蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設視角下的南京新型城鎮(zhèn)化研究*

李菁怡

（中共南京市委黨校社會學教研部 江蘇 南京 210001）

一、南京新型城鎮(zhèn)化歷史經(jīng)驗和對當前階段的判斷

（一）把握機遇，從重點發(fā)展轉向優(yōu)化發(fā)展

根據(jù)國家和省對長三角地區(qū)、蘇南地區(qū)的發(fā)展定位，南京摒棄“總量取勝”、“速度第一”的傳統(tǒng)發(fā)展理念及粗放型增長的路徑依賴，更加注重發(fā)展質(zhì)量的“優(yōu)”和生態(tài)環(huán)境的“好”，從整體上轉入優(yōu)化發(fā)展階段。并且更加注重發(fā)展服務型經(jīng)濟，推動制造業(yè)從量的擴張轉向質(zhì)的提升，從規(guī)模增加轉向結構優(yōu)化;更加注重提高城市現(xiàn)代化水平，完善城市功能，推動城市現(xiàn)代化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)發(fā)展，形成現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)結構;更加注重社會建設和公共服務，始終堅持以人為本的發(fā)展理念，全面提高社會管理和保障水平。

（二）與時俱進，從總體小康轉向全面小康

在全面建小康社會指標體系的引領下，南京積極轉變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展路徑，提升發(fā)展質(zhì)量，把全面提高城鄉(xiāng)居民收入、加強社會管理和建設、改善環(huán)境質(zhì)量等放在更加重要的位置，從以物為本到以人為本，從粗放增長轉向集約增長，從注重經(jīng)濟發(fā)展速變轉向關注民生幸福，從突出經(jīng)濟增長轉向推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）率先突破，從模仿追趕轉向創(chuàng)新驅(qū)動

南京將科教優(yōu)勢和開放優(yōu)勢緊密結合，主動探索由勞動增加向技術增加、由“勞力經(jīng)濟”向“智力經(jīng)濟”轉變，提高科技人才要素對發(fā)展的貢獻率，以科技創(chuàng)新形成新的發(fā)展動力，增創(chuàng)新的發(fā)展優(yōu)勢。

（四）破解約束，從環(huán)境治理轉向生態(tài)建設

更加注重生態(tài)建設和環(huán)境治理，使經(jīng)濟社會發(fā)展建立在節(jié)約資源、保護環(huán)境的基礎上，將城市現(xiàn)代化和生態(tài)化結合起來，同步提升產(chǎn)業(yè)競爭力和環(huán)境競爭力，形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構和增長方式。

（五）勇于創(chuàng)新，從單兵突進轉向綜合配套

將整體推進與重點突破相結合，積極推動政府職能轉變，不斷深化金融體制改革、分配制度改革，加快社會保障體系建設，推動改革從單個領域、部分環(huán)節(jié)的突破走向綜合配套改革，從經(jīng)濟領域轉向政治、文化、社會等各個領域，加快建立起有利于科學發(fā)展的體制機制保障。

二、南京新型城鎮(zhèn)化建設在蘇南現(xiàn)代化進程的地位分析

（一）現(xiàn)實問題

在取得巨大成就的同時，南京現(xiàn)代化建設的歷程中也存在一些不足。如:經(jīng)濟發(fā)展方式尚未根本轉變，經(jīng)濟結構不盡合理，產(chǎn)業(yè)層次和整體水平不夠高，新興產(chǎn)業(yè)比重不大，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展相對滯后，對經(jīng)濟支撐不夠有力;開放型經(jīng)濟結構亟待優(yōu)化、水平有待提高，各類開發(fā)區(qū)綜合功能有待提升;創(chuàng)新驅(qū)動的格局尚未真正形成，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才資源仍然不足，自主創(chuàng)新能力和核心競爭能力亟需提升;高新技術產(chǎn)業(yè)主要集中在中低端環(huán)節(jié);先進要素集聚能力有待加強;中心城市輻射帶動能力不強、功能偏弱，城市綜合承載能力需進一步加強，對優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素和高端人才的吸引力有待進一步提升;土地、能源等生產(chǎn)要素以及環(huán)境對發(fā)展的約束不斷加大;收入分配結構不夠合理，社會管理水平有待進一步提高;體制機制不夠完善，民主法治建設有待進一步加強。

