對建立廣西生態(tài)補償機制的探討

滕云梅 郭辰 付潔

(廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站，南寧 530028)

對建立廣西生態(tài)補償機制的探討

滕云梅 郭辰 付潔

(廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站，南寧 530028)

廣西地處生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展平衡問題亟須解決。從廣西生態(tài)補償實踐來看，在取得成效的同時存在補償資金少、補償效率低和缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理等問題，基于這些問題提出了適合廣西的生態(tài)補償辦法，為構(gòu)建廣西生態(tài)補償機制建言獻策。

生態(tài)補償機制；對策；問題；廣西

前言

建立生態(tài)補償機制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。廣西地處西部生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)，民族眾多，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，人民群眾為保護和建設(shè)我國西部的生態(tài)屏障和江河源頭區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，付出了巨大的成本，損失了許多發(fā)展機會。為了建立促進生態(tài)保護和建設(shè)的長效機制，按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰受益誰補償”的原則[1]，加快廣西生態(tài)補償機制建設(shè)成為廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需求，對于加快建設(shè)生態(tài)文明、促進人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

1．在廣西建立生態(tài)補償機制的必要性

1.1 廣西生態(tài)環(huán)境脆弱

廣西作為西南典型的巖溶地區(qū)之一，巖溶資源富集，分布面積之廣大、地貌發(fā)育完備，在國內(nèi)其他省區(qū)罕見[2]。高溫/高濕的氣候條件加劇了土壤貧瘠和板結(jié)。而集中降雨易引發(fā)山洪，加劇土壤貧瘠化。造成的廣西生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻形勢，存在水土流失嚴重，石漠化程度進一步加深，生物多樣性減少與自然災(zāi)害增加等問題[3]。生態(tài)系統(tǒng)的脆弱，補償機制的不完善很大程度上制約了廣西整體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡

廣西作為珠江、長江流域的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生物多樣性功能保護區(qū)，對粵港澳和湖南等區(qū)域的生態(tài)安全、經(jīng)濟社會發(fā)展具有不可替代的重要生態(tài)屏障作用。但是，因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機會成本，以及發(fā)展的滯后，資金的不足，已經(jīng)造成當(dāng)?shù)卣貏e是當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)保護積極性的減弱，也使得許多生態(tài)保護的規(guī)定和制度不能落實到實處，失去保護生態(tài)環(huán)境的信心。為了協(xié)調(diào)地區(qū)的均衡發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護，只有建立和完善生態(tài)補償機制等措施才是

生態(tài)保護工作持續(xù)性的重要保障。

2．廣西生態(tài)補償機制實踐

目前，《廣西生態(tài)功能區(qū)劃 》將生態(tài)功能區(qū)劃分為3類一級生態(tài)功能區(qū)、6類二級生態(tài)功能區(qū)、74個三級生態(tài)功能區(qū)，確定了9個重要生態(tài)功能區(qū)。同時，廣西生態(tài)補償實踐還主要體現(xiàn)在森林生態(tài)效益補償、重要生態(tài)功能區(qū)補償、煤炭資源生態(tài)補償費實踐、礦區(qū)生態(tài)補償、工程建設(shè)森林植被恢復(fù)費、自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理費、國際組織贈款支持生物多樣性保護等。另外還建立廣西河浦海草示范區(qū)，在保護沿海生態(tài)系統(tǒng)方面是一個新的嘗試，具有重要意義。

3．廣西生態(tài)補償機制存在的問題

3.1 生態(tài)補償積極性不高

生態(tài)補償?shù)膰L試在我國已經(jīng)發(fā)展近40年，但由于宣傳不夠和實踐沒有取得實質(zhì)性的進展，生態(tài)與發(fā)展的矛盾沒有直接擺上桌面，造成各級政府對補償?shù)膶嵺`積極性不高，加之現(xiàn)行的“分稅制”財政體制，單就財政轉(zhuǎn)移支付和專項資金兩種方式無法完成對生態(tài)補償?shù)拈L期、大量投入，在生態(tài)補償政策的落實上困難重重。

3.2 責(zé)任主體不明確，補償效率低

生態(tài)補償最常見的形式是政府直接補貼給當(dāng)?shù)鼐用?。直接受益者沒有承擔(dān)補償責(zé)任，政府又無力負擔(dān)，造成補償流于形式。責(zé)任主體不明確，補償對象認定模糊不清的現(xiàn)象，是目前生態(tài)補償難以推進的主要原因之一。

3.3 補償、收費標準不科學(xué)，重點不突出

現(xiàn)行的生態(tài)補償標準過低，補償標準不合理，且重點不突出。如資源縣現(xiàn)行的公益林補助標準偏低，每畝僅補助4.75元，與公益林產(chǎn)生的價值不相符，在落后山區(qū)又限制開發(fā)和利用，失去了林木的處置權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)營者有不滿情緒，使生態(tài)公益林建設(shè)缺乏經(jīng)濟動力，有相當(dāng)一部分林農(nóng)要求解除公益林補償范圍。而非公益林的林地僅出租一年每畝就可收入20～30元，若是自己經(jīng)營種植收入就會更高，加大了林農(nóng)和政府在公益林建設(shè)上的矛盾與沖突。另外，排污收費的征收標準過低且使用方向過于狹窄，當(dāng)?shù)卣魇盏呐盼圪M主要用于當(dāng)?shù)氐奈廴疚锾幚碓O(shè)施建設(shè)，未能完全達到刺激企業(yè)削減污染的效果。

