我國公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)對機(jī)制研究

楚安娜 許迎喜 呂全軍

1.鄭州市疾病預(yù)防控制中心 河南鄭州 450007

2.鄭州市衛(wèi)生局 河南鄭州 450007

3.鄭州大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 河南鄭州 450007

·公共衛(wèi)生·

我國公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)對機(jī)制研究

楚安娜1*許迎喜2呂全軍3

1.鄭州市疾病預(yù)防控制中心 河南鄭州 450007

2.鄭州市衛(wèi)生局 河南鄭州 450007

3.鄭州大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 河南鄭州 450007

公共衛(wèi)生危機(jī)事件具有突發(fā)性、公共性、多樣性、復(fù)雜性、高頻化、社會危害嚴(yán)重性、全球流動性等特征，可能對公眾健康和生命安全、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等造成不同程度的危害，嚴(yán)重影響著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而我國的危機(jī)管理工作起步較晚，公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)對機(jī)制和體系建設(shè)方面存在著諸多不足。本文以危機(jī)管理理論的視角，分析了我國公共衛(wèi)生危機(jī)管理的現(xiàn)狀，提出從法制體系、協(xié)調(diào)機(jī)制、信息管理、人力資源保障、社會動員五個方面建構(gòu)我國可持續(xù)發(fā)展的公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系，旨在建立健全公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制,提高政府公共衛(wèi)生危機(jī)處理能力。

公共衛(wèi)生； 危機(jī)管理； 應(yīng)對機(jī)制

由于人類社會在全球背景下的頻繁交往、密切聯(lián)系，日益成為一個有機(jī)的整體，個別地區(qū)、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危害事件能夠迅速發(fā)展為涉及整個國際社會的全局性、多領(lǐng)域的復(fù)合危機(jī)。從20世紀(jì)上半葉的鼠疫、霍亂、結(jié)核病等傳染性疾病，到進(jìn)入新世紀(jì)后的口蹄疫、瘋牛病、SARS、禽流感、日本福島核電站核泄露等，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生，給公共衛(wèi)生和人群健康帶來嚴(yán)重的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的變革時期，也是危機(jī)頻發(fā)的時期，政府能否有效處置公共衛(wèi)生危機(jī)，不僅關(guān)系到全國人民的健康福祉，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且關(guān)系到政府的公信力和政權(quán)的穩(wěn)定。因此，完善公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)對機(jī)制與社會支持系統(tǒng)，不斷提高政府的危機(jī)管理能力和強(qiáng)化公眾的危機(jī)意識和自救、互助能力，對危機(jī)狀態(tài)下的社會進(jìn)行有序地管理，最大限度地降低危機(jī)給社會造成的危害，已成為政府公共衛(wèi)生危機(jī)管理的一個重要內(nèi)容。本文通過分析我國公共衛(wèi)生危機(jī)管理的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，提出從法制體系、協(xié)調(diào)機(jī)制、信息管理、人力資源保障、社會動員五個方面建構(gòu)我國可持續(xù)發(fā)展的公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系。

1 公共衛(wèi)生危機(jī)管理及特點(diǎn)

危機(jī)管理的概念是美國學(xué)者于20世紀(jì)60年代提出的，作為一門學(xué)科，它是決策學(xué)的一個重要分支。[1]危機(jī)是指對一個社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。[2]危機(jī)管理是組織為應(yīng)對各種危機(jī)情境所進(jìn)行的信息收集與分析、問題決策、計(jì)劃和措施制定、化解處理、動態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自我診斷的活動過程[3]，要求決策者最大限度的減少危機(jī)所帶來的損失和潛在的傷害，確保國家和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)損失降到最低水平。

公共衛(wèi)生危機(jī)大多表現(xiàn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)，是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件所造成的危機(jī)。它們具有突發(fā)性、非預(yù)期性、原因多樣性、危害直接性、發(fā)生隱蔽性、緊迫性、影響范圍大和危害性嚴(yán)重等特點(diǎn)。

