社會組織發(fā)展改革觀察

耕 荒

社會組織發(fā)展改革觀察

耕 荒

導(dǎo)論

政府、市場、社會是人類社會的三大主要領(lǐng)域，任何治理體系都圍繞三者關(guān)系在進(jìn)行。當(dāng)前我們正在進(jìn)行的社會治理創(chuàng)新，核心就是厘清三者的邊界，重建良性互動關(guān)系。在市場和社會領(lǐng)域，除了政府發(fā)揮好自身功能外，需要進(jìn)一步加大培育社會組織和社會力量，讓渡社會權(quán)力，引導(dǎo)社會組織全面參與公共服務(wù)供給、社會矛盾化解、推進(jìn)基層民主建設(shè)等領(lǐng)域的公共事務(wù)，謀求政府治理、政社合作治理、社會自身治理的有機(jī)結(jié)合。其中，社會組織的發(fā)展壯大，并讓其有序地參與社會事務(wù)的公共治理，是創(chuàng)新社會治理的核心內(nèi)容和關(guān)鍵所在。

社會組織，國外也稱非營利組織、非政府組織、第三部門。在我國，它又稱作民間組織，是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統(tǒng)和政黨系統(tǒng)，以社會成員的自愿參加、自我組織、自我管理為基礎(chǔ)，以社會公益活動或互益活動為主旨的，具有民間性、非營利性、公益性等基本特征的一類組織。在我國，通常意義上的社會組織主要有三類：社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會。

20世紀(jì)70年代以來，社會組織在全球范圍內(nèi)得到了迅猛發(fā)展。美國學(xué)者薩拉蒙基于對22個國家的分析指出：“世界上幾乎所有的國家里，都存在著一個由非營利組織組成的龐大的非營利部門?！睙o論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，社會組織都致力于解決各種社會問題，積極參與各級各類公共事務(wù)，在各國經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)保、社會保障等廣泛的領(lǐng)域乃至國際舞臺上發(fā)揮著越來越重要的作用。它與政府、企業(yè)共同構(gòu)成現(xiàn)代民主國家的三大組織支柱，是人類社會發(fā)展史上一次偉大的組織制度創(chuàng)新。

黨的十七大以來，我國社會組織建設(shè)和管理普遍受到重視，社會組織加快發(fā)展、積極作用日益顯現(xiàn)，同時，也面臨許多新課題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施。

我國社會組織的興起和發(fā)展

中國自秦漢以降幾千年來都是單一制集權(quán)型國家，在治理體制上政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會高度統(tǒng)一。新中國成立后實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，國家和社會結(jié)構(gòu)具有高度的同質(zhì)性。政府作為社會治理的唯一合法主體，擁有絕對的權(quán)力，社會成員并不存在自主支配的權(quán)力和資源，其權(quán)利完全鑲嵌在單位之中，因而主張社會成員自主權(quán)利的社會組織也就無從生長。

新中國成立后，我國即著手對社會團(tuán)體進(jìn)行社會主義改造。1950年9月，政務(wù)院制定了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》；1951年3月，內(nèi)務(wù)部制定了《社會團(tuán)體登記暫行辦法施行細(xì)則》。這兩部法規(guī)的制定與實施，對社會組織（當(dāng)時稱為“社會團(tuán)體”）進(jìn)行了改造和規(guī)范，將社會團(tuán)體區(qū)分為人民群眾團(tuán)體、社會公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體和宗教團(tuán)體等五類。到1965年，全國性的社會團(tuán)體由解放初期的44個增加到近百個，地方性社會團(tuán)體發(fā)展到6000多個。1966年至1978年，由于“文化大革命”的影響，全國社會管理陷入癱瘓狀態(tài)，社會組織發(fā)展因此停頓。改革開放前，我國社會組織發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國建立起高度集中、政府包攬一切的社會管理體制。單位體制與街居體制下，單位既是工作組織，也是生活保障部門和社會管理部門，同時塑造了一種盡量把各種社會問題化解在單位的體制。街居模式則成為單位模式的輔助。這種體制一方面使國家對社會具有極強(qiáng)的動員能力和控制能力，可以調(diào)動一切資源和力量，但另一方面，又使政府權(quán)力過于集中，對社會控制過嚴(yán)，窒息了社會活力。

總體上看，我國社會組織是隨著改革開放的不斷深入而逐步發(fā)展壯大的。解放思想標(biāo)志著黨和政府在觀念上逐步走向開放包容，改革開放標(biāo)志著中國社會發(fā)展走向新的征程。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，市場活力和市場力量得到凸顯。與此同時，單位人逐漸變?yōu)樯鐣?，整個社會結(jié)構(gòu)在悄然發(fā)生深刻變化。這些改革、變化都為社會組織的發(fā)展集聚力量因子，積累量變因素。同時，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政府與市場在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、實施社會治理等方面遭遇越來越多的難題，“市場失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。而20世紀(jì)70年代開始的“全球性社團(tuán)革命”，也通過各種途徑對中國社會的發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)不斷的影響。這些因素的聚集、疊加，使社會資源的獲得和社會成員自組織狀況大大改善，社會自主空間擴(kuò)大，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域逐漸分離，從而為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

某種程度上，我國社會組織的興起和發(fā)展源于改革開放的不斷深化，得益于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，根本上在于我們對政府、市場、社會關(guān)系認(rèn)識的不斷深化，在于我們對國家治理和社會治理規(guī)律的不斷探索和把握。改革開放三十多年來，我國社會組織的發(fā)展大體經(jīng)歷了四個階段。

第一階段：1978年至1987年，以分散管理為特征，屬于恢復(fù)發(fā)展階段。1978年黨的十一屆三中全會以后，社會組織開始恢復(fù)性的增長。到1980年代末，社會團(tuán)體數(shù)量由1976年的6000多個猛增到近20萬個，增長33倍。由于社會組織恢復(fù)性增長較快，制度和體制上沒能形成統(tǒng)一、明確的制度框架和管理機(jī)構(gòu)，且社會組織運作及管理也沒能提供統(tǒng)一的模式和范本，導(dǎo)致社會組織發(fā)展的無序化，有學(xué)者稱之為“放任發(fā)展”。為規(guī)范社會組織發(fā)展，1984年11月17日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國性組織的通知》。

第二階段：從1988年至1989年，以歸口管理為特征，屬于規(guī)范管理階段。歸口管理指的是將社會組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機(jī)關(guān)，通過賦予其相應(yīng)的法定權(quán)力及行政職能，形成在法律上和行政上統(tǒng)一管理的體制。1988年，國務(wù)院批準(zhǔn)民政部成立社團(tuán)管理司。明確社會團(tuán)體登記管理工作由民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。國務(wù)院先后頒布了三個涉及三類社會組織的重要法規(guī)，即《基金會管理辦法》《外國商會管理暫行規(guī)定》《社會團(tuán)體登記管理條例》。尤其是1989年通過的《社會團(tuán)體登記管理條例》，確立了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制，這是國家加強(qiáng)民間組織管理工作所邁出的關(guān)鍵的一步。在限制發(fā)展和歸口管理的基礎(chǔ)上，“雙重管理”的管理體制逐漸成形并成為我國社會組織管理的基本制度。

第三階段，1990年至2006年，以分類管理為特征，屬于穩(wěn)步發(fā)展階段。分類管理是指根據(jù)社會組織的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)等特點進(jìn)行類別劃分，分別將其納入不同的系列進(jìn)行登記管理，并相應(yīng)地采取不同的政策和制度形式加以規(guī)范及引導(dǎo)。1997年，民政部成立了社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理司（1998年機(jī)構(gòu)改革后改名為民間組織管理局）。1998年9月25日，國務(wù)院通過《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，廢止了1989年發(fā)布的《社會團(tuán)體登記管理條例》。1999年6月，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》施行，規(guī)范了公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位的捐贈行為。2004年3月，國務(wù)院頒布了《基金會管理條例》并于同年6月正式施行。從此基金會從社會團(tuán)體中獨立出來，成為社會組織中的一個獨立類型。2006年，黨的十六屆六中全會第一次使用“社會組織”一詞，提出“推進(jìn)政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)”、“健全社會組織，增強(qiáng)服務(wù)社會功能”。截至2006年底，全國共有民間組織35.4萬個，其中：社會團(tuán)體19.2萬個，占總數(shù)的54.2%；民辦非企業(yè)單位16.1萬個，占總數(shù)的45.5%；基金會1144個，占總數(shù)的0.32%。

