環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)證書管理的變化趨勢(shì)探析

鐘亦明

（浙江省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，杭州 310012）

環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)證書管理的變化趨勢(shì)探析

鐘亦明

（浙江省環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，杭州 310012）

根據(jù)國(guó)家及行業(yè)協(xié)會(huì)的有關(guān)規(guī)定要求，環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)認(rèn)定的管理方式實(shí)行改革，資質(zhì)證書管理已完成了從行政許可到行業(yè)自律管理的過(guò)渡。闡述了資質(zhì)證書管理方式轉(zhuǎn)變的意義和重要性，以及具體實(shí)行中需要注意的問(wèn)題和對(duì)策。

環(huán)保設(shè)施；運(yùn)營(yíng)資質(zhì)證書；管理；行業(yè)自律

1 引言

2014年1月28日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕5號(hào)），涉及環(huán)境保護(hù)部的有2項(xiàng)，其中一項(xiàng)就是取消“環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定”。2014年3月28日，環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《關(guān)于改革環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)行許可工作的通知》（環(huán)辦〔2014〕31號(hào)），要求“各省（區(qū)、市）環(huán)保部門負(fù)責(zé)的環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)乙級(jí)、臨時(shí)級(jí)資質(zhì)許可，不宜再繼續(xù)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)予以廢止?！彪S后，中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)于2014年4月11日下發(fā)文件《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理工作的通知》（中環(huán)協(xié)〔2014〕24號(hào)），明確環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理工作廢止行政許可后，將實(shí)施行業(yè)自律管理，其中甲級(jí)資質(zhì)證書由中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，乙級(jí)及臨時(shí)級(jí)資質(zhì)證書由各省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。至此，環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)認(rèn)定基本完成了從行政許可到行業(yè)自律管理的過(guò)渡，目前，換證及新證申報(bào)工作正在進(jìn)行。

2 資質(zhì)證書管理從行政許可到行業(yè)自律轉(zhuǎn)變的意義

（1）是向國(guó)際化接軌的體現(xiàn)

應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)證書管理（以下簡(jiǎn)稱：資質(zhì)證書管理）的這種變化是向國(guó)際化接軌的一種體現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主化，其特點(diǎn)是資源配置由市場(chǎng)決定，即決定經(jīng)濟(jì)行為的是影響市場(chǎng)的多數(shù)人，而非具有管理職能的少數(shù)人。我國(guó)目前對(duì)行業(yè)的管理模式采用的是一種典型的單極化管理模式，政府在行業(yè)管理中承擔(dān)著重要作用，所以，一些本可通過(guò)行業(yè)自律的資質(zhì)證書管理也往往被政府部門統(tǒng)包。而在西方國(guó)家，通常采用的是一種多極化管理模式，例如在政治體制上，往往是立法、行政、司法三權(quán)鼎立，在社會(huì)管理上，采用議會(huì)、政府和社會(huì)團(tuán)體來(lái)共同維護(hù)社會(huì)秩序，行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)證書管理則多半由社會(huì)中介組織完成。

（2）是政府轉(zhuǎn)變職能的需要

資質(zhì)證書管理的這種變化，也是我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的一種需要。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求：“按照市場(chǎng)主體能夠自主決定、市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的事項(xiàng)不設(shè)立審批的原則，最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可”。由此可見(jiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能是新一屆政府確定的大政方向，其目標(biāo)就是要給政府“瘦身”，改變過(guò)去“大而全”的政府職能。政府轉(zhuǎn)變職能后，重點(diǎn)抓關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的大事，而將一些事務(wù)性的工作下放給社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織活力。把一些適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，同時(shí)也為行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)育提供了一個(gè)良好的體制環(huán)境。