(1)威脅性。危機(jī)出現(xiàn)會威脅到一個社會的基本價(jià)值或者目標(biāo)，其威脅程度視危機(jī)發(fā)生的程度和決策者的認(rèn)知而定。公共衛(wèi)生危機(jī)不是針對特定的人，而是不確定的社會群體，公共衛(wèi)生危機(jī)事件對健康的損害和影響達(dá)到一定的閾值則造成社會的恐慌和混亂，直接威脅到社會的發(fā)展和穩(wěn)定。

(2)突發(fā)性。由于環(huán)境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱性，公共衛(wèi)生危機(jī)事件沒有固定的發(fā)生時間、發(fā)生方式，危機(jī)產(chǎn)生的誘因難以預(yù)測，危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展和造成的影響難以預(yù)測。由于事件的突發(fā)性導(dǎo)致了事件反應(yīng)時間的有限性，使決策者面臨著巨大的壓力和不確定性。

(3)多樣性。公共衛(wèi)生危機(jī)事件有多種類型：法定傳染病的暴發(fā)、新發(fā)現(xiàn)傳染病的進(jìn)入、核物質(zhì)與放射源污染事故、農(nóng)藥和有毒化學(xué)品污染事故、食物中毒、食源性疾患、飲用水污染事故、職業(yè)性中毒和自然災(zāi)害的次生危害等。

(4)復(fù)雜性。公共衛(wèi)生危機(jī)事件如傳染病、食物中毒、水污染事故、職業(yè)危害射線事故等，可在正常的公共場所活動中，經(jīng)過人與人接觸，通過飲食為載體和日常工作不知不覺的受到侵害，不易引起人們的注意，用常規(guī)的手段也無法檢查到，具有極大的隱蔽性和不確定性。

公共衛(wèi)生危機(jī)管理是指為預(yù)防和減少危機(jī)所造成的損害而采取的危機(jī)預(yù)防，事件識別，緊急反應(yīng)，應(yīng)急決策，處理以及應(yīng)對評估危機(jī)等的管理行為。其目的在于提高對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的救助能力以及事后的恢復(fù)能力。[4]它是一種特殊類型的管理，具有不可逆轉(zhuǎn)性，要求在相當(dāng)有限的時間里做出重大的決策和反應(yīng)。

2 我國公共衛(wèi)生危機(jī)管理現(xiàn)狀

2.1 國家危機(jī)管理的法律體系

2003年SARS疫情的暴發(fā)流行，促進(jìn)了第一部專門衛(wèi)生應(yīng)急法規(guī)——《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺。該條例的頒布是通過立法形式建立了衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制，也是公共衛(wèi)生管理中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，2004年，新修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》進(jìn)一步完善了衛(wèi)生應(yīng)急法制體系。2006年1月，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容。2006年7月，《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)危機(jī)管理工作的意見》強(qiáng)調(diào)了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、全社會共同參與的危機(jī)管理工作格局。2007年8月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》使突發(fā)事件的危機(jī)管理工作有了法律依據(jù)，作為其中重要組成部分的衛(wèi)生應(yīng)急工作也進(jìn)一步得到規(guī)范。到目前為止，現(xiàn)有突發(fā)公共事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55 件、有關(guān)法規(guī)性文件111件。[5]

2.2 衛(wèi)生危機(jī)管理體系

我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理體系是在總結(jié)抗擊SARS的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立起來的，體系中確立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理的組織體系、一般程序、法律規(guī)范與行動方案，構(gòu)建了危機(jī)管理體系“一案三制”的核心框架。[5]目前，全國分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的衛(wèi)生危機(jī)管理體制已基本形成。

