從社區(qū)管理到社區(qū)治理有多遠(yuǎn)？
——基于體制創(chuàng)新的視角

張 靜

從社區(qū)管理到社區(qū)治理有多遠(yuǎn)？
——基于體制創(chuàng)新的視角

張 靜

“治理”理念的提出

十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并以“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”。由此，標(biāo)志著“治理”理念正在從學(xué)術(shù)層面向公共政策層面轉(zhuǎn)換。在治理語(yǔ)境下，社區(qū)作為社會(huì)的基本組織單元和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本依托，如何實(shí)現(xiàn)從社區(qū)管理到社區(qū)治理的飛躍？本文擬在回顧分析社區(qū)治理體制的形成、歷史與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前社區(qū)治理體制存在的問題，嘗試提供一條我國(guó)社區(qū)治理體制創(chuàng)新的路徑。

相關(guān)概念辨析

在“社區(qū)治理體制”語(yǔ)義場(chǎng)中，核心詞匯有兩個(gè)：社區(qū)和治理。在此，依據(jù)官方通用概念1，將“社區(qū)”界定為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”。一是社區(qū)治理體制創(chuàng)新研究本身就帶有濃郁的政治實(shí)踐意義；二是這個(gè)定義結(jié)合了社會(huì)學(xué)理論知識(shí)元素與中國(guó)當(dāng)代現(xiàn)實(shí)生活形態(tài)元素?！爸卫怼崩碚撆d起于20世紀(jì)末，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將“治理”概念界定為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”。2治理的核心要素在于它是多主體的互動(dòng)與合作。

本文將社區(qū)治理體制定義為以聚居的地域?yàn)榛A(chǔ)形成的社會(huì)生活共同體，包括社區(qū)內(nèi)的各種機(jī)構(gòu)、組織，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程中，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分、功能作用及其運(yùn)行規(guī)律所形成的體系、制度、方法、形式等。簡(jiǎn)言之，即社區(qū)治理的組織體系和運(yùn)行機(jī)制。

社區(qū)治理體制的現(xiàn)狀與問題

建國(guó)至今，我國(guó)社區(qū)治理體制的形成主要依托于以下幾個(gè)載體。在城市，有單位制、街居制、社區(qū)制；在農(nóng)村，有人民公社制、鄉(xiāng)政村治。目前，我國(guó)社區(qū)治理體制還正處于改革初創(chuàng)期。理論上不成熟，實(shí)踐上缺乏經(jīng)驗(yàn)，給社區(qū)治理體制帶來(lái)了制度創(chuàng)新層面的新問題，許多根源性、深層次矛盾逐漸暴露出來(lái)。突出體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變與社區(qū)自治能力生長(zhǎng)之間的矛盾。具體來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)治理體制主要存在以下問題：

第一，居（村）委會(huì)“內(nèi)卷化”成為制約社區(qū)自治能力生長(zhǎng)的組織因素。居（村）委會(huì)在社區(qū)治理和建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。目前居（村）委會(huì)既作為附屬在城鄉(xiāng)基層政權(quán)組織及其派出機(jī)構(gòu)之下的準(zhǔn)行政組織，又作為基層群眾自治組織的雙重身份，使其在承擔(dān)完成政府交辦的大量行政性工作和任務(wù)之余，無(wú)暇專注從事與居民自治事務(wù)有關(guān)的工作，從而無(wú)法履行“自治”這一應(yīng)然角色?！啊畠?nèi)卷化’（involution）源于拉丁語(yǔ)，原意是‘轉(zhuǎn)或卷起來(lái)’。主要含義是內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清的事物，以及退化復(fù)舊等意?！?在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域使用時(shí)主要用來(lái)描述一種不理想的變革、演化形態(tài)，即系統(tǒng)在外部擴(kuò)張受到嚴(yán)格約束的條件下，內(nèi)部不斷精細(xì)化和復(fù)雜化的過(guò)程?；仡櫧欢晡覈?guó)社區(qū)建設(shè)的探索經(jīng)歷，不難發(fā)現(xiàn)“在居委會(huì)的組織變革過(guò)程中，雖然新的組織形式要素（例如社區(qū)代表大會(huì)、居委會(huì)委員的直選等）已經(jīng)產(chǎn)生，但居委會(huì)組織變革真正要指向的組織性質(zhì)和實(shí)際運(yùn)作機(jī)制卻沒有根本轉(zhuǎn)變?！?同樣的情況，也發(fā)生在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部。居（村）委會(huì)“內(nèi)卷化”的直接后果就是組織功能的行政化。這顯然與培育社區(qū)自治力量的目標(biāo)背道而馳。