（3）是加強(qiáng)社會(huì)管理的需要

資質(zhì)證書管理的變化，更是加強(qiáng)社會(huì)管理的需要。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放，中國(guó)社會(huì)獲得了巨大的發(fā)展，于是，過(guò)去那種“大政府、小社會(huì)”的管理模式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。政府在社會(huì)管理中理應(yīng)承擔(dān)“裁判員”的角色，如果政府包攬所有的社會(huì)管理職能，就難免出現(xiàn)“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的尷尬局面，形成很大的被動(dòng)。如國(guó)內(nèi)有許多公共環(huán)保設(shè)施（污水處理廠、垃圾處理廠等）往往都是政府有關(guān)部門參與建造，如果同時(shí)又是這些部門自己管理運(yùn)營(yíng)，就難免會(huì)出現(xiàn)政府各部門之間的不協(xié)調(diào)。國(guó)家現(xiàn)在推行環(huán)境污染第三方治理的目的，就是為了改變政府管理職能模糊的情況，通過(guò)第三方治理或第三方運(yùn)營(yíng)，環(huán)保管理部門就成了真正的“裁判員”，環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位就是“運(yùn)動(dòng)員”，這樣的監(jiān)管才會(huì)有效。同樣，對(duì)于環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)證書，如果由政府部門承擔(dān)管理職能，一旦資質(zhì)證書出現(xiàn)問(wèn)題，作為管理者也就理應(yīng)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也同樣會(huì)存在職能不清的問(wèn)題。

行政許可意味著政府設(shè)置前置審批，同時(shí)對(duì)企業(yè)的資質(zhì)信譽(yù)進(jìn)行背書。行政審批制度改革的原則就是要加強(qiáng)政府的執(zhí)法監(jiān)管，減少前置審批，讓企業(yè)自己承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，讓社會(huì)組織分擔(dān)更多的社會(huì)管理職能。因此，加強(qiáng)社會(huì)組織管理社會(huì)的功能，是為了理順政府與社會(huì)組織的位置，讓政府成為真正的“裁判員”。這也是從政府管理體制上加強(qiáng)反腐敗工作的需要，使政府機(jī)構(gòu)脫離具體的事務(wù)性工作，讓具體操作者受到權(quán)力的制約。

3 行業(yè)自律進(jìn)行資質(zhì)證書管理的實(shí)踐

行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)行業(yè)自律形式管理資質(zhì)證書，既是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的“新鮮事物”，也經(jīng)歷過(guò)社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)，具有旺盛的生命力。

以浙江省為例。浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)自2009年8月實(shí)施《浙江省環(huán)境污染防治工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)認(rèn)可證管理暫行辦法》及《浙江省環(huán)境污染治理工程總承包資質(zhì)證書管理實(shí)施暫行辦法》，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，在行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)自律形式管理資質(zhì)證書方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在上述兩項(xiàng)暫行辦法實(shí)施初期，也曾面臨過(guò)法理依據(jù)不充分、同行業(yè)有不同意見(jiàn)、社會(huì)認(rèn)可度不高等困境，但通過(guò)幾年的實(shí)踐，這些發(fā)展過(guò)程的困難已經(jīng)逐漸被克服。通過(guò)對(duì)該兩項(xiàng)暫行辦法的修改，2013年9月1日，浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)正式發(fā)布了《浙江省環(huán)境污染防治工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)認(rèn)可證書管理辦法》和《浙江省環(huán)境污染治理工程總承包資質(zhì)證書管理辦法》，新的管理辦法通過(guò)資質(zhì)證書的分級(jí)，希望達(dá)到“鼓勵(lì)規(guī)模企業(yè)發(fā)展壯大、規(guī)范并扶持小微企業(yè)成長(zhǎng)、給新興企業(yè)搭建進(jìn)入市場(chǎng)臺(tái)階”的目的，并標(biāo)志著環(huán)境污染治理工程設(shè)計(jì)與總承包通過(guò)行業(yè)自律進(jìn)行資質(zhì)證書管理逐步走向成熟。

法理依據(jù)不充分曾是浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展這項(xiàng)工作之初面臨的難題。事實(shí)上，直到現(xiàn)在，資質(zhì)證書管理大多還是以行政審批為主。通過(guò)行業(yè)自律的形式進(jìn)行資質(zhì)證書管理是現(xiàn)階段社會(huì)管理制度的一種創(chuàng)新，初期缺乏法理依據(jù)也在所難免。我國(guó)的法律原則是“法無(wú)禁止即可為”。資質(zhì)證書管理也不是強(qiáng)制性的行政許可，而是基于會(huì)員自愿的一種行業(yè)自律行為，目的是通過(guò)會(huì)員之間的比較與行業(yè)水平對(duì)比，對(duì)環(huán)境污染治理能力的一種技術(shù)評(píng)估和鑒定。同時(shí)，浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的工作完全遵守《浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)章程》（簡(jiǎn)稱：章程）進(jìn)行，章程的內(nèi)容則是全體會(huì)員表決通過(guò)，是會(huì)員認(rèn)可的綱領(lǐng)性文件。協(xié)會(huì)出臺(tái)的資質(zhì)證書管理辦法也以章程為依據(jù)，獲得了理事會(huì)的認(rèn)可，所以，協(xié)會(huì)開(kāi)展資質(zhì)證書管理的工作具有充分的依據(jù)和保障，尤其是在目前的管理體制下，社團(tuán)組織的章程及管理辦法的實(shí)行都需要經(jīng)過(guò)行業(yè)主管部門的認(rèn)可，并報(bào)社團(tuán)組織的管理部門備案，所以，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)開(kāi)展這項(xiàng)工作的底氣也很足。