（二）未來定位

一是提升對蘇南地區(qū)、省內(nèi)乃至長三角地區(qū)現(xiàn)代化建設的支撐作用。南京必須積極探索區(qū)域整體聯(lián)動推進現(xiàn)代化建設的路徑和方法，積累新的經(jīng)驗，為蘇南、蘇北、蘇中地區(qū)的現(xiàn)代化建設提供現(xiàn)實樣本，為市委市政府、省委省政府制定推進全省區(qū)域現(xiàn)代化政策提供依據(jù);也為長三角地區(qū)2020年基實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)揮支撐作用。

二是發(fā)揮對現(xiàn)代化建設的引領作用。蘇南近代以來一直是中國現(xiàn)代化的先行地區(qū)之一，南京要通過創(chuàng)新實踐，繼續(xù)探索和回答現(xiàn)代化建設進程中需要解決的一系列問題，努力成為科技創(chuàng)新的重要示范區(qū)，現(xiàn)代化建設人才的重要輸出地，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要先行區(qū)，社會安定和諧的重要引領區(qū)。

三是探索具有世界影響力的現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展道路。世界現(xiàn)代化成果主要集中在發(fā)達國家以及這些國家的重要區(qū)域。面對經(jīng)濟全球化、新技術革命、全球經(jīng)濟重心向亞太地區(qū)轉移的重大機遇，蘇南地區(qū)快進入高質(zhì)量發(fā)展階段，探索出現(xiàn)代化動力從“外源后發(fā)”向“內(nèi)源先發(fā)”根本性轉變的新道路，展示出中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的越性，體現(xiàn)出中國參與國際競爭與合作的核心優(yōu)勢，是后發(fā)國家和地區(qū)追趕世界現(xiàn)代化浪潮的成功范例。

（三）發(fā)展重點及戰(zhàn)略舉措

1.加強產(chǎn)城一體互動，突出產(chǎn)業(yè)興城。發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。實現(xiàn)生產(chǎn)服務業(yè)與先進制造業(yè)融合發(fā)展，生活服務業(yè)與擴大居民消費相互促進，現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)與開發(fā)園區(qū)配套建設，進一步擴大服務業(yè)規(guī)模，提升服務業(yè)層次，提高服務業(yè)比重，加快形成以服務業(yè)為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

發(fā)展先進制造業(yè)。加快升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，推動主導產(chǎn)業(yè)高端化，推動制造業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈高端攀升，打造先進制造業(yè)增長極。

推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。積極構建以現(xiàn)代裝備為基礎、現(xiàn)代科技為支撐、現(xiàn)代經(jīng)營為特征，勞動生產(chǎn)率高、土地產(chǎn)出率高、綜合效高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，形成以生態(tài)優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)融合、文化傳承為主要標志的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新格局。

提升對外開放水平。進一步擴大全方位對外交往，強化開放優(yōu)勢，在更大范圍、更廣領、更高層次上參與國際合作與競爭，進一步拓展發(fā)展新空間和新優(yōu)勢。

加強人才隊伍建設。緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，強力推進高層次人才智力引進項目招商，通過加強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新重點人才的培養(yǎng)、引進與使用，引領創(chuàng)新型經(jīng)濟規(guī)?；l(fā)展與產(chǎn)業(yè)的整體轉型升級。

2.推進城市開放整合，建設幸福南京。著力推進城市群建設。以建設南京都市圈和寧鎮(zhèn)揚同城化要素整合與互動發(fā)展水平為核心，推動城市群之間以及城市群內(nèi)部的交通等基礎設施建設，進一步完和提升區(qū)域性中心城市綜合功能，不斷增強中心城市輻射帶動能力，建成以大城市為主體、中小城市和重點鎮(zhèn)共同發(fā)展的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系。

提升城市國際化水平。加快國際化居住社區(qū)和公共服務設施建設，營造國際化商業(yè)商務氛圍，提升具有國際水準的城市服務，培育城市多元國際兼容環(huán)境。深化城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

