“飛地”開發(fā)的前進園區(qū)模式
——杭州江東市本級區(qū)塊（前進園區(qū)）“飛地”開發(fā)模式的實踐與探索

杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會課題組

“飛地”開發(fā)的前進園區(qū)模式
——杭州江東市本級區(qū)塊（前進園區(qū)）“飛地”開發(fā)模式的實踐與探索

杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會課題組

前進園區(qū)“飛地”開發(fā)是在堅持蕭山區(qū)行政區(qū)劃、財政體制、管理權限“三個不變”的前提下，采取行政審批委托、授權、見章蓋章等方式，由前進園區(qū)自行籌資、自行建設、自行招商、自行管理。其經(jīng)驗和模式極具有典型性和代表性，對全省乃至全國特別是東部沿海區(qū)域的發(fā)展具有重要的參考價值和借鑒意義

為了積極響應浙江省委、省政府建設環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶的決策部署，深入實施杭州“城市東擴、旅游西進、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，同時充分發(fā)揮國家級杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的引領、示范和輻射作用，拓展杭州新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，杭州市第九次黨代會提出在蕭山江東圍墾區(qū)域設立前進工業(yè)園區(qū)（即杭州江東市本級區(qū)塊），規(guī)劃面積40平方公里，由杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)按照“飛地”開發(fā)模式（飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，指隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地）負責開發(fā)建設，著力打造環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶核心區(qū)。園區(qū)2006年確定選址范圍，2007年全面開發(fā)建設。

“飛地”開發(fā)的困難挑戰(zhàn)

“飛地”開發(fā)是一個新生事物，在全省乃至全國沒有成熟的先例可以借鑒，開發(fā)建設中碰到的各種難題、所做的每項工作都需要在實踐中探索。開發(fā)以來，前進園區(qū)經(jīng)歷了“爬坡過坎”的艱難歷程，遇到了許多困難和問題，一路走來非同尋常、十分不易。

土地瓶頸制約明顯。（1）基本農(nóng)田保有量較大。前進園區(qū)共有6萬畝土地，但其中5.4萬畝屬于基本農(nóng)田，占有比率達到90%。國家對基本農(nóng)田開發(fā)有著嚴格的規(guī)定，非法占用5畝以上基本農(nóng)田就要被追究刑事責任。在基本農(nóng)田占比這么高的情況下，要推進前進園區(qū)開發(fā)，難度是非常大的。（2）用地規(guī)模指標非常少。根據(jù)杭州城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，前進園區(qū)可用于開發(fā)的建設用地規(guī)模指標非常少，其中圈內(nèi)允許建設區(qū)面積共6093畝，圈外允許建設區(qū)面積共1222畝，隨著大項目的落戶，園區(qū)用地規(guī)?？臻g不足的問題日益凸顯。在解決用地規(guī)模過程中，對接部門多、時間要求緊、工作任務重，特別是涉及圈內(nèi)用地園區(qū)不僅要通過省、市國土部門嚴格審查，還要上報國土資源部審批。（3）土地權屬十分復雜。園區(qū)地處蕭山江東圍墾區(qū)域，由于歷史原因，園區(qū)內(nèi)有蕭山20多個鎮(zhèn)街、500余個村的飛地，土地權屬復雜。征地拆遷需要大量對外溝通協(xié)調(diào)，往往一個基礎設施或工業(yè)項目會涉及多個鎮(zhèn)街、很多個村，征遷任務很重，難度很大。

行政審批體制復雜。（1）審批決策責權利不統(tǒng)一。前進園區(qū)的開發(fā)主體是杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會，是市政府的派出機構，但園區(qū)的行政區(qū)劃在蕭山區(qū)，存在開發(fā)建設權與行政管理權不相一致的矛盾。（2）項目審批程序復雜。在項目審批過程中，盡管市里文件規(guī)定“辦事不出區(qū)”，但由于不能實施跨行政區(qū)劃審批，從項目落戶到開工建設有30余項手續(xù)辦理，與省、市、區(qū)22個部門協(xié)調(diào)對接，其中涉及市里審批部門7個、蕭山區(qū)審批部門10個，各項審批環(huán)節(jié)較多、流程較長，制約了開發(fā)建設。（3）授權委托不到位。園區(qū)屬于跨行政區(qū)開發(fā)，涉及杭州市級、蕭山區(qū)主要有城市規(guī)劃管理、基本建設管理、環(huán)境保護管理、國土資源管理等12項管理職能，在開發(fā)建設中需要與市級有關部門、蕭山區(qū)進行大量的溝通協(xié)調(diào)，工作難度較大，行政審批授權、委托等需要理順。