當(dāng)然，任何新事物的出現(xiàn)都難免受挫折。如，行業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)的設(shè)計(jì)與總承包證書與建設(shè)部門就有過(guò)碰撞。但浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)的資質(zhì)證書之所以得到社會(huì)認(rèn)可，并且還顯示出旺盛的生命力，關(guān)鍵是行業(yè)協(xié)會(huì)找到了市場(chǎng)需求，并且切合了環(huán)保工作的實(shí)際情況。環(huán)保是一門邊緣科學(xué)，技術(shù)含量很高，環(huán)保又涵蓋了所有的社會(huì)活動(dòng)，不同的生產(chǎn)過(guò)程會(huì)排放出不同的污染物，往往需要不同的技術(shù)處理方法，很難找到一種簡(jiǎn)單有效的標(biāo)準(zhǔn)化處理手段。環(huán)保工作量多面廣，污染治理市場(chǎng)需要培育大量的小微環(huán)保服務(wù)型企業(yè)，而這偏偏又是建設(shè)部門設(shè)計(jì)與總承包資質(zhì)證書的覆蓋盲點(diǎn)，因此，行業(yè)協(xié)會(huì)的資質(zhì)證書原則上不是建設(shè)部門的重復(fù)，而是建設(shè)部門的有益補(bǔ)充。因而該項(xiàng)工作在獲得社會(huì)認(rèn)可的同時(shí)，也得到了建設(shè)部門的理解。

目前，浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的頒發(fā)資質(zhì)證書已越來(lái)越多地得到了社會(huì)各方的認(rèn)可。曾幾何時(shí)，不少單位經(jīng)常要求行業(yè)協(xié)會(huì)在頒發(fā)的證書上加蓋環(huán)保行政主管部門的公章，以顯示證書的權(quán)威性。但由于蓋上了行政部門的公章就意味著是一種行政許可，所以，這種要求不可能給予滿足。但這種情況現(xiàn)在已經(jīng)越來(lái)越少，說(shuō)明協(xié)會(huì)通過(guò)行業(yè)自律進(jìn)行資質(zhì)證書管理已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可。一個(gè)明顯的例證是：目前行業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)的證書已經(jīng)獲得了大多數(shù)環(huán)保項(xiàng)目招投標(biāo)單位的認(rèn)可，可以作為環(huán)保治理工程招投標(biāo)的資質(zhì)依據(jù)，這表明行業(yè)協(xié)會(huì)推薦的證書單位得到了環(huán)保界的普遍認(rèn)同。當(dāng)然，這一成果與行業(yè)協(xié)會(huì)近年來(lái)不斷規(guī)范資質(zhì)證書管理是密不可分的。浙江省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)新的資質(zhì)證書管理辦法在資質(zhì)類別、等級(jí)設(shè)計(jì)、申報(bào)條件等方面都更加符合市場(chǎng)需求，申報(bào)程序更加規(guī)范，證書質(zhì)量更有保障，在浙江省環(huán)保界獲得了普遍好評(píng)。

4 資質(zhì)證書管理中需注意的問(wèn)題

在一般人看來(lái)，開(kāi)展這項(xiàng)工作具有一定的權(quán)力，所以往往被社會(huì)所追捧。但筆者認(rèn)為，開(kāi)展這項(xiàng)工作并不是在行使一種權(quán)力，即使是一種權(quán)力，權(quán)力也是一把雙刃劍，該如何正確看待這份權(quán)力是每一位從事這份工作的人必須深思的。