第二，“鄉(xiāng)土社會(huì)”情結(jié)成為阻礙社區(qū)共同體生成的文化因素。共同體的存在是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的基礎(chǔ)。共同體的生成依托于社區(qū)內(nèi)部的共同關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)，或者叫做情感歸屬與傳統(tǒng)認(rèn)同。相對(duì)于西方的契約文化，我國(guó)基層社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)一直是源自宗族制度的“鄉(xiāng)土社會(huì)”文化。傳統(tǒng)社會(huì)里，社區(qū)共同體的形成往往是自發(fā)的。進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)，家庭結(jié)構(gòu)核心化和家庭規(guī)模小型化似乎正在消解“鄉(xiāng)土社會(huì)”的文化影響力，但是就日益原子化的個(gè)體而言，這種影響非但沒有消失，反而因?yàn)樯鐣?huì)流動(dòng)性的加快，在一些具體行為模式的表現(xiàn)上有所增強(qiáng)。例如：人們寧愿選擇與遠(yuǎn)在千萬(wàn)里之外的親友溝通，或者參加同鄉(xiāng)、同學(xué)會(huì)組織，也不會(huì)想到去主動(dòng)結(jié)識(shí)近在咫尺的鄰居。這一方面說(shuō)明城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，改變了人們舊有的居住方式，人與人的隔離感日漸加深。另一方面也深刻反映出“鄉(xiāng)土社會(huì)”情結(jié)反而成為現(xiàn)代居住環(huán)境下阻礙社區(qū)共同體生成的文化因素。

第三，資金投入水平不高成為影響社區(qū)服務(wù)效能的經(jīng)濟(jì)因素。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理體制的“產(chǎn)品輸出”環(huán)節(jié)。產(chǎn)品質(zhì)量高低直接反映了體制設(shè)計(jì)是否合理、運(yùn)行是否健康。社區(qū)服務(wù)的發(fā)展離不開大量資金的支持。綜觀世界各國(guó)，社區(qū)服務(wù)資金來(lái)源呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。其中既有政府的財(cái)政撥款，又有慈善公益組織、公民的個(gè)人捐款，也有自治組織的自籌經(jīng)費(fèi)以及非營(yíng)利組織適度的服務(wù)收費(fèi)。我國(guó)社區(qū)服務(wù)資金籌集渠道則比較單一，主要依靠中央和地方各級(jí)財(cái)政資助撥款，而且資金投入總量偏低。如果考慮到東、中、西部和城鄉(xiāng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，一些貧困地區(qū)的政府對(duì)于社區(qū)服務(wù)方面的財(cái)政支持更加困難有限。

第四，社區(qū)治理主體權(quán)能配置模糊成為遏制社區(qū)治理模式創(chuàng)新的體制因素。現(xiàn)代社區(qū)治理模式的根本差異取決于社區(qū)治理主體，即政府、社區(qū)組織、社區(qū)民眾之間權(quán)能的配置方式。經(jīng)過(guò)近二十年的實(shí)踐摸索，我國(guó)社區(qū)治理模式呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。但是也應(yīng)理性看到，在經(jīng)歷最初運(yùn)動(dòng)式的社區(qū)建設(shè)熱潮之后，各地社區(qū)治理模式創(chuàng)新進(jìn)入了一個(gè)“瓶頸期”。說(shuō)明在這一輪社區(qū)體制改革中，政府職能轉(zhuǎn)變尚不夠徹底。該收縮的權(quán)力沒有收縮，而是變相強(qiáng)化和擴(kuò)張；該盡到的職責(zé)沒有盡到，而是推給社會(huì)和市場(chǎng)。關(guān)于社區(qū)治理各主體角色定位的理論認(rèn)知在學(xué)界和社會(huì)上已經(jīng)有過(guò)很多討論，但是對(duì)于它們之間的權(quán)能配置關(guān)系始終沒有給出一個(gè)準(zhǔn)確定位。這成為社區(qū)治理模式創(chuàng)新向縱深推進(jìn)的掣肘。

社區(qū)治理體制創(chuàng)新的目標(biāo)與路徑

社區(qū)治理體制創(chuàng)新涉及的核心問題是如何調(diào)整定位國(guó)家和社會(huì)的職能，重構(gòu)基層政權(quán)與社區(qū)自治之間的關(guān)系。我們要努力構(gòu)建的社區(qū)治理體制是結(jié)構(gòu)合理、主體多元、運(yùn)行有效的新型治理模式。在這種模式內(nèi)部，國(guó)家與社會(huì)均化身為不同的治理主體，來(lái)自政府的行政權(quán)威不再被無(wú)限放大，而是與其他公共部門、私人部門保持互動(dòng)合作關(guān)系，共同目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。為此，圍繞體制改革創(chuàng)新的前提基本條件，應(yīng)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)的社區(qū)治理體制創(chuàng)新。