創(chuàng)新社會治理。以改善民生、完善服務為導向，加快建立高效服務型政府，健全新型社會管理格局，加強平安環(huán)境建設，推動和諧社區(qū)建設，強化公民誠信道德建設，進一步夯實基層基礎。

加強基層民主建設。大力推進法治建設，健全基層民主制度，切經(jīng)菇軎層社會自治功能，充分發(fā)揮人民群眾主體作用，保障人民依直接行使民主權利、管理基層公共事務和公益事業(yè)的權益。

3.建設生態(tài)宜居城市，堅持持續(xù)發(fā)展。提高資源集約利用水平。積極構建可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費模式，進一步優(yōu)化區(qū)域土地資源配置和用地布局，合理利用土地資源，嚴格保護耕地，提高耕地質(zhì)量。

大力加強環(huán)境保護?？偨Y推廣無錫“兩型社會”建設綜合配套改革經(jīng)驗，突出生態(tài)優(yōu)先原則，創(chuàng)新環(huán)境保護體制機制，堅持保護與治理相結合。倡導綠色循環(huán)低碳理念，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進節(jié)能減排。始終堅持以生態(tài)的理念推進城鄉(xiāng)建設。

著力提升公民素質(zhì)和精神文明建設水平。堅持以社會主義核心價值體系為引領，以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神凝聚人心引領發(fā)展，大力弘揚新時期南京精神，形成南京人民的共同理想和價值追求。

4.立足人本的城鎮(zhèn)化，改善民生保障。著力提高居民收入水平。加大收入分配改革力度，突出農(nóng)民、企業(yè)職工、中低收人者和困難家庭增收，不斷提高人民的收入水平和幸福指數(shù)。

完善就業(yè)和社會保障體系。加快建設覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的就業(yè)、失業(yè)登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導勞動力在地區(qū)、城鄉(xiāng)之間合理有序流動。加快社會保障城鄉(xiāng)一體化進程，繼續(xù)擴大社會保險覆蓋面，全面立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、保障基本醫(yī)療、滿足多層次需要的醫(yī)療保障體系，不斷提高保障標準和水平。

大力發(fā)展社會事業(yè)。堅持教育優(yōu)先發(fā)展，按照辦優(yōu)質(zhì)教育的方向，推進城鄉(xiāng)、區(qū)域之間義務教育均衡發(fā)展。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生體系。發(fā)展適度普惠型社會福利事業(yè)，擴大社會福利覆蓋范圍，切實保障社會困難群體和弱勢群體的基本權益。

5.創(chuàng)新驅(qū)動型城鎮(zhèn)化，深化制度改革。大力推進科技創(chuàng)新體制創(chuàng)新。總結推廣南京國家科體制綜合改革試點經(jīng)驗，著力通過科技政策、體制、服務、組織機構和管理等方面的實質(zhì)性創(chuàng)新突破，全力推動區(qū)域創(chuàng)新體系建設，激發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力，提升區(qū)域綜合競爭力。

積極轉變政府職能。理順政府與市場的關系，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。強化政府社會管理和公共服務職能，加強政府社會治安、公共應急等能力建設，提高科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會保障等社會服務水平。

加快市場體系建設。大力推動區(qū)域市場一體化，實現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動和資源優(yōu)化配置。加快金融體系建設，進一步整頓和規(guī)范市場秩序，加強區(qū)域信用體系建設。

大力發(fā)展民營經(jīng)濟。進一步放開市場準入，改善融資條件，優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

深化行政管理體制改革。扎實抓好省直管縣與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理體制改革，穩(wěn)步推進強縣擴權和強鎮(zhèn)擴權試點，進一步激發(fā)縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力。

6.打造優(yōu)秀城鎮(zhèn)文化，探索優(yōu)化機制。城鎮(zhèn)化是人類在自然生態(tài)環(huán)境下經(jīng)歷組合形成高濃度的匯聚地，以此來構建自己獨有的文化形態(tài)的過程。因此，利用城鎮(zhèn)文明影響農(nóng)村文明、改造農(nóng)村文明、帶動農(nóng)村文明，是促進農(nóng)村社會進步，提高農(nóng)民素質(zhì)的必由之路。并且，現(xiàn)代城鎮(zhèn)之間的競爭，是不同地域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)綜合實力的角逐，既是其資源、能源、資本、技術的競爭，更是文化“軟實力”的競爭，城鎮(zhèn)文化無疑是城鎮(zhèn)最核心的競爭力之一。