第四階段：2007年至今，以改革發(fā)展為主題，進(jìn)入戰(zhàn)略發(fā)展階段。2007年，黨的十七大明確提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”?？梢哉f，十七大為社會組織的發(fā)展提供了政治保證，并將社會組織的發(fā)展提到了戰(zhàn)略高度。此后在四川汶川、青海玉樹、四川雅安抗震救災(zāi)等重大事件中，社會組織在全面參與中進(jìn)一步壯大了自己。2012年黨的十八大則更加明確提出“要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，體現(xiàn)了中央對社會組織改革發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計的重要意圖。此后，一系列重要舉措密集出臺。2013年3月，第十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確提出改革社會組織管理制度，加快形成現(xiàn)代社會組織體制，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會，引入競爭機(jī)制。重點培養(yǎng)、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實履行責(zé)任。堅持積極引導(dǎo)發(fā)展、嚴(yán)格依法管理的原則，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。2013年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買社會服務(wù)的意見》，規(guī)定了承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織等社會力量，促進(jìn)了社會組織參與社會治理、承接政府職能、提供公共服務(wù)的積極性。十八屆三中全會通過的《決定》，圍繞“創(chuàng)新社會治理體制”的新命題，對社會組織改革發(fā)展進(jìn)行專章部署，明確提出要“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快政社分開，推進(jìn)社會組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用”，這一論述，確立了社會組織改革發(fā)展的總要求、總基調(diào)、總目標(biāo)，社會組織改革與發(fā)展由此進(jìn)入頂層設(shè)計、整體謀劃、上下互動、統(tǒng)籌推進(jìn)的新階段。

據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%；吸納社會各類人員就業(yè)636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產(chǎn)1496.6億元。全國社會組織增加值為571.1億元，比上年增長8.7%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.22%；全國社會組織共接收各類社會捐贈458.8億元；全年共查處社會組織違法違規(guī)案件3117起，其中取締非法社會組織46起，行政處罰3071起。此外，截至2013年底，全國共有社會團(tuán)體28.9萬個，比上年增長6.6%；全國共有基金會3549個，比上年增加520個，增長17.2%；全國共有民辦非企業(yè)單位25.5萬個，比上年增長13.1%。

社會組織改革發(fā)展的地方實踐

近年來，隨著改革開放全面深化、持續(xù)推進(jìn)，我國社會組織發(fā)展面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。各地政府積極應(yīng)對，著力創(chuàng)新社會組織體制機(jī)制，不斷推動社會組織發(fā)展。廣東、北京、上海、云南、浙江等地相繼出臺了加快社會組織改革發(fā)展的意見和決定。民政部與上海、重慶、湖北、山東、深圳等地方政府簽訂合作協(xié)議，在上海、廣東、云南、新疆、青島、深圳等地設(shè)立改革創(chuàng)新觀察點，支持、鼓勵地方大膽探索，先行先試。

創(chuàng)新培育發(fā)展政策

推動政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能。廣東省將3大類17項職能通過授權(quán)、委托及其他適當(dāng)方式依法轉(zhuǎn)移給社會組織，在部門“三定”規(guī)定中明確轉(zhuǎn)移事項。深圳在改革中明確提出，凡是社會組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位。海南省海口市作出了轉(zhuǎn)移政府職能、讓渡空間，發(fā)揮社會組織作用的決定。

推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)。2009年，廣東省出臺了《關(guān)于開展政府購買社會組織服務(wù)試點工作的意見》，初步建立起政府向社會組織購買服務(wù)的制度。上海市從福利彩票公益金中列支5000萬元，開展社區(qū)公益服務(wù)項目招投標(biāo)和公益創(chuàng)投工作，鼓勵扶持有能力的公益性組織參與安老、濟(jì)困、扶幼、助殘等社區(qū)公益服務(wù)項目。2010年，北京市把社會組織公益服務(wù)納入統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)社會組織圍繞扶貧救助、服務(wù)“三農(nóng)”、促進(jìn)就業(yè)等十大民生領(lǐng)域開展公益活動。

創(chuàng)建社會組織孵化機(jī)制。北京、上海、深圳、南京、廣州等地按照“政府支持、民間運轉(zhuǎn)、專業(yè)團(tuán)隊管理、政府和公眾監(jiān)督、社會組織受益”的孵化模式，扶助公益組織發(fā)展成長。浦東新區(qū)建成全國首個社會組織集聚辦公、共享服務(wù)資源的“浦東公益服務(wù)園”；深圳市將“社會組織孵化基地”項目建設(shè)列為重大項目，“社會組織孵化實驗基地”已正式掛牌運作；南京市組建了“南京社會組織培育中心”。

制定和完善配套政策。為構(gòu)建社會組織稅收優(yōu)惠政策體系，民政部、財政部、國家稅務(wù)總局出臺了《關(guān)于公益性捐贈所得稅稅前扣除有關(guān)問題的通知》《基金會公益性捐贈稅前扣除資格審核工作實施方案》和《社會團(tuán)體公益性捐贈稅前扣除資格認(rèn)定工作指引》等文件，初步建立了以民政部門的年檢、評估為依托的民政、財政、稅收三部門相互配合的社會組織稅收優(yōu)惠和監(jiān)管體制。廣東、北京、上海等地積極協(xié)調(diào)財政、國稅、地稅部門出臺了公益性捐贈稅前扣除資格認(rèn)定工作實施辦法。

創(chuàng)新登記管理體制

探索直接登記。廣東省出臺了《行業(yè)協(xié)會條例》，把業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。對行業(yè)協(xié)會實行“五自四無”改革，實現(xiàn)協(xié)會“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務(wù)”以及“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職”。2010年，廣東省將雙重管理體制改革從行業(yè)協(xié)會推進(jìn)到異地商會、公益性社會組織和經(jīng)濟(jì)類社會組織。北京市從2011年始，工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類四類社會組織無須“掛靠”主管單位，可直接到民政部門登記。

推廣備案管理。為適應(yīng)公共管理和服務(wù)重心下移，各地探索、實行由縣（區(qū)、市）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處（鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務(wù)主管單位并履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)的備案管理制度。上海、山東、江西、陜西、寧夏、青島等地專門出臺文件，大力推動登記和備案雙軌制，效果明顯。

推進(jìn)行業(yè)協(xié)會、異地商會改革。按照國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，目前，廣東、天津、河北、上海、浙江、重慶等省市完成了行業(yè)協(xié)會與行政主管部門脫鉤工作，其他省市的脫鉤工作正在進(jìn)行中。為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，新疆、山西、安徽、廣東等地出臺文件，鼓勵、規(guī)范異地商會發(fā)展，把異地商會登記權(quán)限下放到地（市）和縣（市、區(qū)）級。

創(chuàng)新監(jiān)督管理體系

推行社會評估。民政部頒布了《社會組織評估管理辦法》，下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全國社會組織評估工作的指導(dǎo)意見》，形成了分類組織評估標(biāo)準(zhǔn)體系，完善了評估工作方法和程序。江蘇省出臺了《江蘇省社會組織評估管理辦法》。青海省把委托“第三方”評估與登記管 理機(jī)關(guān)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，并納入全省社會誠信體系建設(shè)之中。青島市制定下發(fā)了《青島市社會組織評估實施辦法》《行業(yè)協(xié)會評估指標(biāo)體系》等一系列配套文件，積極推進(jìn)評估工作。

完善執(zhí)法機(jī)制。江蘇出臺《社會組織登記管理機(jī)關(guān)實施行政處罰程序規(guī)定》，細(xì)化了行政處罰的執(zhí)法程序。甘肅省出臺了《加強(qiáng)社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作的意見》，建立了執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。天津、浙江、西藏等地橫向成立了多部門聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。青島市積極推行“積極執(zhí)法”、“規(guī)范執(zhí)法”、“和諧執(zhí)法”等措施。