(1)指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)。從2003年開始，原衛(wèi)生部即著手規(guī)劃建設(shè)從中央到地方的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮決策信息網(wǎng)絡(luò)和信息平臺。2005年12月，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院危機(jī)管理辦公室(國務(wù)院總值班室)，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。截至2006年底，我國所有省份都成立了危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，30個省(區(qū)、市)成立或者明確了辦事機(jī)構(gòu)，96%的市級政府、81%的縣級政府成立或者明確了辦事機(jī)構(gòu)。我國政府突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形成基本模式，即應(yīng)急委員會—應(yīng)急委員會辦公室—專項(xiàng)突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)。初步呈現(xiàn)出三個特點(diǎn)，即常設(shè)性、系統(tǒng)性和專業(yè)性。[6]

(2)組織體系。2004年以來，我國逐步建立起多層次、多形式的突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理體系，由中央—省—地市—縣四級疾病控制與預(yù)防工作網(wǎng)絡(luò)組成。[7]原衛(wèi)生部牽頭，與中央、國家所屬的31個有關(guān)部門建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)了各部門間的信息溝通與措施聯(lián)動。[8]全國已有28個省級衛(wèi)生行政部門、69個地(市)成立了獨(dú)立建制的衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，部分省、地(市)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)也成立了應(yīng)急辦公室。全國分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的衛(wèi)生危機(jī)管理體制已基本形成。2006年，原衛(wèi)生部成立了國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會，組建了專家?guī)欤闪⒘?2支國家衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍。各地結(jié)合實(shí)際也組建了相應(yīng)的專家咨詢委員會、專家?guī)旌透黝愋l(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍。[9]2011年3月，原衛(wèi)生部關(guān)于成立突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急專家咨詢委員會，下設(shè)危機(jī)管理組、突發(fā)急性傳染病組、鼠疫防治組、中毒處置組、核和輻射事件處置組、緊急醫(yī)學(xué)救援組、應(yīng)急保障組、心理救援組等8個專業(yè)組，成員共計(jì)169人。[10]各地結(jié)合實(shí)際也組建了相應(yīng)的衛(wèi)生應(yīng)急專家咨詢委員會。全國已有28個省級衛(wèi)生行政部門、69個地(市)成立了獨(dú)立建制的衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，各省、地(市)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)也成立了應(yīng)急辦公室。

(3)預(yù)警與監(jiān)測系統(tǒng)。2004年1月，全國正式啟動以傳染病個案報(bào)告為基礎(chǔ)的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告管理系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)了報(bào)告的動態(tài)性、實(shí)時性和網(wǎng)絡(luò)化管理。截至2006年底，全國已有70.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和93.5%的縣級以上醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及100%的疾病預(yù)防控制中心實(shí)現(xiàn)了傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。該系統(tǒng)的建立為突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警、分級響應(yīng)、分析評估及指揮決策等工作奠定了良好的基礎(chǔ)。[11]

(4)衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案的建立是有效應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)。目前，我國的應(yīng)急預(yù)案體系包括應(yīng)急處理預(yù)案(包括國家總體應(yīng)急預(yù)案、國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案以及地方應(yīng)急預(yù)案，制訂的各級各類應(yīng)急預(yù)案達(dá)240多萬件[12])、危機(jī)評估和預(yù)警等級、應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、危機(jī)善后協(xié)調(diào)系統(tǒng)和危機(jī)處理效果評估系統(tǒng)。

3 我國公共衛(wèi)生危機(jī)管理存在的問題

3.1 危機(jī)管理機(jī)制不健全

(1)法制滯后。法律制度是社會發(fā)展過程中不可或缺的一種稀缺資源，也是危機(jī)管理制度建設(shè)中關(guān)鍵的一環(huán)。而我國在危機(jī)管理的法制建設(shè)則相對滯后，政府在處理危機(jī)時需要進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識。[13]

(2)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府職能的劃分不夠清晰，許多事項(xiàng)管理的權(quán)力、責(zé)任存在條塊分割、部門封鎖現(xiàn)象，溝通存在障礙，在這種制度下，各個政府、部門之間的協(xié)調(diào)比較困難，當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時，對于一些重大事項(xiàng)誰負(fù)責(zé)、對誰負(fù)責(zé)的問題更是難以明確。[13]