三、南京新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路

（一）聚合要素，形成整體優(yōu)勢

大力推進六個整合:一是加強區(qū)域規(guī)劃的整合，實現(xiàn)南京現(xiàn)代化建設的一體化和科學化。優(yōu)化整合現(xiàn)有各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成南京發(fā)展整體規(guī)劃，并加強整體規(guī)劃與各級各類區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃的相互銜接，確保南京發(fā)展形成合理的自然空間布局和生產(chǎn)力布局。二是加強要素資源的整合，切實提高資源利用率和區(qū)域發(fā)展融合度。深入開展對區(qū)域內(nèi)要素資源狀況的分析評估，打破行政壁壘和區(qū)域界限，建立統(tǒng)一開放的各類要素市場，發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，促進要素資源的廣泛流動和深入交流。三是加強基礎設施的整合。四是加強公共服務的整合。五是加強人才創(chuàng)新平臺的整合。建設區(qū)域性創(chuàng)新載體，制定完善相關共享政策，努力構筑人才聚集區(qū)和創(chuàng)新示范區(qū)。六是加強區(qū)域政策的整合。建立統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)制度、戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度、醫(yī)療制度社會保障制度等，按照共同的目標取向，構建區(qū)域經(jīng)濟社會整體發(fā)展優(yōu)勢。

（二）錯位發(fā)展，注重區(qū)域分工

發(fā)揮科教文化資源豐富、區(qū)域金融地位突出、海陸空港和信息港聯(lián)動發(fā)展的優(yōu)勢，強化輻射帶動中西部地區(qū)發(fā)展重要門戶作用，建設全國重要的科技創(chuàng)新中心、文化創(chuàng)意中心、長江航運物流中心和重要的區(qū)域金融商務中心，成為國家創(chuàng)新型城市和國際軟件名城。［1］

（三）加強統(tǒng)籌，促進協(xié)同發(fā)展

優(yōu)化布局加強統(tǒng)籌，是世界現(xiàn)代化先行地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗。蘇南地區(qū)應創(chuàng)新發(fā)展機制，努力推動“八個一體化”發(fā)展，形成整體發(fā)展的體制機制新優(yōu)勢。探索建立一體化政策體系、一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制、一體化基礎設施共建共享機制、一體化對外開放機制、一體化社會服務保障機制、一體化環(huán)境保護機制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展機制、行政合作協(xié)調(diào)機制等。

（四）優(yōu)化政策，發(fā)揮引導作用

首先，要建立三級地方政府行為協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府的行為，上級政府更多地執(zhí)行監(jiān)督和指導職能，而作為地方基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于其對本地情況有深刻的了解和認識，對如何推城鎮(zhèn)化有最切合實際的方案，應該給予基層政府適當?shù)恼呖臻g，提高基層政府的執(zhí)政能力和促進其在地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用，以促進區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地實際推進城鎮(zhèn)化建設。

其次，要樹立以農(nóng)民為主體的城鎮(zhèn)化建設指導思想。農(nóng)民既是城鎮(zhèn)化最重要的利益主體，也是城鎮(zhèn)化建設的推動者。政府在城鎮(zhèn)化進程中是以自身利益最大化為目標還是以農(nóng)民利益最大化為目標，是影響城鎮(zhèn)化道路是否健康發(fā)展的關鍵因素。

最后，要建立以市場為導向的政府行為規(guī)范準則。城鎮(zhèn)化是地方政府、企業(yè)和農(nóng)民三方按照市場原則博弈的結果。政府在參與博弈的過程中，也要遵循市場規(guī)則，按市場規(guī)則辦事。同時，政府作為城鎮(zhèn)化的主要推動力量和城鎮(zhèn)的管理者，必須運用行政手段彌補市場運行的缺陷和不足。

四、南京新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的預測及建議

（一）未來南京新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點的設想

1.加快推進自主創(chuàng)新能力和內(nèi)生發(fā)展能力的顯著提升。以集聚創(chuàng)新資源為重點，把南京建成具有國際影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型經(jīng)濟集聚區(qū)。