探索涉外社會組織規(guī)范和管理。2007年，民政部將云南省作為境外非政府組織管理工作的“改革觀察點”。2009年底，云南省公布實施了《規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》，實行境外非政府組織備案制度。這是國內(nèi)首個由地方政府發(fā)布的規(guī)范境外非政府組織在本地活動的公開管理文件。

創(chuàng)新社會組織黨建工作

按照中央部署，各級登記管理機(jī)關(guān)成立指導(dǎo)小組，大力探索社會組織黨建工作，推動社會組織的黨組織覆蓋面邁上新臺階。上海、廣東、安徽、新疆、福建、河北等地的社會組織實現(xiàn)黨組織全覆蓋，四川、重慶、山西、云南、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等地社會組織的黨組織覆蓋率也大幅提高，黨建管理體制取得新突破。廣東、山東、寧夏、海南、青海、新疆等地依托民政部門成立了社會組織黨工委，形成了登記管理與黨建管理的合力。山東、寧夏兩地將社會組織黨工委這一黨建管理體制全面覆蓋到?。▍^(qū)）、市、縣三級，并在所屬社會組織較多的業(yè)務(wù)主管單位設(shè)立社會組織黨委（總支），形成各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織部門管理、社會組織黨工委具體負(fù)責(zé)的社會組織黨建管理體制。

社會組織發(fā)展面臨的問題

總體上，我國社會組織尚處于發(fā)展的初級階段，仍然存在不少問題，概括起來，社會組織發(fā)展存在多重困境。

一是觀念性困境。一些地方和部門對社會組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位作用仍然存在認(rèn)識偏差：對社會組織不了解、不認(rèn)可、不重視、不信任；不能全面正確認(rèn)識社會組織，對規(guī)范管理重視不夠；忽視、否定、防范限制社會組織，培育發(fā)展措施不力導(dǎo)致社會組織作用得不到有效發(fā)揮。由于對社會組織功能作用尚未完全形成共識，沒有把社會組織納入一個相對獨立的行業(yè)體系來對待，在稅收優(yōu)惠、財政資助、人事管理、社會保險、承接政府轉(zhuǎn)移職能以及參與提供公共服務(wù)等方面，缺乏完善、具體的政策規(guī)定，社會組織的發(fā)展受到很大制約，有的甚至面臨著生存危機(jī)。

二是合法性困境。合法性可以理解為合法律性，即成立的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。當(dāng)前我國有關(guān)社會組織的立法主要是國務(wù)院公布實施的《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等三個條例，以及民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等，尚無一部基本法律。現(xiàn)有法規(guī)主要以程序性規(guī)范為主，實體性規(guī)范不足，對社會組織的社會地位、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任缺乏系統(tǒng)規(guī)范，無法切實保障社會組織的合法權(quán)益。而現(xiàn)行雙重管理體制的不適應(yīng)性越來越突出，一是登記“門檻”過高，二是大量社會需要的組織找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記，三是業(yè)務(wù)主管單位與登記管理機(jī)關(guān)職責(zé)不清，監(jiān)督管理職責(zé)難以落實。這樣，一方面大量社會組織因沒有進(jìn)行登記而不具有“合法律性”，另一方面經(jīng)過登記的民間組織也可能因疏于監(jiān)管，其行為違反法律、法規(guī)的規(guī)定而喪失其合法律性，或者導(dǎo)致合法律性不足。

三是獨立性困境。社會組織在決策和活動方面都應(yīng)是自主的，但實際上這種自主性往往受到限制。一方面，因嚴(yán)重缺乏資金、人才，因而無法實現(xiàn)自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等局限形成惡性循環(huán)。由于歷史原因，中國有相當(dāng)一部分社會組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者是由各級黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦的。它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，變相地行使著政府的職能，社會組織難以自主發(fā)展、自主運行、自我管理、自我約束，缺乏發(fā)展的動力和活力。

四是公信力困境。無論是政府構(gòu)建型的社會組織，還是民間自發(fā)型的社會組織，均面臨公信力缺失的困境。民間自發(fā)型的社會組織由于缺乏政府的實質(zhì)支持，發(fā)展緩慢，社會認(rèn)可程度低，開展活動影響面小，公信力程度較低。而政府構(gòu)建型的社會組織由于行使部分社會權(quán)力，內(nèi)部運作行政化色彩濃厚，在制度不健全又缺乏監(jiān)管的情況下，頻頻遭遇信任危機(jī)?？傮w看，各類社會組織多數(shù)尚未建立現(xiàn)代社會組織制度，少數(shù)社會組織活動不規(guī)范，有的甚至違規(guī)違紀(jì)，更是遭遇公信力危機(jī)。

訪談 打開社會活力的閘門 營造社會組織的春天——訪清華大學(xué)NGO研究所所長 王名

改革開放以來，我國社會組織已從1988年的4446個增長到2013年的54萬多個，開始進(jìn)入一個相對成熟和穩(wěn)步發(fā)展的新階段。在十八大報告提出的社會建設(shè)總體思想和加快形成現(xiàn)代社會組織體制的基本框架下，我國社會組織如何更加健康有序的發(fā)展?如何進(jìn)一步發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)和社會治理中的作用？本刊記者專訪了全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)NGO研究所所長王名。

一：作用

記者： 改革開放以來，我國社會組織取得了長足發(fā)展，在社會建設(shè)和社會治理中的主體地位越來越凸顯，發(fā)揮的作用也越來越大。社會組織的作用主要體現(xiàn)在哪幾個方面？

王名：我認(rèn)為，社會組織在社會建設(shè)和社會治理中的作用主要體現(xiàn)在四個方面：一是社會組織提高了整個社會的組織化水平，成為多元化社會服務(wù)乃至公共服務(wù)的供給主體，成為慈善事業(yè)的主導(dǎo)力量，對于整個社會和諧發(fā)揮舉足輕重的作用；二是社會組織和民營經(jīng)濟(jì)成為改革開放后新社會力量的代表，構(gòu)成社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)的兩翼，對改革開放和整個社會轉(zhuǎn)型發(fā)揮重要作用；三是社會組織日益成為創(chuàng)新社會治理的生力軍，在社會建設(shè)和社會體制改革中發(fā)揮重要的主體作用，推動著政府職能轉(zhuǎn)變和治理體系變革，也推動著事業(yè)單位改革和人民團(tuán)體改革；四是社會組織作為基層城鄉(xiāng)社會治理的參與主體，為公民有序政治參與創(chuàng)造條件，并推動著城鄉(xiāng)基層民主和治理水平的提高。

關(guān)鍵詞二：新特點

記者：近年來，伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，我國社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出一些值得關(guān)注的新特點，請問這些特點是什么？

王名：依我看，近年來，中國社會組織的發(fā)展有以下幾個特點，顯示一個新的歷史階段——改革發(fā)展新階段的到來。

第一個特點，社會組織從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化。近年來，社會組織發(fā)展在數(shù)量增長減緩的同時，呈現(xiàn)出較為顯著的結(jié)構(gòu)優(yōu)化趨勢：一是基金會等資助型組織、支持型組織發(fā)展迅速，特別是以企業(yè)家和富人為主體的非公募基金會幾乎是爆炸式增長；二是城市基層的社區(qū)社會組織空前活躍，所開展的活動受到各方面的關(guān)注；三是社會組織之間特別是草根社會組織的橫向聯(lián)系趨于緊密，社會組織網(wǎng)絡(luò)化趨勢加強(qiáng)；四是社會組織中的各種服務(wù)類組織發(fā)展較快，公益資源較多地向公益服務(wù)領(lǐng)域集中，政府購買服務(wù)也主要向服務(wù)類社會組織傾斜。