客觀地說(shuō)，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)目前也存在一些問(wèn)題尚待改善，主要表現(xiàn)在：缺乏健全的內(nèi)部管理制度；服務(wù)會(huì)員的意識(shí)比較淡薄，服務(wù)手段陳舊；從業(yè)人員中多為離退休、下崗分流和兼職人員，專職人員少且普遍素質(zhì)不夠高。這無(wú)疑會(huì)直接影響行業(yè)協(xié)會(huì)工作的質(zhì)量和效率，也影響了行業(yè)協(xié)會(huì)的形象和威信。

由于社會(huì)組織的職能通常不是法定的，所以對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)，樹立威信也許比獲得權(quán)力更加重要，樹立威信應(yīng)該成為協(xié)會(huì)工作的核心目標(biāo)。現(xiàn)在的政府推行“權(quán)力清單”制度，權(quán)力是法定的，但權(quán)力必須進(jìn)入清單，權(quán)力需要受到約束。資質(zhì)證書在現(xiàn)階段依然具有存在的價(jià)值。盡管未來(lái)許多資質(zhì)證書將會(huì)逐漸退出強(qiáng)制性的實(shí)施范疇，但其對(duì)維持市場(chǎng)秩序、避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)依然具有積極作用。目前市場(chǎng)普遍對(duì)服務(wù)單位缺乏全面的了解，需要具有權(quán)威的機(jī)構(gòu)通過(guò)行業(yè)自律來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為。過(guò)去，這塊工作由政府完成，靠的是政府的公信力，將來(lái)，會(huì)逐步過(guò)渡到由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，這就需要社會(huì)組織具有信譽(yù)度。如果說(shuō)權(quán)力還可以通過(guò)法律授予，那威信就必須由自己建立。將來(lái)的資質(zhì)證書管理也許不是一成不變地由某一個(gè)單位來(lái)承擔(dān)，而是需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，靠行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)影響力來(lái)獲取。你有威信，別人信得過(guò)你，你的資質(zhì)證書才可能獲得社會(huì)的認(rèn)可。政府在監(jiān)管過(guò)程中更多的工作將是考核資質(zhì)證書管理競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)信譽(yù)和社會(huì)認(rèn)可度，把資質(zhì)證書管理的職能委托給那些能真正能發(fā)揮好行業(yè)自律作用的社會(huì)組織。

5 結(jié)語(yǔ)

資質(zhì)證書管理作為一項(xiàng)新的職能從政府手中轉(zhuǎn)移出來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該如何承接，也是對(duì)社團(tuán)組織的一種考驗(yàn)。關(guān)鍵要做好以下方面工作：

（1）加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)能力

管理往往代表著權(quán)力，但行業(yè)協(xié)會(huì)不具備法定的權(quán)力，沒(méi)有現(xiàn)成的權(quán)力可以依靠，協(xié)會(huì)工作需要靠威信來(lái)維護(hù)。所以，行業(yè)協(xié)會(huì)只能通過(guò)不斷提高服務(wù)能力，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，盡可能為會(huì)員單位提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才可能得到會(huì)員的信任，樹立在行業(yè)中的信譽(yù)和地位，也只有這樣，才可能真正發(fā)揮社團(tuán)組織在社會(huì)管理中的重要作用，保持協(xié)會(huì)在行業(yè)中的地位。

（2）健全行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制

要健全行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制，特別是加強(qiáng)秘書處的自身建設(shè)，規(guī)范資質(zhì)證書的管理工作，通過(guò)行業(yè)自律提高行業(yè)管理水平和職業(yè)道德。行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員必須按章辦事，不斷提高自身的工作能力和素質(zhì)。

隨著社會(huì)的發(fā)展，社團(tuán)組織一定會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)管理責(zé)任，取得更大的發(fā)展。

Analysis on Changing Trend of Operation Endowments’ Certifi cate Management for Environmental Protection Facilities

ZHONG Yi-m ing
(Zhejiang Association of Environm en tal Pro tection Industry, Hangzhou 310012, China)

According to the relevan t requirem ents of the state and industry associations, the refo rm of m anagem en t modes of the operation endowment cognizance for environmenta l pollution treatment facilities is put into practice. The transition o f the endowment certificate management has been done from the adm inistration adm ission to industry self-discipline. The paper exp licates the sense and im portance of the management modes transition o f the endowment certificate and the p rob lem s and countermeasures to be concerned in the actual imp lementation.

environmental protection facility; operation endowments’ certificate; management; self-discip line

X32

A

1006-5377（2014）09-0034-04