2.大力推進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的協(xié)調(diào)互動發(fā)展。繼續(xù)堅持高新技術產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)“雙輪驅(qū)動”，新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升“兩手并重”，信息化和新型工業(yè)化“兩化融合”，現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)“統(tǒng)籌并舉”，著力推動產(chǎn)業(yè)結構高端化、產(chǎn)業(yè)布局合理化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化，顯著提升南京在省內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工中的地位，形成消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動的增長格局，建成創(chuàng)新型城市，進一步增強人才和科技進步對經(jīng)濟增長貢獻率。同時，推進各類特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉型升級，增強產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；图刍l(fā)展，增強園區(qū)對資源要素和高端產(chǎn)業(yè)的集聚輻射效應，加大園區(qū)工業(yè)用地投資強度，在拓展服務內(nèi)涵、完善服務網(wǎng)絡等方面下功夫，向特色化、專業(yè)化、精細化發(fā)展，為園區(qū)的轉型優(yōu)化贏取品牌優(yōu)勢。

3.著力破除城鄉(xiāng)二元結構和深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。建議學習蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點經(jīng)驗，加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃，以提高城鄉(xiāng)基礎設施建設水平和推進公共服務均等化為抓手，推進以確權頒證為核心的農(nóng)村產(chǎn)權制度配套改革。［2］加快建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉市場和擔保體系，加大反哺農(nóng)村力度。

4.大力提升開放型經(jīng)濟水平和提高外資溢出效應。利用外資從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升加快轉型升級，實施專業(yè)化招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商策略，高標準引進國際龍頭型、旗艦型、科技型大項目和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)研發(fā)團隊。引導加工貿(mào)易企業(yè)向總部經(jīng)濟、研發(fā)品牌、高端制造等方向轉型升級，培育一批具有國際影響力的地標企業(yè)。加快形成一批面向國際市場、具有較強國際競爭力的出口產(chǎn)業(yè)集群。積極擴大境外資源開發(fā)的地域和種類，以跨國投資為核心加快外經(jīng)合作的轉型升級。加快培育一批本土跨國經(jīng)營企業(yè)。

（二）建立創(chuàng)新性與操作性兼有的城鎮(zhèn)化政策實施體系

1.改革探索農(nóng)民工社會保障模式，建立健全社會保障制度。根據(jù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作發(fā)展情況和生活安置能力以及與原承包土地的關系等各種具體條件，結合南京實際，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導相結合的辦法，根據(jù)不同的條件設定不同的保障模式，逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城鎮(zhèn)居民的多層次、多形式的社會保障制度。

2.完善戶籍政策和相關配套制度，逐步消除城鄉(xiāng)二元結構。采取漸進式改革，逐步淡化戶籍的等級色彩，保留戶籍制度的社會管理人口信息統(tǒng)計的功能，條件成熟時將戶籍管理制度變?yōu)樯矸葑C管制度。剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經(jīng)濟差別，逐步建立以實際居住地等級戶籍的一體化戶籍管理制度。

3.調(diào)整轉換土地結構和利用方式，實現(xiàn)總量動態(tài)平衡合理。加強對城鎮(zhèn)土地的管理，嚴格控制土地供應總量，促進土地利用方式由粗放型向集約型的轉變。

新增非農(nóng)建設用地的供應總量，應與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。一是通過城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)部用地結構的合理化和集約利用度的提高，增加土地資源的利用效率;二是加快存量土地的市場化，完善非農(nóng)建設用地的審批辦法，充分利用市場機制優(yōu)化土地資源的配置;三是加快農(nóng)地使用權的市場化，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。

確立城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的約束機制。在編制土地利用總體規(guī)劃時，要把控制耕地總量和非農(nóng)建設用地規(guī)模、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡作為重點，同時要確立省級及市級區(qū)域性的城鎮(zhèn)規(guī)模體系，從宏觀上做到城鎮(zhèn)體系層次分明、規(guī)模適度、布局合理，并針對各個城鎮(zhèn)所在地區(qū)的土地供給能力、經(jīng)濟發(fā)展水平和用地實際，設立城鎮(zhèn)建設用地控制區(qū)。在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃基礎上，制定村莊、集鎮(zhèn)的非農(nóng)建設用地控制規(guī)模。