第二個特點，改革已成社會組織發(fā)展的優(yōu)先主題并形成不可逆轉(zhuǎn)之勢。自2006年廣東省通過地方立法取消行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位以來，改革社會組織雙重管理體制就已正式納入了政府議程。2011年3月通過的“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出“改進(jìn)社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制”。2012年7月，廣東省率先突破社會組織雙重管理體制，取消社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，在全省建立起社會組織統(tǒng)一直接登記的新體制。民政部也啟動了對跨部門、跨行業(yè)社會組織的直接登記程序。到目前為止，全國絕大多數(shù)省份已實行社會組織統(tǒng)一直接登記試點，9個省份下放了非公募基金會登記管理權(quán)限，8個省份下放了異地商會登記管理權(quán)限，4個省份開展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點，以統(tǒng)一直接登記、統(tǒng)一監(jiān)管為主要特征的新體制已經(jīng)落地。與管理體制的全面改革相呼應(yīng)，行業(yè)協(xié)會的“去行政化”、社會團(tuán)體的“政社分開”、基金會等公益組織的規(guī)范治理等組織治理層面的改革也在大力推進(jìn)，社會組織改革發(fā)展成為具有廣泛社會共識性的主題。

第三個特點，社會組織的資源結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。一是資源供給主體發(fā)生顯著變化，多元主體開始取代單一主體。除突飛猛進(jìn)涌現(xiàn)的大量非公募基金會外，各級地方政府通過購買服務(wù)也成為社會組織的資金來源，跨國公司、大型國企、富人階層等也在建立和社會組織的合作關(guān)系，成為其資源的供給者。二是資源供給規(guī)模發(fā)生顯著變化，開始出現(xiàn)大型乃至于巨大型基金會，政府購買服務(wù)的支出規(guī)模也在急劇增大。三是長期制約中國社會組織發(fā)展的資源約束有所緩解并有望在不久的將來得到根本改善。

第四個特點，政府和社會組織的關(guān)系格局發(fā)生顯著變化。近年來，隨著各級政府加大對社會組織發(fā)展的政策支持力度，購買服務(wù)蔚然成風(fēng)。中央財政2012年安排2億元專項資金，2013年保持同等規(guī)模，用于支持社會組織參與社會服務(wù)。地方政府通過出資建立社會組織孵化基地、培育中心、樞紐型組織等支持機(jī)制，積極培育社會組織，并發(fā)布政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的清單，通過購買服務(wù)等方式推動社會組織參與公共服務(wù)和社會管理，許多城市每年用于向社會組織購買服務(wù)的預(yù)算規(guī)模都在上億元，且增長迅速。同時，各級政府在積極落實對社會組織的稅收減免等優(yōu)惠政策，城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織備案制等試點工作也全面開展起來。中國政府與社會組織的關(guān)系格局開始發(fā)生顯著變化，在購買服務(wù)基礎(chǔ)上政府與社會組織之間的合作伙伴關(guān)系在積極形成。

關(guān)鍵詞三：政社分開

記者：十八屆三中全會明確提出創(chuàng)新社會治理，激發(fā)社會活力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。請問現(xiàn)階段我國社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是什么？

王名：我認(rèn)為，現(xiàn)階段我國社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快并下大決心落實政社分開，努力實現(xiàn)向社會放權(quán)和釋放更多的公共空間；同時積極扶植和支持社會組織開展能力建設(shè)，努力培育健康開放的社會組織良性生態(tài)，推動社會組織激發(fā)自身活力，廣泛參與各個層面的社會治理創(chuàng)新實踐活動。

記者：我們怎樣理解“政社分開”？

王名：政社分開是深化政府改革并推動社會體制改革的核心，也是全面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的重要前提。只有實現(xiàn)政社分開，政府在社會領(lǐng)域的職能才能界定清楚，才能從無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。“政社分開”不是削弱政府的公共管理能力，不是政府退出社會，而是要在繼續(xù)深化政府改革并推動社會體制改革的同時，解放思想、創(chuàng)新體制，厘清政府職能的邊界，把政府該管的事情管得更好，把政府該提供的公共服務(wù)做得更加充實有效。同時，把那些政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決剝離出去，通過培育發(fā)展、孵化支持、購買服務(wù)等多種機(jī)制，大力培育發(fā)展多種形式的社會組織，鼓勵社會創(chuàng)新，推動社會組織積極參與到公共服務(wù)和社會管理等公共事務(wù)中來，在改革中建構(gòu)政府與社會組織合作共治的社會協(xié)同局面。

記者：如何才能實現(xiàn)政社分開？

王名：要實現(xiàn)政社分開，有兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要引起重視：第一，要避免政府只轉(zhuǎn)移職能和責(zé)任，不轉(zhuǎn)移公共權(quán)力和資源，使得社會組織無力承擔(dān)這些職能和相應(yīng)責(zé)任，降低服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致更多的社會矛盾和問題的出現(xiàn)。第二，要積極培育社會組織的發(fā)展和能力建設(shè)，應(yīng)在社會組織得到一定發(fā)展、有能力承擔(dān)相應(yīng)的職能及責(zé)任的條件下，逐步將一定的公共權(quán)力和資源轉(zhuǎn)移給他們。

關(guān)鍵詞四：社會組織活力

記者：您是如何看待“激發(fā)社會組織活力”這一問題的？

王名：激發(fā)社會組織自身活力要以組織發(fā)展為目標(biāo)，即以培育社會組織的能力、擴(kuò)大社會組織的規(guī)模、充分發(fā)揮社會組織的積極作用、促進(jìn)社會組織發(fā)展為主要目標(biāo)，構(gòu)建培育扶持社會組織的政策體系，引導(dǎo)社會力量支持社會組織的發(fā)展，督促社會組織提高自身能力建設(shè)。這一方面要求政府和社會力量積極鼓勵和培育社會組織在社會領(lǐng)域的廣泛參與，建立起一套有利于社會組織發(fā)展的支持體系；另一方面要求社會組織自身應(yīng)開展能力建設(shè)，提升內(nèi)部治理水平，改善服務(wù)質(zhì)量。

記者：這套支持體系都包括哪些內(nèi)容？

王名：這套支持體系首先包括國家關(guān)于社會組織培育發(fā)展、扶植推動、優(yōu)惠補(bǔ)貼等各種支持性政策和制度的總和，這是國家行使公權(quán)力并動用公共資源培育社會力量、加強(qiáng)社會建設(shè)、推動社會組織健康發(fā)展的一種國家制度。這套支持體系還包括其他社會力量對社會組織的支持，例如公民的志愿服務(wù)、企業(yè)和大型基金會的捐助與資助、社會力量創(chuàng)辦的社會組織培育孵化平臺等。這些社會力量對社會組織的支持也需納入法治化的軌道之中，使得社會組織的支持體系能夠規(guī)范健康運作。因此，社會組織的社會支持體系是一個完整的包含著企業(yè)、社會組織、社會大眾、傳播媒介之間跨界合作的體系。在這種社會支持體系之下，可以為社會組織拓展出更多的社會資源，一方面與其他社會主體建立起長效合作機(jī)制，另一方面可以與企業(yè)合作開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)，也可以利用各種媒介的宣傳，建立起一個有效吸引社會大眾的捐資平臺，以實現(xiàn)社會組織的增量發(fā)展。

記者：社會組織如何開展能力建設(shè)？

王名：社會組織自身開展相應(yīng)的能力建設(shè)包括四個方面：其一，社會組織需要通過開展培訓(xùn)、學(xué)習(xí)與交流，建立專業(yè)的人才隊伍，以提高參與公共服務(wù)的專業(yè)服務(wù)能力；其二，社會組織需要提高公開透明的自我約束能力，以提升社會信任和公信力。加快建立完善社會組織的自律他律機(jī)制，通過健全規(guī)范的自律他律標(biāo)準(zhǔn)和相對完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以制度約束的方式來保證社會組織的規(guī)范有序運行，不斷提高社會組織的自身建設(shè)水平；其三，社會組織迫切需要提高對社會責(zé)任和民生訴求的社會支持能力，尤其是在培育公民意識，提高公民素質(zhì)，培養(yǎng)公共秩序，倡導(dǎo)合作精神，增強(qiáng)社會信任，提升社會資本，社會組織具有不可替代的優(yōu)越性；其四，社會組織迫切需要提高適應(yīng)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展能力。在以社會改革和社會建設(shè)為背景的社會轉(zhuǎn)型形勢下，社會組織必將成為我國社會治理創(chuàng)新的重要力量。因此，社會組織要依托國情黨情社情，加快民間化進(jìn)程，調(diào)整功能定位，增強(qiáng)獨立性和自主性，立足社會，服務(wù)民生，不斷提高社會組織的生存發(fā)展能力，努力探索一條具有中國特色社會組織的創(chuàng)新之路。