發(fā)展基礎較為薄弱。（1）地理位置相對偏僻。園區(qū)開發(fā)之前，與過去的下沙一樣，都是偏僻的海涂鄉(xiāng)村，地廣人稀，道路不暢，是蕭山比較窮的地方，當?shù)厝诵蜗蟮胤Q之為“蕭山的東伯利亞”。（2）開發(fā)建設起步較晚。直到2006年，杭州市委、市政府才確定前進園區(qū)40平方公里的選址范圍。而大江東區(qū)域開發(fā)始于2001年，相較與江東、臨江，前進園區(qū)開發(fā)時間較晚，基礎更為薄弱。（3）工業(yè)配套設施嚴重不足。園區(qū)所在的區(qū)域原先多為種養(yǎng)殖業(yè)，工業(yè)發(fā)展所需的路、水、電、氣、熱等市政設施和學校、醫(yī)院、商場、藍領公寓等公共配套設施缺乏，企業(yè)前來投資發(fā)展的先天環(huán)境條件相對較差。

資金保障壓力巨大。園區(qū)原有發(fā)展基礎薄弱，要把圍墾灘涂建設成為現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)和美麗新城，需要投入大量的人力、物力、財力。近幾年，園區(qū)已累計投入財政資金100億元，今后幾年，還需再投入100億元。要全部完成開發(fā)建設，預計總共需要投入400億元以上的財政資金。由于資金需求總量較大，加上園區(qū)還處在開發(fā)建設初期，自身融資能力尚未形成，籌措資金的手段、渠道還不夠多，造成園區(qū)資金保障壓力較大。

“飛地”開發(fā)的創(chuàng)新實踐

面對困難挑戰(zhàn)，杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)不斷創(chuàng)新體制機制和政策模式，拉高標桿、自加壓力、爭創(chuàng)一流，先行先試、積極探索、大膽實踐。近年來，杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在蕭山區(qū)實施的“飛地”開發(fā)，已經(jīng)走過了“土地流轉(zhuǎn)和征地拆遷、規(guī)劃編制和基礎建設、招大引強和要素破解、項目落地和加快建設”等發(fā)展階段，開發(fā)建設取得實質(zhì)性成效，走出了一條“飛地”開發(fā)的新路子。

堅持要素先行，破解土地瓶頸。（1）面對困難挑戰(zhàn)，加強與省市國土部門、國土部高強度溝通對接，有效突破規(guī)模指標審批；通過與湖州、衢州開展跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，千方百計調(diào)整基本農(nóng)田。同時，積極整合力量，爭取各方支持，全力以赴推進“飛地”征地拆遷。截至2013年底，園區(qū)已累計調(diào)整基本農(nóng)田20845畝，完成土地規(guī)模指標審批6721畝，農(nóng)轉(zhuǎn)用審批11148畝，解決占補平衡指標6889畝，供地8614畝；已完成蕭山17個鎮(zhèn)街、300多個村的征地工作，累計流轉(zhuǎn)土地27716畝，拆遷農(nóng)居527戶，拆遷企業(yè)、個體戶及農(nóng)業(yè)承包戶399家，拆遷面積89余萬方。這些土地瓶頸的破解，為園區(qū)“飛地”開發(fā)奠定了非常堅實的基礎。（2）在此基礎上，堅持集約節(jié)約用地，做到以“畝產(chǎn)論英雄”。一是將地價提高到43.8萬元/畝（國土部門確定的基準地價為28.8萬元/畝）；二是要求固定資產(chǎn)投資強度達到450萬元/畝，畝均產(chǎn)值達到1000萬元以上；三是創(chuàng)新供地方式，采取“一次規(guī)劃、分期供地”，先租后讓；四是實行履約保證金制度，牢牢把握供地主動權。這些措施得到了省市國土部門的高度肯定并積極推廣。