(3)對于危機(jī)處理方式經(jīng)常是成立臨時的指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，臨時指揮部的領(lǐng)導(dǎo)為政府行政首腦，成員為政府各部門行政首腦。這種臨時性安排，導(dǎo)致了政府應(yīng)對危機(jī)的反應(yīng)能力的持續(xù)性不足。

(4)我國危機(jī)管理隊(duì)伍人員流動性大、隊(duì)伍不穩(wěn)定、專業(yè)化程度不高。缺乏公共衛(wèi)生危機(jī)事件應(yīng)對的科學(xué)性和技術(shù)性。而且，每當(dāng)災(zāi)害來臨時，能夠最快調(diào)動的人力是軍隊(duì)，而軍隊(duì)中受過嚴(yán)格訓(xùn)練、掌握抗災(zāi)救助技術(shù)的戰(zhàn)士并不多。

(5)由于監(jiān)督機(jī)制的缺失，政府在處理突發(fā)性事件過程中，常采用非常態(tài)管理的方式和措施應(yīng)急，影響了實(shí)施效果。

3.2 危機(jī)管理信息化建設(shè)滯后

公共衛(wèi)生信息化起步于20世紀(jì)90年代，目前已基本形成了覆蓋從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、村衛(wèi)生室的公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)了很多信息網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，初步形成了公共衛(wèi)生信息的快速直報(bào)，但其發(fā)展也存在一些問題。

(1)目前，各級疾控機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息基礎(chǔ)建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)需求發(fā)展，大量業(yè)務(wù)應(yīng)用集中在國家級信息平臺上，在導(dǎo)致系統(tǒng)管理壓力和風(fēng)險(xiǎn)增大的同時，也弱化了省、市各級信息化建設(shè)和提供信息服務(wù)的能力。

(2)業(yè)務(wù)覆蓋面不全。SARS后，國家建立了網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，涵蓋了傳染病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、疾病預(yù)防控制基本信息等22個監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接報(bào)告。但監(jiān)測信息系統(tǒng)沒有覆蓋全部監(jiān)測業(yè)務(wù)。疾病預(yù)防控制所需信息如人群預(yù)防接種監(jiān)測、結(jié)核病服藥監(jiān)測、高血壓控制等均沒有信息系統(tǒng)支持，很難為疾病預(yù)防控制效果評估提供準(zhǔn)確信息。

(3)由于信息機(jī)構(gòu)大多隸屬于各級政府，多數(shù)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)還沒有和政府各部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享。而且地方各部門之間缺乏橫向聯(lián)系，造成信息和事權(quán)的不匹配，在公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置各部門之間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)聯(lián)動存在困難。

(4)缺乏有效的外部信息交流機(jī)制，對社會信息的收集、獲取、挖掘利用不足，不同的部門對某一事件信息的掌握會存在一些差異，上報(bào)信息容易失真，不利于政府管理者的決策。同時，缺乏信息公開機(jī)制及發(fā)揮媒體輿論的引導(dǎo)、溝通和監(jiān)督作用，媒體的報(bào)道與政府正式的新聞發(fā)布時有沖突。

(5)人才建設(shè)薄弱?，F(xiàn)有的公共衛(wèi)生信息機(jī)構(gòu)規(guī)格不高、規(guī)模不大，衛(wèi)生信息化管理和專業(yè)人才儲備不足，總體數(shù)量較少，結(jié)構(gòu)不盡合理，人才素質(zhì)較弱，尤其是既掌握信息技術(shù)又有公共衛(wèi)生學(xué)知識專業(yè)背景的復(fù)合型人才嚴(yán)重缺乏，不能滿足突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急工作的需要。

(6)信息化建設(shè)滯后。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急所需的數(shù)據(jù)(如發(fā)病人數(shù)、死亡人數(shù)、住院及就診人數(shù)等)都需要從現(xiàn)場采集，但是由于信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、采集方法落后，不能滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的需要。

