地方政府的環(huán)境監(jiān)管策略研究——以河南省固始縣為例

錢曉輝 陳新武

（河南省固始縣環(huán)境保護局 河南信陽 465200）

環(huán)境污染關(guān)系百姓生活質(zhì)量，直接危害人類健康，已成為全球共同面臨的生態(tài)問題。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境污染問題對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，威脅著地區(qū)的安全、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。減少環(huán)境污染引發(fā)的危機問題，提高地方政府憂患意思，強化政府應(yīng)對環(huán)境污染危機的應(yīng)對能力日趨緊迫。在“十二五”全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，創(chuàng)造良好健康的生態(tài)環(huán)境，是促進社會經(jīng)濟發(fā)展、推動社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求和重要保障，考驗了政府的執(zhí)政能力和危機管理能力，并檢驗了政府落實堅持“以人為本”理念，踐行科學發(fā)展觀、實現(xiàn)中國夢的本領(lǐng)。

1 政府監(jiān)管存在問題

1.1 執(zhí)法力量薄弱

環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)履行環(huán)境執(zhí)法職能，環(huán)境監(jiān)察標準化建設(shè)程度和執(zhí)法力量影響著環(huán)境執(zhí)法效果。在固始縣環(huán)境監(jiān)察標準化建設(shè)明顯落后于經(jīng)濟發(fā)展。固始縣的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道雖然都已經(jīng)成立專職的環(huán)境保護機構(gòu)——環(huán)境保護辦公室，但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保辦沒有專職的環(huán)保工作人員，大部分環(huán)保工作人員是其他部門的人員兼任，他們沒有環(huán)境執(zhí)法編制，無行政執(zhí)法權(quán)，缺乏必要的監(jiān)察、監(jiān)測技能，只能配合縣級環(huán)保部門開展環(huán)境監(jiān)督工作。

1.2 環(huán)保立法不完善

現(xiàn)行環(huán)保單行法規(guī)比較籠統(tǒng)，沒有對應(yīng)的“硬約束力”的法律責任條款。環(huán)保工作人員針對環(huán)保沒有強制執(zhí)行權(quán)，只能責令整改、停產(chǎn)，遇到違法行為人拒不執(zhí)行時，環(huán)保部門只能申請法院強制執(zhí)行。對于嚴重污染水環(huán)境或大氣環(huán)境的違法行為，只有建議權(quán)，只能申請地方政府限期治理、關(guān)閉。地方政府往往會考慮整治違法企業(yè)對當?shù)亟?jīng)濟的影響等，對于屢查屢犯的違法企業(yè)無有效的制約手段。大多數(shù)情況下當?shù)卣荒芤原h(huán)境保護為出發(fā)點真正遏制違法行為，從而大大降低了環(huán)保部門的執(zhí)法效果。

1.3 環(huán)保工作機制不健全

1.3.1 責任追究機制不健全。首先體現(xiàn)在政府主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護責任難追究。雖然法律明確了政府應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量負責，但如何追究其法律責任卻缺乏進一步的規(guī)定，發(fā)生污染事故，至多是重罰下企業(yè)，撒換下環(huán)保局長。

1.3.2 守法企業(yè)激勵機制缺乏。目前的環(huán)境經(jīng)濟政策“守法成本高，違法成本低”，造成了守法企業(yè)“吃虧”，企業(yè)不愿積極主動進行污染物治理。長期以往，會導(dǎo)致守法企業(yè)也蛻變?yōu)檫`法企業(yè)。特別是一些違法企業(yè)不按環(huán)?！叭瑫r”要求，不建污染物治理設(shè)施就擅自開工建設(shè)，由于減少了污染治理投入，投產(chǎn)后獲利甚豐。若被發(fā)現(xiàn)，往往因其是當?shù)丶{稅大戶、就業(yè)崗位提供大戶等，政府和環(huán)保部門很難做出關(guān)停處理的決定，只能依照相關(guān)法律法規(guī)，先責令限期補辦手續(xù)，由此在一些地區(qū)形成了排污企業(yè)“先建設(shè)、后處罰、再補辦手續(xù)”的怪圈。