關(guān)鍵詞五：基本法

記者：今年兩會，您建議全國人大將社會組織的基本法納入立法規(guī)劃，盡快開展相關(guān)立法調(diào)研和起草工作。這是出于怎樣的考慮？

王名：社會組織的發(fā)展既需要黨和政府的高度重視，需要激發(fā)自主社會力量的廣泛參與，更需要相應(yīng)的制度建設(shè)。在依法治國、建設(shè)法治中國的背景下，法制建設(shè)對于社會組織的發(fā)展具有重要意義。法律制度對于厘清政府和社會的邊界，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境，促進(jìn)社會組織的規(guī)范發(fā)展具有重要作用。隨著社會組織的蓬勃發(fā)展，我國規(guī)范社會組織的法制建設(shè)也在推進(jìn)。上世紀(jì)80年代后期以來，國務(wù)院陸續(xù)出臺了有關(guān)基金會、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等重要法規(guī)，建立了以各級民政部門為主的登記管理體制，近年來相關(guān)法規(guī)的修訂工作也在加緊進(jìn)行。但必須看到：與蓬勃發(fā)展的社會組織相比，我國現(xiàn)行法律法規(guī)等制度建設(shè)存在突出的問題，主要表現(xiàn)在三個方面：一是法律體系不健全，只有關(guān)于不同類別社會組織登記管理的專項法規(guī)，在憲法之下缺乏有關(guān)社會組織的基本法，因而無法對社會組織的許多一般問題如公民成立社會組織、社會組織法律地位、社會組織內(nèi)部治理等諸多方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，限制了人們的認(rèn)識，限制了社會組織作用的發(fā)揮，也影響到政府治理方式的轉(zhuǎn)變；二是法律位階過低，相關(guān)的制度規(guī)范主要限于行政法規(guī)甚至部門規(guī)章，且主要為部門立法，導(dǎo)致法律法規(guī)政策間缺乏銜接、配套甚至相互沖突，影響了社會組織的定位，也影響了政府的規(guī)范管理；三是法律權(quán)威性不足，重登記輕監(jiān)管、重限制輕發(fā)展的制度安排，導(dǎo)致大量社會組織繞開法律法規(guī)，惡法不改、執(zhí)法不嚴(yán)又使得社會組織有法不依成為常態(tài)?？梢哉f，現(xiàn)行法律制度已成為制約社會組織健康規(guī)范發(fā)展的瓶頸。改變這一局面，既需要盡快修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)，更需要加快制定社會組織的基本法等新的重要的法律制度。鑒于上述，我在今年的兩會上建議全國人大將社會組織的基本法納入立法規(guī)劃，盡快開展社會組織基本法的立法調(diào)研和起草工作。

記者：社會組織基本法的基本定位是什么？

王名：努力形成現(xiàn)代社會組織體制，是中共十八大以來推進(jìn)社會體制改革的主要目標(biāo)，社會組織基本法的立法宗旨和定位，應(yīng)來自現(xiàn)代社會組織體制這一現(xiàn)實的改革基礎(chǔ)。政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治是加快形成現(xiàn)代社會組織體制的三大前提。體現(xiàn)在法律體系建設(shè)上，需要建設(shè)和完善三方面的法律體系：一是關(guān)于政社分開的法律體系，其中一方面應(yīng)逐步明確政府的職能邊界，另一方面則應(yīng)從法律上規(guī)范和保障社會組織的基本職能、組織合法性、治理結(jié)構(gòu)、運作和管理規(guī)則等諸多方面；二是關(guān)于國家與社會關(guān)系的法律體系，應(yīng)從制度上保障國家與社會尤其是社會組織之間逐步形成平等的合作關(guān)系，并形成相應(yīng)的互動、協(xié)商機(jī)制；三是社會自治的法律體系，應(yīng)從法律上保障公民基于憲法所規(guī)定的結(jié)社自由，明確社會組織在社會治理中的主體地位，推動社會組織依法推進(jìn)社會自治。社會組織基本法作為現(xiàn)代社會組織體制法律體系中不可或缺的重要組成部分，不應(yīng)是現(xiàn)行三個行政法規(guī)“提取公因式”的簡單升級版，而應(yīng)基于現(xiàn)代社會組織體制，在價值訴求、制度理念、規(guī)范架構(gòu)等方面重新定位，彰顯對現(xiàn)代中國社會的洞察力和現(xiàn)代社會組織體制的想象力。

關(guān)鍵詞六 購買服務(wù)

記者：您強(qiáng)調(diào)政府要加大向社會組織購買的力度，現(xiàn)在很多地方都在細(xì)化政府購買社會組織服務(wù)的目錄清單。在您看來，如何把政府購買服務(wù)這項工作做實做細(xì)？

王名：我認(rèn)為，扎實做好做細(xì)政府向社會組織購買服務(wù)這項工作，需要從以下三方面做起：

第一，要明確政府在服務(wù)購買過程中的角色和職責(zé)定位。一方面，政府要尊重市場規(guī)律，比如通過簽訂合同，規(guī)范購買的具體流程，明確雙方的權(quán)利義務(wù)；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)提供政策支持，把提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作?？梢怨膭罡鞯亟⑸鐣M織發(fā)展專項基金，以項目資助方式或以獎代補(bǔ)等多種政策推動社會組織參與提供公共服務(wù)。

第二，要健全法律和制度建設(shè)，主要是完善政府向社會組織購買公共服務(wù)的法律和制度體系。我們現(xiàn)在政府采購法需要進(jìn)一步完善，比如將采購法中的“服務(wù)”從后勤類服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)；我們還要完善相應(yīng)的公共財政制度，比如制定《政府公共服務(wù)采購分類與考核表》，逐步將公共服務(wù)購買納入政府采購目錄和公共財政預(yù)算。此外，還要注重地方結(jié)合實際制定具體辦法和配套措施，這些辦法、措施要具有較強(qiáng)的操作性和可執(zhí)行性。

第三，要注重長效機(jī)制建設(shè)。政府購買服務(wù)是大勢所趨、是長久之事，要有長遠(yuǎn)規(guī)劃。一是要在參照社會發(fā)展總體規(guī)劃和財政預(yù)算計劃的基礎(chǔ)上，制定具有可操作性的整體規(guī)劃，確定購買公共服務(wù)的項目、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、購買方式，做好合理預(yù)算，并向社會公布服務(wù)需求，向社會公開招標(biāo)，同時要對競標(biāo)機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力進(jìn)行認(rèn)真考核，擇優(yōu)選擇中標(biāo)機(jī)構(gòu)簽訂合同。二是要完善監(jiān)督體系。建立嚴(yán)格專業(yè)多元的監(jiān)督評估機(jī)制，發(fā)展獨立專業(yè)多元的外部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)展獨立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)；完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，建立項目動態(tài)管理與動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補(bǔ)救措施。三是要完善評估體系。建立專業(yè)多元的績效評估機(jī)制，創(chuàng)建開放性的評估系統(tǒng)，健全績效評估多元主體參與機(jī)制。四是要加強(qiáng)信息公開，使購買參與者等所有利益相關(guān)者明確相關(guān)信息。五是要建立中央和地方政府兩個層面上的服務(wù)購買機(jī)制，完善中央與地方政府、政府不同部門間購買服務(wù)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)不同層級政府間的縱向合作以及政府不同部門間的橫向合作。