3.3 公眾參與機(jī)制尚未形成

目前，我國在公共危機(jī)管理中社會參與機(jī)制尚處自發(fā)、無序、薄弱狀態(tài)中[14]，需要引導(dǎo)社會力量參與應(yīng)對公共危機(jī)、發(fā)揮重要作用。

(1)紅十字會、民眾、自愿者組織、社會服務(wù)部門等非政府組織參與程度低。一旦突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，這些非政府組織的力量不能夠得到充分發(fā)揮，浪費(fèi)了非政府組織的資源。

(2)社會力量尚未形成規(guī)模。公民危機(jī)意識淡薄，參與公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)薄弱，由于非政府組織并未被納入政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理體系中，政府與社會力量之間有效互動溝通還不夠。

4 公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)對機(jī)制

公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)對機(jī)制是根據(jù)監(jiān)測、預(yù)警情況，對可能發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)防性的控制和防范，以防止公共衛(wèi)生危機(jī)的發(fā)生或減輕公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生后的危害。

4.1 提高公共衛(wèi)生危機(jī)管理意識

(1)強(qiáng)化政府危機(jī)管理意識。首先，確立公共危機(jī)管理常規(guī)化的理念，重視日常性的公共危機(jī)治理，完善公共危機(jī)預(yù)防與處置機(jī)制，強(qiáng)化政府公共危機(jī)預(yù)防及處置能力，將公共危機(jī)管理從非常態(tài)化轉(zhuǎn)為常態(tài)化；其次，樹立“以人為本,公眾利益至上,責(zé)任行政”的理念。面對公共危機(jī)的重大威脅，政府要勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，重視公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度,樹立公共危機(jī)意識，將公眾安危牢記于心，時刻做好應(yīng)對公共危機(jī)的準(zhǔn)備。

(2)提高公眾突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)意識。充分發(fā)揮大眾媒體和健康教育機(jī)構(gòu)的作用，采取多種宣傳形式和手段，將危機(jī)管理、防病減災(zāi)、危機(jī)教育知識普及到每家每戶及學(xué)校，倡導(dǎo)社會衛(wèi)生公德，普及科學(xué)防病知識，增強(qiáng)廣大群眾的公共衛(wèi)生意識和自我防病能力[15]，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其應(yīng)急相關(guān)知識的普及和應(yīng)急演練，提高社會公眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)知水平和自救互救能力，增強(qiáng)其參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防和應(yīng)對工作的主動性。

4.2 健全公共衛(wèi)生危機(jī)管理法制體系

良好的法制體系是保證政府公共危機(jī)管理高效化、規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是有效提升政府危機(jī)管理能力的根本保障。

(1)應(yīng)在憲法中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度，確立應(yīng)急機(jī)制的憲法基礎(chǔ)，為危機(jī)法制建設(shè)提供憲法保障。

(2)完善公共應(yīng)急法律規(guī)范，健全危機(jī)管理的監(jiān)督機(jī)制，制定突發(fā)事件應(yīng)對法的配套法規(guī)、規(guī)章，賦予相關(guān)危機(jī)事件管理部門以必要的緊急處置權(quán)力，保證應(yīng)急處理效果，確保公民權(quán)利獲得更有效的法律保護(hù)，公共權(quán)力能夠更有效地依法行使。

(3)以憲法為根本，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本，對現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的清理，對相互矛盾的法律進(jìn)行修改，廢止不適時的法律規(guī)定，減少部門法間的沖突，破除部門法的局限性，建立統(tǒng)一的法律規(guī)范體系，為危機(jī)管理法制化提供基礎(chǔ)。

4.3 建立公共衛(wèi)生危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制

危機(jī)預(yù)防的目的是為了減少和降低危機(jī)所帶來的損失以及追求管理效益的最大化以最大限度地降低政府的管理成本。[16]政府對危機(jī)管理的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，是搞好危機(jī)管理“綜合協(xié)調(diào)”的根本保證，而搞好危機(jī)管理的“綜合協(xié)調(diào)”則是危機(jī)管理中實(shí)行“分類管理、分級負(fù)責(zé)”的重要前提。因此，要強(qiáng)化各級政府在危機(jī)管理中的宏觀綜合協(xié)調(diào)職能，通過“綜合協(xié)調(diào)”，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，完善危機(jī)管理體系建設(shè)，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。