2 完善地方政府監(jiān)管策略

2.1 完善環(huán)境法律法規(guī)

擁有完善的環(huán)境法制體系，才能對于環(huán)境保護和執(zhí)法提供良好的法律依據(jù)。在法律法規(guī)修正中增加環(huán)境污染強制保險、政策環(huán)評、信息公開、公益訴訟、排污權(quán)交易等相應(yīng)的內(nèi)容，使這些行之有效的環(huán)境制度得到法律規(guī)范和保障。有效控制污染，提高執(zhí)法效率都需要有良好的法律依據(jù)，針對現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)偏軟、可操作性不強特點應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。一方面要通過立法賦與環(huán)保部門更大的強制執(zhí)行權(quán)，如：關(guān)、停、封、凍、扣、收等現(xiàn)場強制執(zhí)行權(quán)，有利于環(huán)保部門及時制止環(huán)境污染行為，改變環(huán)保執(zhí)法部門權(quán)力“小”，手段“弱”而產(chǎn)生的查處難、執(zhí)行難問題。另一方面是修改相關(guān)法律法規(guī)，改革罰款機制：一是提高環(huán)境污染罰款的額度，除了修改罰款上限，應(yīng)引入西方國家的“按日計罰”、“累犯加倍處罰”和“主觀故意違法重罰”等條款，讓違法排污的企業(yè)輸不起；二是增加沒收違法所得的處罰，除罰款外，增加沒收企業(yè)違法所得利益的處罰，讓企業(yè)違法排污行為無利可圖；三是增加環(huán)境污染刑事制裁的具體條款，降低污染環(huán)境罪的定罪量刑標準，以追究違法者的刑事責任，震懾違法者。

2.2 健全環(huán)境污染監(jiān)管體制

建立有效的環(huán)保執(zhí)法體制，強化環(huán)保執(zhí)法能力獨立的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)是保證執(zhí)法效果的關(guān)鍵。在固始縣可以嘗試縣級以下環(huán)保系統(tǒng)垂直管理，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都能設(shè)有專職的環(huán)境執(zhí)法派出機構(gòu)，由固始縣環(huán)境保護局垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理，編制、經(jīng)費和設(shè)備由固始縣環(huán)境保護局統(tǒng)一調(diào)配和劃撥，從而最大限度地保證基層環(huán)保執(zhí)法的獨立性。

2.3 多管齊下，提升環(huán)保執(zhí)法效能

首先可建立和完善環(huán)保與監(jiān)察、工商、稅務(wù)、供電、供水、公安等部門的環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法機制，定期開展對重大環(huán)境違法行為整治行動。其次可加強與水務(wù)部門的聯(lián)動，做好江河、水庫、地下水的綜合水污染防治，防止出現(xiàn)多頭管理造成的監(jiān)管漏洞。最后要建立和完善鄰近地區(qū)環(huán)境保護部門的跨界環(huán)境信息交流機制和聯(lián)合執(zhí)法機制，定期開展對跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染整治專項行動。通過建立和完善環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制，有效調(diào)動各方面的執(zhí)法力量，形成合力，有效提升環(huán)境執(zhí)法行政效能，彰顯執(zhí)法威力。

[1]梁艷麗.地方政府環(huán)境污染危機管理研究——以廣西壯族自治區(qū)為例[D].2013,(6).

[2]田為勇.預(yù)防優(yōu)先妥善處置突發(fā)環(huán)境事件——2012年上半年突發(fā)環(huán)境事件特點、原因及對策分析[J].環(huán)境保護,2012,(18).

[3]張雯歡、吳彥.構(gòu)建環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理體制—松花江水污染事件的批判與反思[J].湖北社會科學,2006,(12).