國外關(guān)于社會組織的理論和管理經(jīng)驗

20世紀(jì)70年代以來，非政府組織在全球范圍內(nèi)迅猛發(fā)展，除了經(jīng)濟(jì)、社會、文化和歷史的因素以外，還有重要的理論背景。

理論背景

（一）從政府與市場關(guān)系看，主要圍繞市場與政府失靈問題提出了一系列理論。

1. 市場失靈理論

如何有效地配置資源是所有社會經(jīng)濟(jì)活動的本質(zhì)問題。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。所謂的市場失靈就是指市場失去效率，即市場配置資源出現(xiàn)低效或無效率時，就出現(xiàn)了市場失靈。首先，市場不能向社會有效地提供公共物品。其次，市場無法解決生產(chǎn)或消費的外部性問題。此外，在市場經(jīng)營中，由于市場供需的不完全一致或不平衡性，還存在著由供需矛盾導(dǎo)致的“市場失靈”現(xiàn)象。

糾正和克服“市場失靈”，一方面需要政府的宏觀調(diào)控和干預(yù)，另一方面需要允許各類非營利組織的介入和參與。由于非營利組織自身的特點以及它們提供公共物品和公共服務(wù)志愿性地滿足集體或公共利益的目標(biāo)，使得它們能夠在上述方面彌補(bǔ)市場的不足甚至比市場更有效率或者更能體現(xiàn)社會的公正性。

2. 政府失靈理論

為了糾正市場失靈，各國政府采取了一系列干預(yù)行為來調(diào)節(jié)市場機(jī)制。20世紀(jì)30年代，英國實行的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策，美國實施的“羅斯福新政”，就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有力例證。這種政府干預(yù)在某種程度上彌補(bǔ)了市場缺陷，糾正了市場失靈。但政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性；市場解決不好的問題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗會造成更大的資源浪費。隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展，政府干預(yù)也逐漸陷入困境，產(chǎn)生了許多新問題，僅靠政府的力量是不能解決所有社會問題、滿足全社會對公共物品的需求。這就為非營利組織的介入提供了前提條件。越來越多的公共機(jī)構(gòu)將服務(wù)以契約形式交給非營利組織來完成。非營利組織快速地出現(xiàn)在世界各國的社會經(jīng)濟(jì)生活中，承擔(dān)起了政府和市場難以承擔(dān)或不宜承擔(dān)的某些社會經(jīng)濟(jì)或文化功能；同時，也正是非營利組織的參與，使得提供服務(wù)的成本不斷降低，服務(wù)質(zhì)量不斷提高，并在很大程度上增加了服務(wù)資源的配置效率，使得服務(wù)與顧客的需求更好地匹配。因此，“政府失靈”同樣解釋了由非營利組織提供某些公共物品的必要性，成為各國非政府組織求得生存和發(fā)展的重要理論依據(jù)。

3. 契約失靈理論

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場不僅在提供公共物品時存在著“失靈”，而且在提供私人物品時也存在著功能缺陷。由于市場的信息不完全，客觀上存在著生產(chǎn)者和消費者的信息不對稱，因此，在生產(chǎn)者和消費者之間僅僅依靠契約難以避免出現(xiàn)生產(chǎn)者坑害消費者的機(jī)會主義行為現(xiàn)象，造成“契約失靈”。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下的某些領(lǐng)域，由于產(chǎn)品和服務(wù)的購買者并不是最終消費者，而只是中間環(huán)節(jié)；或者由于產(chǎn)品和服務(wù)本身的性質(zhì)太復(fù)雜、太專業(yè)，導(dǎo)致消費者對它的質(zhì)量難以做出評估。例如，捐款者很難判斷慈善機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)，因為捐款者“購買”的服務(wù)是讓第三者受惠。信息不對稱使消費者往往缺少足夠的信息來評估產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，這就使得他們往往在最初不能達(dá)成最優(yōu)的契約，即使契約達(dá)成，也很難讓它得到真正實施。在這種情況下，由營利性組織構(gòu)成的市場競爭只能是無效率的，生產(chǎn)者完全有可能通過提供劣質(zhì)商品來獲取額外的收益，甚至出現(xiàn)逆向選擇問題，即劣質(zhì)商品把優(yōu)質(zhì)品逐出市場的現(xiàn)象，這就是契約失靈。非營利組織是消費者無法通過通常的契約方式來監(jiān)督生產(chǎn)者（即“契約失靈”）時的一種制度反應(yīng)，契約失靈理論更多地關(guān)注非政府組織本身的特性，解釋了由非政府組織提供某些私人物品的必要性及其優(yōu)勢，并成為市場失靈理論和政府失靈理論的有力補(bǔ)充。契約失靈現(xiàn)象的存在，為非營利組織的發(fā)展提供了廣闊的空間。

4. 志愿失靈理論

志愿失靈理論又被稱作第三方管理理論，是針對市場失靈、政府失靈和契約失靈理論的局限性而提出的又一重要理論。

該理論的主要內(nèi)容是：政府在提供社會服務(wù)時，更多的第三方機(jī)構(gòu)——大學(xué)、醫(yī)院、行業(yè)協(xié)會及其他非營利組織代其實施政府功能，而政府則主要為第三方機(jī)構(gòu)提供資金和制度保障。其理由是，非營利部門與市場和政府一樣也有其局限性，也會產(chǎn)生失靈，即“志愿失靈”，這也是非營利組織自身所固有的缺陷。非營利部門的固有局限性主要表現(xiàn)在四個方面：慈善資源供給不足，即慈善捐款的數(shù)量與非營利部門實際支出之間有著巨大缺口；慈善事業(yè)的特殊主義，即它們所服務(wù)的對象一般是某些特定的社會群體，結(jié)果一部分群體可以享受到完善的各種服務(wù)，而另一些往往是最需要幫助的群體的利益卻被忽視；慈善組織的家長式作風(fēng)，即那些控制著慈善資源、掌握非營利組織經(jīng)濟(jì)命脈的人擁有資源的使用、項目的安排等權(quán)力；慈善事業(yè)的業(yè)余性，即非營利組織的工作通常由那些富有愛心的業(yè)余人員來做，這就不可避免地會影響到服務(wù)的質(zhì)量。

上述非營利組織的弱點恰好是政府組織的優(yōu)勢。政府因其掌握著全社會的資源，能夠通過立法、運用民主政治程序等方式較好地克服非營利組織或部門的缺陷；而非營利部門則具有較強(qiáng)的靈活性，能夠提供多樣化、個性化或者較小范圍內(nèi)的服務(wù)等優(yōu)勢。所以，政府和非營利組織在各自組織特征方面形成了良好的互補(bǔ)性，政府和非營利組織之間應(yīng)建立起合作關(guān)系。因此，志愿失靈理論同樣證明了發(fā)展非政府組織的必要性。

（二）從國家與社會關(guān)系看，圍繞社會組織在社會政治生活中的功能、地位、作用，也形成了一系列理論。

1. 公民社會

根據(jù)英文術(shù)語“civil society”翻譯而來。在當(dāng)代學(xué)術(shù)語境中一般譯為“公民社會”，也被譯為“市民社會”和“民間社會”?！肮裆鐣备拍钤猩⒀葸M(jìn)于西方社會，它在不同的時代、以不同的理性結(jié)構(gòu)出現(xiàn)在社會理論中。其基本含義是指一個國家或政治共同體內(nèi)的一種介于“國家”和“個人”之間的廣闊領(lǐng)域。它由相對獨立存在的各種組織和團(tuán)體構(gòu)成。它是國家權(quán)力體制外自發(fā)形成的一種自治社會，是衡量一個社會組織化、制度化的基本標(biāo)志。在政治學(xué)意義上，公民社會強(qiáng)調(diào)公民的政治參與和對國家權(quán)力的制約。公民社會應(yīng)該具有的要素主要包括：個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、法治、社會自治。

2. 法團(tuán)主義

法團(tuán)主義是當(dāng)代西方政治思潮的主要流派之一，其思想淵源于兩種哲學(xué)的綜合：歐洲天主教教義和民族主義。法團(tuán)主義的另一個思想來源是社會有機(jī)體理論，認(rèn)為社會是一個整體，主張重新解釋“公共”和“個體”領(lǐng)域的分野。法團(tuán)主義實際上是一種對國家和社會間常規(guī)互動體系的概括。