4.4 完善公共衛(wèi)生危機(jī)信息管理機(jī)制

(1)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心建設(shè)。構(gòu)建和完善國家數(shù)據(jù)中心和省級數(shù)據(jù)中心之間的數(shù)據(jù)交換平臺，實(shí)現(xiàn)異地容災(zāi)備份、關(guān)鍵業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳輸與交換等功能，同時，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)部門的橫向聯(lián)系。

(2)完善疾病監(jiān)測和核心業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。完善傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)有系統(tǒng)，建立傳染病監(jiān)測、預(yù)防接種、健康危險(xiǎn)因素與風(fēng)險(xiǎn)評估、慢性非傳染性疾病、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)等。

(3)提高信息的利用和共享服務(wù)。建立公共衛(wèi)生信息利用、交換、共享及發(fā)布機(jī)制與政策，完善公共衛(wèi)生信息資源共享體系建設(shè)，提供有序、透明、安全、可控的信息資源服務(wù)。

(4)加強(qiáng)衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。一方面是結(jié)合我國公共衛(wèi)生實(shí)際制定信息標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，對于成熟的國際衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)，積極組織翻譯、引進(jìn)、調(diào)整、應(yīng)用推廣。

(5)強(qiáng)化信息化專業(yè)人才的培養(yǎng)。有計(jì)劃、分領(lǐng)域、分類別、分層次開展大規(guī)模的公共衛(wèi)生信息化人才培訓(xùn)，不斷提高公共衛(wèi)生信息化專業(yè)人才的創(chuàng)新能力和整體素質(zhì)。同時，加強(qiáng)公共衛(wèi)生信息化專業(yè)人才儲備和利用，解決公共衛(wèi)生信息化人才問題，促進(jìn)公共衛(wèi)生信息化的可持續(xù)發(fā)展。

(6)政府及時公開公共信息，讓公眾了解和掌握危機(jī)發(fā)生、發(fā)展、處理的狀況以及政府所采取的措施等，避免公眾通過非正式渠道獲取虛假信息，使政府陷入被動。

(7)加強(qiáng)政府與公眾、新聞媒體之間的溝通，建立制度化的信息公開和發(fā)布制度，讓公眾對危機(jī)事件有正確的認(rèn)識，降低對事態(tài)的臆想和猜測，維持社會的穩(wěn)定，以增強(qiáng)信息透明度，提高政府的公信力。

(8)政府要盡快制定公共信息公開的相應(yīng)法規(guī)，以法律的形式保障公共信息得以公開，使信息公開真正做到有法可依。[17]

4.5 建立公共衛(wèi)生危機(jī)管理人力資源保障機(jī)制

危機(jī)管理是一項(xiàng)專門性的工作，需要相應(yīng)的知識、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。而強(qiáng)化人力資源保障機(jī)制是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急危機(jī)管理的根本保障。

(1)建立健全專家咨詢制度，充分發(fā)揮專家在突發(fā)公共事件的信息研判、決策咨詢、專業(yè)救援、事件評估等方面的作用。

(2)完善應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍的管理機(jī)制，培養(yǎng)一批能勝任危機(jī)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)人才和專業(yè)技術(shù)人員，加快形成一支高素質(zhì)的危機(jī)管理隊(duì)伍。

(3)加大對公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，加強(qiáng)引進(jìn)和使用力度，建立公共衛(wèi)生及其相關(guān)專業(yè)人才數(shù)據(jù)庫。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件一旦發(fā)生，政府可以迅速從數(shù)據(jù)庫中抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員立即投入到危機(jī)管理工作中。這樣既能在日常情況下不浪費(fèi)專業(yè)人才，又能在緊急狀態(tài)下及時抽調(diào)到專業(yè)人才，做到資源的合理利用。