堅持大項目帶動，促進集聚發(fā)展。（1）在招商引資中，創(chuàng)新招商引資辦法，努力做到“五個更加”：一是更加注重質(zhì)量效益，提高準入門檻，對項目投資強度、產(chǎn)出規(guī)模、效益等方面嚴格把關；二是更加注重投資主體，積極招引經(jīng)過市場檢驗并認可的優(yōu)質(zhì)項目，重點招引世界、中國、民營“三個500強”、央企和行業(yè)領先企業(yè)；三是更加注重招才引智，大力招引一批研發(fā)機構和高層次人才；四是更加注重項目落地，對項目開竣投進行嚴格約束；五是更加注重節(jié)約集約用地，提高基準地價，盡量減少初次供地量。（2）截至2013年底，園區(qū)已累計引進世界500強投資項目8個，中國500強投資項目2個，中國民營500強投資項目2個，行業(yè)領軍企業(yè)投資項目10個；累計引進項目31個，其中外資項目14個，總投資達19.24億美元，內(nèi)資項目17個，總投資達163.4億元。形成了以長安福特為核心的先進裝備制造業(yè)，以統(tǒng)一食品為核心的現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)，以華東醫(yī)藥為核心的生物醫(yī)藥“三大板塊”，這些項目2014年起將逐步投產(chǎn)見效，預計到2015年產(chǎn)值將達到300億元，稅收達到40億元，大項目帶動效應凸顯，在大江東的示范帶動作用將充分體現(xiàn)。

堅持產(chǎn)城融合，做優(yōu)配套環(huán)境。（1）堅持做環(huán)境與做產(chǎn)業(yè)并重，高起點規(guī)劃、高標準建設，突出快建設、快節(jié)奏，以政府投資帶動社會投資，推動了基礎配套加快建設，城市功能日益完善，發(fā)展環(huán)境不斷提升。截至2013年底，園區(qū)已建成“四縱七橫”11條主骨架路網(wǎng)；隨路建成自來水管網(wǎng)，日供水能力達10萬噸；建成中心污水泵站，日處理污水能力達6萬噸；建成110KV豐樂變，總供電能力達28萬KVA；重大能源配套項目華電熱電首期今年建成供熱；燃氣、電信等市政配套設施同步建設；25萬方城市綜合體一期（含人才公寓、商務酒店及產(chǎn)業(yè)、金融、商務辦公樓）、36班前進小學、18班幼兒園即將建成。（2）為全面滿足企業(yè)投產(chǎn)需要，園區(qū)又全面啟動實施藍領公寓、高層安置房、商貿(mào)綜合體、技工學校、科技創(chuàng)新園、總部基地、衛(wèi)生服務中心、地產(chǎn)開發(fā)等新一輪“八大城市建設工程”，項目建設總投資超過40億元，總建筑面積達100萬平方米。

堅持體制創(chuàng)新，提高服務效能。（1）整合杭州市、蕭山區(qū)、杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)“兩級三地”審批職能，逐步理順了與市、蕭山有關部門的管理職能。一是園區(qū)涉及的經(jīng)濟管理、基本建設、城市管理、國土資源、工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護等方面的一般管理職能，由蕭山區(qū)有關行政管理部門委托杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會行使。涉及行政許可權、行政處罰權的，由蕭山區(qū)有關行政管理部門依法委托杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會行使；無法委托的，采取“見章蓋章”的辦法解決。二是園區(qū)涉及的民政、教育、文化體育、人口計生、公共衛(wèi)生、食品藥品安全監(jiān)管、勞動保障、公安（含消防、交警）、水利、農(nóng)業(yè)等方面的管理職能，由蕭山區(qū)按屬地管理方式負責管理。三是涉及城市規(guī)劃、國稅、地稅、安全生產(chǎn)等方面的管理職能，由市有關行政管理部門的派出機構依法行使。（2）針對跨行政區(qū)審批環(huán)節(jié)較多、流程較長的問題，創(chuàng)新服務舉措，專門組建項目推進中心，成立項目開工、項目竣工、項目投產(chǎn)、項目供地4個專項服務組，推行“服務流程再造”和KTM（全稱為KeyTrackingMatrix，意為關鍵任務追蹤清單）周例會制度，落實“項目化、責任制、路線圖、時間表”，積極當好“店小二”，對項目前期實行代辦服務、承諾服務和全程服務，對推進過程中出現(xiàn)的問題進行快速溝通解決，確保新項目供地后3個月內(nèi)（特殊情況6個月內(nèi)）完成審批并開工建設，力爭做到項目審批時間全市最短、全省領先。