法團(tuán)主義的作用，是將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中。法團(tuán)主義提倡以行業(yè)為單位，將利益代表壟斷化，原先同行業(yè)內(nèi)的多個利益團(tuán)體整合進(jìn)入新法團(tuán)的層級秩序。法團(tuán)內(nèi)部實行自我管理，“整理成員的利益而不是單純代表成員的利益”。通過自我管理，“利益團(tuán)體接受了公共利益的價值，不是僅僅把眼光放在自我利益上”最后，法團(tuán)和國家之間建立起制度化的溝通渠道：法團(tuán)向國家提供咨詢，提出利益訴求；國家也對法團(tuán)進(jìn)行管制。從而通過利益表達(dá)的制度化，使每一種利益都有了平等有效的表達(dá)機(jī)制；國家的獨立和權(quán)威也保障了基本的公共利益。

3. 治理理論

治理理論是在對政府與市場、政府與社會、社會與市場這三對基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生的，其目標(biāo)在于促成以政府和公民合作為特征的“善治”。治理的主體包括了各類公共組織、私人機(jī)構(gòu)、政府、個人等構(gòu)成整個社會的組織和個人。治理理論要求國家權(quán)力向社會回歸，其最高標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到“善治”，要求實現(xiàn)公共利益最大化，其本質(zhì)特征是政府與社會組織、公民對公共事務(wù)的合作治理，包括國家與社會組織的合作、公共組織與私人組織的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。在公共政策制定方面，治理理論強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政府對社會組織要求的回應(yīng)性，認(rèn)可社會組織參與政策制定的能力與地位。

任何理論都有觀察和分析社會現(xiàn)象的獨特視角，都有揭示探索事物發(fā)展本質(zhì)規(guī)律的獨特價值，但也不可避免存在各自的局限性，難以全部概括紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實，中國社會組織的發(fā)展明顯不同于西方，這需要我們在借鑒的基礎(chǔ)上更深入思考和面對來自本土經(jīng)驗的挑戰(zhàn)。

管理經(jīng)驗

由于發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生現(xiàn)代意義的社會組織時間較早，在社會組織培育與發(fā)展方面以及政府與社會組織互動方面也給我們提供了重要的借鑒。

（一）以完善的法律作為規(guī)范和保障社會組織運行的重要基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)國家一般有較完善的法律來規(guī)范社會組織的運行與發(fā)展，如美國主要通過《聯(lián)邦稅法》《信息自由法》，各州的《非營利公司法》《財產(chǎn)法》等法律法規(guī)及有關(guān)判例對社會組織進(jìn)行規(guī)范管理。英國早在1601年頒布了首部《慈善法》，為了鼓勵和支持志愿精神，英國議會于 1872年制定了《慈善受托人社團(tuán)法》，并多次修改慈善法。新《慈善法》于2006年11月8日正式生效，對非政府組織的活動及規(guī)范運作進(jìn)行了規(guī)制。1993年，英國又制定了《彩票法》，規(guī)定慈善組織募捐行為實行許可證制度。德國建立了以基本法為基礎(chǔ)，以民法典為基本規(guī)則、聯(lián)邦社團(tuán)法為補(bǔ)充的非政府組織法制體系。其基本法規(guī)定兩個以上的法人或自然人依照同一宗旨組成社團(tuán)，其權(quán)利受法律保護(hù)，以非營利為目的的社團(tuán)，必須到社團(tuán)所在地轄區(qū)的區(qū)法院進(jìn)行登記，獲得法人資格。同時社團(tuán)法對違反憲法規(guī)定設(shè)立的社團(tuán)做出管制性規(guī)定，包括管制機(jī)關(guān)、禁止令的發(fā)布及社團(tuán)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，既保障了非政府組織的法律地位，又規(guī)范了非政府組織的運作。日本對非政府組織直接以法人來命名，將其與擁有獨立法律人格的公司法人的法律地位相等同。日本《民法典》明確規(guī)定：注冊的會員社團(tuán)或注冊的服務(wù)于宗教、慈善事業(yè)、學(xué)術(shù)、藝術(shù)和其他對公眾有益且為非營利性的基金會，可以通過取得管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)而成為法人組織。澳大利亞政府主要通過《社團(tuán)法》《稅收法》等一系列的法律法規(guī)來實現(xiàn)對社會組織的管理與監(jiān)督。

（二）以法人登記作為監(jiān)管社會組織的重要手段

國外非政府組織的設(shè)立制度主要有自由設(shè)立、登記設(shè)立、行政許可、強(qiáng)制設(shè)立和特許等方式。其中，最為普遍的是自由設(shè)立和登記設(shè)立。自由設(shè)立模式是指社會組織可自由成立，而無須經(jīng)過任何登記手續(xù)，一旦存在違法犯罪行為，國家將予以追查懲罰，因此它又被稱為追懲制或承認(rèn)制。英國、美國、印度等國采取該模式。登記設(shè)立模式是指非政府組織必須按法定程序向特定行政機(jī)關(guān)申請注冊登記，獲得批準(zhǔn)方可設(shè)立，因此它又稱為預(yù)防制或強(qiáng)制注冊制。德國、日本、新加坡、泰國等國采取這種模式。無論何種模式下，已登記注冊組織和未登記注冊組織共存是各國的一個普遍現(xiàn)象，法人登記作為一種必要的管理手段，成為政府對社會組織進(jìn)行監(jiān)管的一個重要關(guān)口。在自行設(shè)立模式下，盡管法人登記并不構(gòu)成社會組織獲取合法性的前提，但社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負(fù)有限責(zé)任，則必須進(jìn)行法人登記。政府透過法人登記起到了規(guī)范組織內(nèi)部治理和明晰組織法律責(zé)任的規(guī)制效果。在美國，社會組織注冊受公司法和稅法等有關(guān)法律的規(guī)范，具體方法各州不盡相同，社會組織可以自由選擇是否注冊，不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇，注冊由州務(wù)卿辦公室批準(zhǔn)，然后由州司法部進(jìn)行注冊登記，頒發(fā)法人證書，州務(wù)卿辦公室對社會組織的章程進(jìn)行審定。

在登記設(shè)立模式下，法人登記作為社會組織獲得合法性的前提，事實上控制了社會組織生存的起點，它在政府對社會組織的整個管理鏈條上居于不容置疑的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。登記設(shè)立模式分為兩種，一種是單一登記制，社會組織向登記管理機(jī)關(guān)申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關(guān)部門批準(zhǔn)，如新加坡；另一種是雙重登記制，社會組織在向登記管理機(jī)關(guān)申請登記之前，必須取得有關(guān)業(yè)務(wù)部門批準(zhǔn)，登記管理機(jī)關(guān)據(jù)其批復(fù)做出登記與否的決定，如日本。

無論非政府組織的登記是采取自由設(shè)立方式或者登記方式，國家都會將非政府組織進(jìn)行具體分類，具體規(guī)定非政府組織的成立條件。在德國，非政府組織類型主要分為社團(tuán)型非政府組織和基金會型非政府組織。德國《民法典》第21條規(guī)定社團(tuán)型非政府組織的設(shè)立條件為：（1）成員在7人以上；（2）擁有明確的章程，并必須記載社團(tuán)的目的、名稱和住所，并載明社團(tuán)以登記為成立要件；（3）實施社團(tuán)董事會制度，董事會必須由會員全體大會民主選舉任命；（4）若要獲得法人地位還需進(jìn)行登記?；饡头钦M織的成立條件是：（1）首先需要公證部門的公證，然后到州一級政府登記，在獲得基金會登記證書后最后到聯(lián)邦和州一級財政部門認(rèn)可其公益性；（2）擁有辦公場所、章程、董事會；（3）注冊資金不得少于50000歐元。日本的公益法人是其十分重要的非政府組織表現(xiàn)形式，其成立條件為：（1）制定有詳細(xì)的章程，章程內(nèi)容應(yīng)包括成立目的、具體名稱、固定辦公場所，以及涉及資產(chǎn)、理事任免、社員資格的相關(guān)規(guī)定；（2）制作有財產(chǎn)目錄和社員名單；（3）選舉出理事和董事；（4）召開了成立大會。其中，章程必須報審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而后方可設(shè)立。