4.6 加強(qiáng)危機(jī)管理績效評估體系

政府危機(jī)管理績效評估具有完善政府職能、改善政府形象、提高政府對突發(fā)事件的應(yīng)急能力和恢復(fù)能力。因此，應(yīng)從預(yù)防績效、反應(yīng)績效和恢復(fù)績效三個方面加強(qiáng)我國政府危機(jī)管理績效評估指標(biāo)體系。

(1)政府預(yù)防績效指標(biāo)應(yīng)包括應(yīng)急預(yù)案完善程度、應(yīng)急預(yù)案更新頻率、應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備、宣傳與教育等內(nèi)容。

(2)應(yīng)急反應(yīng)能力績效評估指標(biāo)體系包括兩個階段。第一階段是政府應(yīng)對突發(fā)事件快速響應(yīng)階段，第二階段是政府應(yīng)對突發(fā)事件指揮處理階段。應(yīng)對突發(fā)事件指揮處理績效應(yīng)包括調(diào)配相關(guān)人員響應(yīng)速度、應(yīng)急資源調(diào)配速度、應(yīng)急資金啟動速度、相關(guān)信息披露程度等4個指標(biāo)。

(3)恢復(fù)績效評估指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)公眾滿意度和政府對突發(fā)事件影響程度控制。宏觀影響控制程度是考察突發(fā)事件衍生影響程度，即突發(fā)事件影響范圍、失業(yè)率增長率、社會沖突事件數(shù)量增長率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定程度等。

4.7 促進(jìn)公共衛(wèi)生危機(jī)社會動員機(jī)制

政府在危機(jī)管理中的社會動員主要有兩個目的：一是穩(wěn)定社會秩序，避免出現(xiàn)過度恐慌和失范行為；二是聚集社會力量，整合社會資源。各級政府必須切實(shí)發(fā)動包括非政府組織、媒體以及廣大民眾在內(nèi)的社會力量，通過不同的合法有效的方式參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)管理。[18]因此，可以通過社會動員，組織公眾和非政府組織等社會力量參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急事務(wù)中，實(shí)現(xiàn)政府與社會功能的互補(bǔ)。同時加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)，建立與政府組織共同應(yīng)對危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)與國際非政府組織的合作，充分發(fā)揮非政府組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理中的有益輔助作用，可以更有利于政府對危機(jī)事件的管理，有利于提高危機(jī)管理的效率。

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(編輯 薛 云)

PublichealthemergencymanagementandresponsemechanismsinChina

CHUAn-na1,XUYing-Xi2,LVQuan-jun3

1.TheCenterforDiseaseControlandPreventionofZhengzhou,ZhengzhouHenan450007,China

2.HealthBureauofZhengzhou,ZhengzhouHenan450007,China

3.PublichealthdepartmentofZhengzhouUniversity,ZhengzhouHenan450007,China

Public health crisis has such characteristics as publicity,diversity,complexity,high frequency,social harm severity,and global flow and may have different degrees of damage on public health and security,socioeconomic development,the ecological environment,and so on,thereby posing a serious threat to socioeconomic development. As Chinese emergency management only began recently,there are many insufficiencies in the public health emergency management mechanisms and system construction. Based on the perspective of emergency management theory,the paper analyzes the status of public health emergency management in China,and constructs a sustainable public health emergency management system in terms of a legal system,coordination mechanism,information management,human resources,security,and social mobilization. The purpose of this paper is to establish and improve the public health emergency management system and enhance the government’s capability to dispose of public health emergency.

Public health; Emergency management; Response mechanism

楚安娜，女(1978年—)，鄭州市疾病預(yù)防控制中心業(yè)務(wù)管理與應(yīng)急辦公室副主任，主要研究方向?yàn)楣残l(wèi)生政策與管理。E-mail：lhchuanna@126.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.008

2014-01-26

2014-06-25