4.改革地方財稅管理和監(jiān)督機制，壯大基層政府財政實力。（1）在經(jīng)濟礎較好，城鎮(zhèn)化水平相對較高的建制鎮(zhèn)，可以允許設立鎮(zhèn)級財政，以加速其城鎮(zhèn)化進程，加強對周邊地區(qū)的帶動和輻射作用。而對經(jīng)濟基礎相對薄弱的鎮(zhèn)，繼續(xù)進行“鄉(xiāng)財區(qū)管”改革，同時規(guī)范上級政府對下級政府轉移支付制度，為其財政獨立創(chuàng)造條件。（2）調(diào)整現(xiàn)行城鎮(zhèn)地方稅收體系和管理體制，整合土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種，適時開征物業(yè)稅或綜合財產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新稅種，形成與城鎮(zhèn)稅源結構相吻合的稅制體系，為城鎮(zhèn)財政自治創(chuàng)造條件，為城鎮(zhèn)建設和公共服務提供充裕的財力。

5.構建3R的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系，助推城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。3R原則（the rules of 3R）是減量化（reducing）、再利用（reusing）和再循環(huán)（recycling）三種原則的簡稱。［3］隨著農(nóng)村人口不斷進入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居民消費水平不斷提高，必然會增加城鎮(zhèn)經(jīng)濟系統(tǒng)中的基本物質(zhì)要素和生態(tài)系統(tǒng)中的環(huán)境要素。因此，發(fā)展城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟，推進農(nóng)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中物資資源耗費量的下降和生產(chǎn)要素的知識化，具有重要戰(zhàn)略意義。關鍵是要構建循環(huán)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)體系。其一是從企業(yè)內(nèi)部循環(huán)的角度，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)和持續(xù)農(nóng)業(yè)。生態(tài)工業(yè)是以清潔生產(chǎn)為導向的工業(yè)，它根據(jù)3R原則設計生產(chǎn)過程，能實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的雙重效益。其二是從生產(chǎn)之間循環(huán)的角度，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)鏈或生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即把不同的工廠以及農(nóng)場、農(nóng)業(yè)園區(qū)聯(lián)為一體，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，使得一家工廠的廢熱、廢水、廢物成為另一家工廠的原料和能源;工業(yè)的廢棄物經(jīng)過生化處理，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供必要的資料。為此，城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和土地置換過程中，需要按照循環(huán)經(jīng)濟要求進行整合，爭取資源消耗和污染排放的總體增長速度小于經(jīng)濟增長速度。要在生產(chǎn)建設和流通中，注意節(jié)水、節(jié)能、節(jié)林、節(jié)地，廣泛采用新設備、新工藝、新技術、新產(chǎn)品，并限期淘汰能耗高、耗材多、耗水大的落后技術和產(chǎn)品，減少資源消耗，提高綜合利用能力。其三是從社會整體循環(huán)的角度，大力發(fā)展綠色消費市場和資源回收產(chǎn)業(yè)。綠色消費和資源回收是必須與綠色生產(chǎn)相銜接的兩個環(huán)節(jié)，只有這樣才能在整個社會的范圍內(nèi)形成“自然資源——產(chǎn)品和用品——再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟圈。

6.促進公共領域投融資體制改革，釋放社會資本和市場能量。加快城鎮(zhèn)公共領域投融資體制改革，增大基礎設施、公用事業(yè)領域向民間資本和外資開放的力度，鼓勵和引導民間資本和外資參與能源、交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業(yè)建設。法律法規(guī)未明確禁止進入的行業(yè)和領域，都可對嘗試對民間資本和外資開放。積極拓寬融資渠道，通過采取經(jīng)營性基礎設施項目投資主體招標、新建基礎設施項目上市融資以及選擇基礎設施向社會出讓股權等方式，拓展投融資渠道，擴展民間投資參與基礎設施和公共事業(yè)投資的機會與空間，促進經(jīng)營性的基礎設施項目對民間資本開放，提高城鎮(zhèn)公共物品的供給能力，完善城鎮(zhèn)職能。［4］政府應在公共領域貫徹市場經(jīng)濟原則，簡化投資審批程序，提高政府工作效率。