3.4 缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理

對于生態(tài)補償政策、資金的征收、發(fā)放范圍不統(tǒng)一，缺乏嚴格的法律依據(jù)，且征收方式不合理，在一定程度上造成了不公平，生態(tài)補償?shù)男Ч幻黠@。另外還存在管理不嚴格，資金的收取和使用都存在很大漏洞，補償經(jīng)費并沒有完全用于生態(tài)恢復(fù)和補償?shù)?，在一定程度上影響了公眾和相關(guān)單位保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

4．建議及對策

4.1 完善生態(tài)補償法律、法規(guī)

建議生態(tài)補償政策制定和實施過程中，各部門間、區(qū)域間、利益相關(guān)方之間須有效協(xié)調(diào)和互動，在充分協(xié)調(diào)各方關(guān)系基礎(chǔ)上制定和完善生態(tài)補償法律、法規(guī)，做到自成體系，協(xié)調(diào)一致。

4.2 將生態(tài)補償工作納入考核范圍

制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護的標準，在落實生態(tài)補償政策和相關(guān)補助政策中，將生態(tài)環(huán)境保護考核指標實行“一票否決”，切實強化工作考核。對按時完成生態(tài)環(huán)境保護工作任務(wù)、達到區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護要求的市、縣（區(qū)），兌現(xiàn)相應(yīng)的生態(tài)補償；對未能按時完成、區(qū)域生態(tài)環(huán)境不達標的，應(yīng)酌情扣減相應(yīng)的生態(tài)補償。

4.3 增強各種資源費的生態(tài)補償功能

根據(jù)廣西水資源、森林資源和礦產(chǎn)資源豐富的優(yōu)勢，完善水、礦產(chǎn)、森林等各種資源費的征收使用管理辦法，通過“以點帶面”的方式，進而帶動其他方面包括保護區(qū)、示范區(qū)和功能區(qū)的生態(tài)補償實踐，實現(xiàn)全區(qū)生態(tài)補償機制全面健康發(fā)展，激發(fā)各部門和公眾參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。

4.4 確定合理收費標準

進一步規(guī)范排污費的征收、使用和管理，確保排污費應(yīng)收盡收，在重點生態(tài)保護區(qū)域可試點實行“費改稅”，全面實施主要污染物排放總量控制計劃，切實加大超標排污處罰力度，支持禁止準入、限制準入等重要生態(tài)環(huán)境功能區(qū)環(huán)境污染整治。如全面開征城鎮(zhèn)污水處理費，盡快將污水處理費征收標準調(diào)整到合理水平，杜絕企業(yè)違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象。

4.5 確定合理補償標準

目前，國內(nèi)外主要依據(jù)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估作為補償標準的依據(jù)，采取機會成本法、市場價格法、影子工程法、炭稅法、造林成本法等對森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值進行評估，據(jù)此對退耕還林、

退耕還草、退田還湖、移民等行為確定補償?shù)念~度[4]。補償標準應(yīng)在我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點，不同行業(yè)選擇不同的補償依據(jù)，采取不同的評價方法，分區(qū)規(guī)劃生態(tài)補償政策，在區(qū)內(nèi)建立適合我區(qū)發(fā)展的生態(tài)補償標準是實施補償順利進行的保證。

4.6 積極探索市場化生態(tài)補償模式

按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)與環(huán)境污染整治的投資、建設(shè)和運營。目前，由國家來補償受害人和保護者的損失，無疑是利用全民的稅收作為財源，變成全民對該污染或破壞環(huán)境的行為負責(zé)，違反了環(huán)境公平原則，與現(xiàn)代環(huán)境法的趨勢和理念相悖。因此，建立和完善廣西生態(tài)補償機制要探索市場化模式[5]。廣西應(yīng)充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，效仿浙江東陽和義烏兩市的水權(quán)交易[6]，開展廣西與珠三角地區(qū)間水權(quán)交易。

4.7 建立健全生態(tài)補償機制的保障體系

為保證生態(tài)補償政策的順利實施，必須建立相應(yīng)的保障體系。設(shè)立專門機構(gòu)進行管理和審核，開征生態(tài)補償稅，建立生態(tài)補償基金，做到?？顚Ｓ?，補償資金按時發(fā)放。

4.8 構(gòu)建生態(tài)保護職責(zé)和生態(tài)補償對稱的評估體系

構(gòu)建生態(tài)保護職責(zé)和生態(tài)補償對稱的評估體系是生態(tài)補償?shù)囊粋€非常重要的部分。以生態(tài)環(huán)境補償基金使用效益評價體系，評估地方政府和管理部門履行職能的狀況、生態(tài)補償資金使用的效率及經(jīng)濟效益，獎優(yōu)罰劣，實現(xiàn)生態(tài)保護職責(zé)和生態(tài)補償受益對稱[7]。