（三）以稅收政策作為引導(dǎo)和激勵社會組織發(fā)展的重要杠桿

無論是采取自行設(shè)立模式還是登記設(shè)立模式的國家，稅收優(yōu)惠對社會組織獲取資源至關(guān)重要，但除了依法豁免免稅登記的組織以外，稅收優(yōu)惠并不會自動實現(xiàn)，通常需要預(yù)先向政府申請免稅資格，進(jìn)行免稅登記。免稅資格的申請標(biāo)準(zhǔn)通常比較嚴(yán)格。美國聯(lián)邦稅法是美國政府管理非政府組織的主要工具，美國聯(lián)邦稅法501（C）3條款明確規(guī)定，對于支持教育、衛(wèi)生、消除貧困、宗教、科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會福利等方面的慈善組織可獲得稅收優(yōu)惠。英國的《收入和公司稅法（1988年）》第505條第1款和第2款規(guī)定，非政府組織從事商業(yè)活動所得收入的免稅范圍包括不動產(chǎn)收入、股息、利息、版稅、養(yǎng)老金和扣稅捐贈物品，這些收入必須用于慈善目的。德國的稅法規(guī)定獲得稅收優(yōu)惠的決定性條件是“公益目的”，《德國稅收通則》具體詮釋的“公益目的”包括三種類型：（1）一般公益目的，包括科學(xué)研究、教育事業(yè)、民族間的援助、保護(hù)環(huán)境和文化遺產(chǎn)、扶助青少年和老年人、支持民主事業(yè)等；（2）慈善目的，“一個組織所從事的活動的目的旨在支持或幫助處于危難中的人士，無論這些人士是經(jīng)濟(jì)狀況使然，還是其身體、精神或心理狀況使然”；（3）宗教相關(guān)目的，如對宗教團(tuán)體的支持和幫助、禮拜堂的建設(shè)、精神撫慰、宗教教育等。

（四）以平等合作作為發(fā)揮社會組織作用的重要方式

發(fā)達(dá)國家政府十分注重與社會組織之間建立合作關(guān)系。如 1993年，時任美國總統(tǒng)克林頓簽署了“授權(quán)社區(qū)計劃的社區(qū)項目法”，實施“國家社區(qū)服務(wù)計劃”，鼓勵各年齡段的美國人積極參與社區(qū)志愿服務(wù)。英國布萊爾政府1998年簽署了具有里程碑意義的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》（COMPACT），從國家層面確立了政府與社會組織戰(zhàn)略合作框架，該框架協(xié)議標(biāo)志著英國聯(lián)邦政府和地方政府在與社會組織進(jìn)行合作上達(dá)成了較高的共識，這對英國社會組織的發(fā)展起到了巨大的推動作用。聯(lián)邦政府各部門以及地方政府立足于這個框架，結(jié)合各自職能為社會組織提供多樣化的支持和服務(wù)，通過各層面的公共服務(wù)購買合同等機(jī)制具體落實該框架協(xié)議中的各項指導(dǎo)性原則，英國社會組織的作用得以彰顯。德國政府使公民更有社會責(zé)任感，激發(fā)社會組織和廣大公民的能動性，將大量社會福利工作交給社會組織。澳大利亞政府于2010年起實施“全國性協(xié)議”，建立起聯(lián)邦政府與社會組織之間全面合作的關(guān)系。在合作框架下，以購買公共服務(wù)的方式扶持社會組織，發(fā)揮社會組織優(yōu)勢和作用，是近年來發(fā)達(dá)國家的普遍做法。購買公共服務(wù)既包括政府將現(xiàn)有的部分職能轉(zhuǎn)移給社會，又包括從社會購買政府目前還沒有提供的服務(wù)。公共服務(wù)通常采取“公開招標(biāo)、合同運作、項目管理、評估兌現(xiàn)”的方式外包給社會組織。英國、美國、日本、德國等國家大都如此。在英國，政府每年提供給社會組織的財政資源共約33億英鎊，其中大約一半來自英國政府的博彩收益——文化部將每年博彩收益的28%，通過其下設(shè)的新機(jī)會基金和社區(qū)基金這兩個政府基金，以公開招標(biāo)的形式競爭性地分配給全國各級各類社會組織；此外，聯(lián)邦政府和地方政府的各個部門也積極在財政預(yù)算中列出專門類別用于向社會組織購買公共服務(wù)，積極扶持資助社會組織。

（五）以部門協(xié)調(diào)構(gòu)建對社會組織的多元監(jiān)管格局

無論在哪個國家，即使是在理想狀態(tài)下，對社會組織的監(jiān)管所涉及的往往不止一個部門，通常需要構(gòu)建一個主體多元的監(jiān)管體系。從實際情況來看，各國都比較重視通過登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監(jiān)管社會組織的合力。美國等國主要依靠稅務(wù)機(jī)關(guān)、登記機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等多個部門進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管。美國以稅收管理為重點，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過財務(wù)報告、信息公開、財務(wù)抽查等途徑，對社會組織的免稅資格進(jìn)行認(rèn)定和更新，如果發(fā)現(xiàn)被抽查組織存在問題，將依據(jù)具體情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施對組織存在的問題做出處理。負(fù)責(zé)法人登記管理的州務(wù)卿辦公室可以就《美國非營利法人示范法》中規(guī)定的事項以行政手段解散法人。州首席檢察官通過調(diào)查、審計等方式對社會組織的財產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，就社會組織的違法問題以國家公訴人的身份提起訴訟等。英國、日本和新加坡政府重視發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)的日常監(jiān)管權(quán)責(zé)。英國慈善委員會是直接向議會負(fù)責(zé)的免稅慈善組織的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。除了負(fù)責(zé)慈善組織的登記以外，還通過年度報表制度、審計與獨立財務(wù)檢查制度、公益募捐管理制度、訪問制度、質(zhì)詢調(diào)查制度等手段，負(fù)責(zé)對慈善組織的日常監(jiān)管，并為慈善組織提供信息、咨詢等方面的支持性服務(wù)。日本則由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，由于奉行業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)雙重登記的做法，分散在政府各個部門中的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)除了對社會組織的登記進(jìn)行審批外，還通過年度報告制度、現(xiàn)場檢查制度、行政處罰等進(jìn)行日常監(jiān)管。新加坡則充分發(fā)揮社團(tuán)注冊管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，由社團(tuán)注冊管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社團(tuán)的登記和日常管理，為保證社團(tuán)履行公布信息、提交所得稅申報表等責(zé)任而擁有對社團(tuán)的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。值得注意的是，這些國家都很重視發(fā)揮稅收、審計、檢查、司法等部門的力量，通過多部門合作進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。

結(jié)語

一百多年前，歌德就設(shè)問過：“什么是最好的政府？就是指導(dǎo)我們自己去治理自己的政府?！焙髞淼纳鐣W(xué)開山人物埃米爾·涂爾干則直言不諱地指出，社會問題主要是一個協(xié)調(diào)問題，是個人的共同情感的培育問題。為防止我們的社會變得平庸淺薄、矯飾造作，就必須重建集體意識和社會規(guī)范。在他所處的年代，以團(tuán)結(jié)互助、關(guān)愛他人、危難相扶為宗旨的社會組織就是他構(gòu)想的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的重要元素。

而從社會發(fā)展的長遠(yuǎn)看，社會組織的角色遠(yuǎn)不僅是初期的幫貧濟(jì)困、拾遺補(bǔ)缺。國際經(jīng)驗和其在中國改革開放以來的發(fā)展歷程均顯示，它們是公共服務(wù)的主體之一，在教育、醫(yī)療、社會服務(wù)等各方面扮演不可缺少的角色；它們也是公共治理的倡導(dǎo)者，在公共政策參與、權(quán)利維護(hù)、訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、追求社會公平正義和促進(jìn)人類發(fā)展中，都是積極的行動者；它們還是公民自治的組織，是群體自我發(fā)展、互助共益的首要責(zé)任主體。更為確切地說，在當(dāng)下和未來的中國，社會組織是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是協(xié)商民主的重要渠道，是提供社會服務(wù)的重要力量，是國家治理和社會自治的重要載體。

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