這個過程中需注意:城鄉(xiāng)公共服務一體化中的公平正義是歷史性的、相對性的，始終與經(jīng)濟結構相聯(lián)系，決不能超出社會的經(jīng)濟結構以及由經(jīng)濟結構所制約的社會的文化去發(fā)展，一定要與自身經(jīng)濟發(fā)展相適應，待時機成熟條件具備，再提高統(tǒng)籌層次。

（三）打造更有利于南京新型城鎮(zhèn)化建設的外部環(huán)境

1.培育社會中間階層，優(yōu)化現(xiàn)代社會結構。在任何社會中，中間階層都是維系社會穩(wěn)定的最重要的社會力量，而特定的經(jīng)濟結構、職業(yè)結構和教育結構，是中間階層賴以形成的土壤。因此，必須進一步加大加強科教興市的力度，突出發(fā)展有高附加值的產(chǎn)品、積極培育具有創(chuàng)新性與自主知識產(chǎn)權的企業(yè)，大力發(fā)展金融、保險等現(xiàn)代服務業(yè)，大力發(fā)展高等教育，加大研究與開發(fā)的投入，不斷擴大白領階層和專業(yè)技術人員的比重。高度重視培養(yǎng)引進高層次創(chuàng)新人才，大力培育自主知識產(chǎn)權和自主品牌，進一步提高研發(fā)投入占比和高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比，主要創(chuàng)新指標達到國際先進水平。

2.深化社會體制改革，加強現(xiàn)代社會治理。改革的重點任務是要改變社會服務由政府壟斷性供給的格局，改革現(xiàn)行的事業(yè)單位體制，努力建構主體多元、機制靈活、開放競爭的現(xiàn)代社會服務體制，推進多元主體共同治理的創(chuàng)新實踐。從“單向管理”走向“社會共治”。

3.整合教育培訓資源，加大人力資本扶持。通過政府引導和市場運作的方式，整合現(xiàn)有資源，開辟職業(yè)教育和培訓基地。建立覆蓋全市勞動力的職業(yè)教育和農(nóng)民工培訓的體系;同時，加大人力資源儲備，建立農(nóng)村勞動力資源數(shù)據(jù)庫，切實掌握培訓和職業(yè)教育對象有關信息，銜接就業(yè)與培訓環(huán)節(jié);建立技能人員“培養(yǎng)一輸出一提升“的體系，擴大與蘇南4市的合作與溝通，使培訓與需求相統(tǒng)一，形成良性循環(huán)。

4.實現(xiàn)信息有效共享，確保決策科學前瞻。各主管部門要密切配合，加強溝通，逐步建立空間戰(zhàn)略規(guī)劃與其他部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制，按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，形成有效的共管機制，科學、合理地引導投資流向，加快推進基礎設施、公共服務設施和產(chǎn)業(yè)項目的建設，促進城鎮(zhèn)建設有序推進;逐步建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，建立有利于規(guī)劃協(xié)調(diào)的體制機制和溝通途徑。要在確保各級各類規(guī)劃科學性和合理性的基礎上，通過綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)規(guī)劃之間在技術層面、政策層面的整合和對接，確保區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各專項規(guī)劃的相互銜接一致，實現(xiàn)信息共享;構建積極有效的公眾參與機制，加強規(guī)劃的實施監(jiān)督。大力推行信息公開制度，及時向公眾提供規(guī)劃的有關信息，建立公眾參與規(guī)劃編制、審批、實施和調(diào)整的機制。

［1］中共江蘇省委、江蘇省人民政府.關于貫徹落實《蘇南現(xiàn)代化建設示范區(qū)規(guī)劃》的實施意見［Z］.江蘇省人民政府，2013.

［2］李菁怡.新型城鎮(zhèn)化進程中的政府行為與制度變遷》［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2012，（29）.

［3］張建平，趙海云.東西部區(qū)域經(jīng)濟合作問題研究［M］.北京:中央民族大學出版社，2007.77.

［4］李菁怡.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的實現(xiàn)機制與可持續(xù)發(fā)展研究［A］.第五屆長三角地區(qū)社會現(xiàn)代化高層論壇論文集［C］.2013.