāng)下財政支出壓力。

第四，充分運用風(fēng)險管理和績效評估工具。PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險點是防止相關(guān)權(quán)力支配者與投資方共謀，假借名目掠奪國家和社會財富。因此，風(fēng)險管理和績效評估宜貫穿于PPP模式建設(shè)的始終。在可研論證、項目立項階段，宜注意政府決策、管理和執(zhí)行角色的相對分離和彼此制約，注重發(fā)揮金融、管理、會計、法律、傳媒等第三方作用。在項目招投標(biāo)、融資、合同簽訂階段，堅持公開透明、平等競爭原則，客觀公正產(chǎn)生最佳中標(biāo)人。在項目實施、運營、維護(hù)、收益及移交階段，加強價格監(jiān)管，對項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度進(jìn)行綜合評價，并依據(jù)進(jìn)行獎懲處分或接管處置。

第五，重視精神激勵和人文關(guān)懷。PPP模式在社會服務(wù)領(lǐng)域的推廣運行，是一項創(chuàng)新改革，需要改革的精神和創(chuàng)新的勇氣一以貫之。對于政府來說，促經(jīng)濟保發(fā)展，“不怕慢、就怕站”，必須創(chuàng)新探索實踐、實施科學(xué)決策、完善政績評價，重視對民生部門經(jīng)濟功能發(fā)揮及干部興業(yè)融資的激勵和褒獎。實際上，改革開放三十多年快速發(fā)展，就是政府率先創(chuàng)新、積極作為的過程。在當(dāng)前經(jīng)濟下行、社會浮動關(guān)口，更需政府部門先動起來。對于社會力量和社會資本來說，宜調(diào)適其投資心理“慢”下來、“穩(wěn)”起來，強調(diào)社會服務(wù)公益屬性和社會貢獻(xiàn)度，引導(dǎo)由重短期投機套現(xiàn)向長期投資經(jīng)營轉(zhuǎn)變。在打壓社會投機、弘揚社會誠信的同時，可通過鼓勵興辦社會企業(yè)、成立非營利組織、行業(yè)社團(tuán)自律、公益慈善表彰、情系桑梓活動、企業(yè)家精神宣揚等方式，引導(dǎo)社會資本及企業(yè)家在重視經(jīng)濟效益同時，追求社會價值及個體成就感、尊嚴(yán)感的滿足，共同增進(jìn)經(jīng)濟運行穩(wěn)健程度與社會文明程度。