4.9 拓寬生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護資金籌措渠道

在生態(tài)補償方式選擇上應(yīng)拓寬資金來源，借鑒其他生態(tài)補償實踐的做法，如增加生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅，建立各級財政生態(tài)專項補償、建立生態(tài)建設(shè)補償基金和生態(tài)保險金制度，實行優(yōu)惠信貸，完善交易體系和積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等[8]。

4.10 鼓勵開展生態(tài)補償試點

在生態(tài)補償試點采取有效措施實施生態(tài)補償。特別是資源、龍勝、三江、融水4個縣應(yīng)結(jié)合其資源優(yōu)勢，鼓勵開展水資源補償、特殊工業(yè)園區(qū)和群眾關(guān)心和問題突出的飲用水源保護等問題開展補償試點。

4.11 創(chuàng)新生態(tài)補償制度的實現(xiàn)形式

以廣西桂林陽朔大榕樹風(fēng)景區(qū)群體糾紛為例，案例中村民希望得到的補償?shù)囊蠓戏梢?guī)定，是合法要求，但生態(tài)補償?shù)母鞣N形式并不能滿足雙方當(dāng)事人要求，生態(tài)補償制度的實現(xiàn)形式仍待創(chuàng)新。如共同開發(fā)經(jīng)營的生態(tài)補償形式既可以解決受償農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題又有利于當(dāng)?shù)睾椭C社會的建設(shè)[9]。

4.12 構(gòu)建生態(tài)補償機制社會參與和統(tǒng)一操作平臺

生態(tài)補償機制的建立是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會和公民的廣泛參與，需要各利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)配合和相互監(jiān)督[10]。建議對生態(tài)補償機制社會參與內(nèi)容進行研究和探索，建立有效的社會參與機制、社會監(jiān)督機制、利益協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建相對統(tǒng)一的政策運行和協(xié)作平臺，保障生態(tài)補償政策體系得以有效實施和完善。

5．結(jié)論

廣西生態(tài)復(fù)雜性和脆弱性，加之經(jīng)濟發(fā)展的壓力，只有建立完善的生態(tài)補償機制才能推進資源的可持續(xù)利用，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。然而，生態(tài)補償方式多樣、情況復(fù)雜、標準不一，補償還需因時因地、公眾充分參與才能發(fā)揮作用，同時政府的重視，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷探索和研究才能讓補償機制不是一紙空文。

[1] 孫鈺 .探索建立中國式生態(tài)補償機制——訪中國工程院院士李文華[J].環(huán)境保護，2006，（19）：4-8.

[2] 盧遠，華璀.廣西1990—2002年生態(tài)足跡動態(tài)分析[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），14（3）：49-53.

[3] 翁乾麟.關(guān)于廣西生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的幾個問題[J].生態(tài)環(huán)境建設(shè)，2001（5）：49-50.

[4] 王格芳.現(xiàn)代生態(tài)補償研究綜述[J].資源開發(fā)與市場，2010,26（5）：449.

[5] 尹闖，林中洐.建立和完善廣西生態(tài)補償機制的對策[J].廣西科學(xué)院學(xué)報，2011，27（2）：143.

[6] 王克強，劉紅梅.由東陽和義烏水權(quán)交易引發(fā)的對完善我國水權(quán)制度的思考[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2001（1）：62-64.

[7] 王健.我國生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀及管理體制創(chuàng)新[J].中國行政管理，2007（11）.

[8] 陳洋，李霖.構(gòu)建廣西生態(tài)補償機制對策探析[J].環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2013，32（5）：40-41.

[9] 付健.論我國西部生態(tài)補償制度的實現(xiàn)形式—以廣西桂林陽朔大榕樹風(fēng)景區(qū)群體糾紛為例[J].法學(xué)評論，2008，2：75-78.

[10] 孔凡斌.完善我國生態(tài)補償機制：理論、實踐與研究展望[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2007,10:52.

Studies on establishing the compensation mechanism in Guangxi

Teng Yunmei Guo Chen Fu Jie
（Environmental Monitoring Center of Guangxi ，Nanning 530028）

Guangxi is located in the ecological fragile and sensitive areas, economic development is relatively backward, need to balance environmental and economic development of ecological solution. From the ecological compensation practice in Guangxi, while the success of compensation, compensation funds are less low effciency and lack of unifed management, based on these issues for ecological compensation method is proposed for the construction of Guangxi, Guangxi ecological compensation mechanism to offer advice and suggestions.

eco-compensation mechanisms；countermeasures；Issue；Guangxi

X71

A

1674-6252（2014）01-0044-03

廣西科學(xué)技術(shù)協(xié)會“專家學(xué)者建言獻策行動計劃”.

第一作者（通訊作者）：滕云梅，碩士，工程師.