一是營(yíng)造民主政治的社會(huì)環(huán)境和氛圍，培育社區(qū)自治文化。西方文化體系中，在國(guó)家與家庭之間存在一個(gè)民間組織及其活動(dòng)領(lǐng)域，叫“市民社會(huì)”，后來(lái)發(fā)展為“公民社會(huì)”理論。它是以契約關(guān)系為軸線，以保障公民的基本權(quán)利為宗旨的高度理性化社會(huì)。與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)文化體系孕育發(fā)展出的是基于血緣和地緣的宗族制度和禮治秩序。是“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”5基礎(chǔ)上的“差序格局”文化。居（村）委會(huì)作為基層群眾自治組織，除了地域共同之外，還缺乏構(gòu)成社會(huì)生活共同體的要素：共同關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理體制的首要任務(wù)，就是為社會(huì)生活共同體的產(chǎn)生創(chuàng)造條件。否則居（村）民的自治精神培養(yǎng)也就無(wú)從談起。中國(guó)當(dāng)下正在醞釀的民主政治改革將成為社區(qū)自治文化生成的一個(gè)契機(jī)。有學(xué)者提出，“民主政治的基礎(chǔ)是個(gè)人權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)。民主是在尊重個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)上的多數(shù)決定，或者說(shuō)是以多數(shù)決定來(lái)防止共同體的人格化身的為所欲為，從而保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的一種機(jī)制?！?歸根結(jié)底，個(gè)人民主權(quán)力的覺醒能夠催生社區(qū)自治文化。因?yàn)橹挥袇⑴c有可能影響政府決策行為的活動(dòng)，才有可能達(dá)到直接維護(hù)參與者自身權(quán)益的目的，也才會(huì)真正有效提升居（村）民參與社區(qū)自治的意識(shí)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)主要有賴于我國(guó)政治民主化的進(jìn)程。

二是依托國(guó)家行政管理體制改革，收縮社區(qū)行政力量。長(zhǎng)期以來(lái)，人們把社區(qū)治理視為政府的一項(xiàng)行政職能。這與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一直實(shí)行的是全能型政府職能模式不無(wú)關(guān)系。收縮社區(qū)行政力量與培育社區(qū)自治文化是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。行政力量在社區(qū)無(wú)限擴(kuò)張的結(jié)果，只能是以其他社會(huì)力量的萎縮為代價(jià)。目前中國(guó)改革已進(jìn)入深水期和攻堅(jiān)期，以簡(jiǎn)政放權(quán)為要義的行政管理體制改革越來(lái)越成為核心和重點(diǎn)問題。改革開放30年來(lái)，我國(guó)行政管理體制改革取得了很大突破和進(jìn)展。在改革的第一階段我們實(shí)現(xiàn)了“政企分開”，發(fā)揮出了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。在這一關(guān)鍵階段，我們的目標(biāo)無(wú)疑是加快實(shí)施“政社分開”。社區(qū)治理體制要?jiǎng)?chuàng)新就必須先解決“政社分開”問題，這是體制改革的必由之路。在社區(qū)治理層面，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)需要將該縮減、取消的行政權(quán)力交由具備資質(zhì)條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。應(yīng)嚴(yán)格界定政府在社區(qū)治理中的職能邊界，限制行政力量的過(guò)多過(guò)頻介入。只有行政力量收縮了，社會(huì)力量才能伸展。

三是探索社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元共治。社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作方式，主要是從微觀層面探討社區(qū)治理體制創(chuàng)新的路徑。項(xiàng)目化運(yùn)作是使用一種專業(yè)方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)基層政府、居（村）委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)居（村）民協(xié)同服務(wù)社區(qū)的有效載體，是對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)方式的一種改革和創(chuàng)新。首先，項(xiàng)目化運(yùn)作是以需求為導(dǎo)向的服務(wù)模式。項(xiàng)目開始之初，往往要先對(duì)社區(qū)服務(wù)需求進(jìn)行充分的調(diào)查研究，避免服務(wù)供需之間的脫節(jié)，可以使有限的項(xiàng)目資金效益最大化。這與政府主導(dǎo)下的某些“形象工程”、“參觀工程”服務(wù)有了本質(zhì)區(qū)別。其次，項(xiàng)目化運(yùn)作為社會(huì)組織的能力建設(shè)提供了平臺(tái)。通過(guò)實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)組織獲得一定的權(quán)力、資源和空間，其發(fā)展壯大對(duì)于社區(qū)治理的多元共治格局形成具有重要意義。最后，項(xiàng)目化運(yùn)作可以使得政府在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域更多地借助社會(huì)力量，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。

（作者單位：民政部政策研究中心）

1 民政部. 民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見 [Z]. 2000-11-03.

2 俞可平. 治理與善治 [M]. 北京∶ 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社. 2000∶ 4.

3 計(jì)亞萍.“內(nèi)卷化”理論研究綜述 [J]. 長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版) , 2010 (5)∶ 48.

4 丁茂戰(zhàn). 我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革研究 [M].北京∶ 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社, 2009∶ 32.

5 費(fèi)孝通. 鄉(xiāng)土中國(guó) [M]. 上?！?上海人民出版社, 2006∶ 20-25.

6 于建嶸. 村民自治∶ 價(jià)值和困境——兼論《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的修改[J].學(xué)習(xí)與探索, 2010 (4)∶ 74.