堅持以城帶街，帶動當?shù)匕l(fā)展。在開發(fā)建設中，園區(qū)創(chuàng)新“以城帶街”舉措，突出發(fā)展惠民，大力支持當?shù)亟值腊l(fā)展民生事業(yè)，有效帶動街道、村經(jīng)濟社會發(fā)展，促進村民就業(yè)增收，實現(xiàn)共同發(fā)展。（1）大力實施民生保障工程，先后投入10多億元，開工建設農(nóng)居高層安置房、藍領公寓及衛(wèi)生服務中心，建成投用前進幼兒園和前進小學，加快完善園區(qū)城市功能配套。同時，園區(qū)每年投入1500萬元，支持街道、村失地農(nóng)民補償、幫扶救助等民生事業(yè)。（2）按照“一村一項目”的運作方式，園區(qū)支持當?shù)卮寤I建保潔、綠化、物業(yè)等服務公司，對口承接園區(qū)內(nèi)道路保潔、綠化養(yǎng)護、物業(yè)管理等延伸服務產(chǎn)業(yè)。園區(qū)良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，帶動了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，到2015年，企業(yè)職工人數(shù)將達到2-3萬人，這些員工的進駐，將為當?shù)亟值?、村提供巨大商機，有效促進村民就業(yè)創(chuàng)收，帶動集體經(jīng)濟發(fā)展。

“飛地”開發(fā)的效益作用

目前前進工業(yè)園區(qū)跨區(qū)域合作的“飛地”開發(fā)模式已取得明顯成效，促進了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、村民就業(yè)致富、杭州經(jīng)濟社會發(fā)展，形成了多方“互利共贏”的良好發(fā)展格局。

構筑了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新平臺。（1）前進園區(qū)開發(fā)為國家級杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)進一步擴大開放，繼續(xù)吸引世界500強、中國500強、中國民營500強、央企和行業(yè)領先企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)提供了新的平臺。尤其是園區(qū)通過創(chuàng)新“飛地”審批體制機制，為企業(yè)提供代辦服務、承諾服務、全程服務“三服務”，有效促進了進區(qū)企業(yè)加快建設和做大做強，如園區(qū)總投資11.75億美元的長安福特汽車項目今后將建設成為福特在中國的高端標桿性項目；首期投資2.1億美元的統(tǒng)一食品項目將成為臺灣統(tǒng)一企業(yè)在大陸投資最大、規(guī)模最大的項目。（2）園區(qū)開發(fā)也為杭州本地企業(yè)特別是原來在城區(qū)的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升發(fā)展提供了良好的空間平臺，如西子集團控股公司、華東醫(yī)藥集團都到園區(qū)尋找新的發(fā)展空間，分別在園區(qū)投資建設了航空飛機零部件項目和生物醫(yī)藥科技園項目。通過擴大投資，西子集團實現(xiàn)了向航空工業(yè)領域的拓展，華東醫(yī)藥集團也將實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模和效益的提升。還有日本橫濱株式會社和顧家工藝在下沙建廠的基礎上，又在園區(qū)進行增資擴廠，推動企業(yè)做大做強。

增強了杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)綜合競爭力。（1）依托已形成的先進裝備制造業(yè)、現(xiàn)代食品以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)三大板塊，前進園區(qū)現(xiàn)已規(guī)劃了3平方公里的汽車零部件產(chǎn)業(yè)園，計劃引進零部件企業(yè)超過50家，吸引有效投資100億元以上，完全達產(chǎn)后產(chǎn)值超1000億元，將與長安福特等整車共同形成“雙千億”的汽車產(chǎn)業(yè)集群。同時，園區(qū)還規(guī)劃了1平方公里創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園以及航空產(chǎn)業(yè)園、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)園等“園中園”，將建設孵化和加速相結合、產(chǎn)學研一體化的創(chuàng)新平臺，著力培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，打造“雙百億”的食品醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。（2）經(jīng)過6年開發(fā)，到2013年，園區(qū)完成合同外資、實到外資、實到內(nèi)資、固定資產(chǎn)投資占杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)比重已經(jīng)達到31%、27%、60%、26%，主引擎、主平臺、主戰(zhàn)場作用已經(jīng)凸顯。根據(jù)目前招商引資特別是龍頭旗艦型項目的帶動效應，前進園區(qū)今后至少會突破2000億元的產(chǎn)能規(guī)模，實現(xiàn)200億元的稅收效益，將極大提升開發(fā)區(qū)經(jīng)濟總量、質(zhì)量和在全省、全國的地位，確保杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)穩(wěn)固占據(jù)全國國家級開發(fā)區(qū)十強行列。

帶動了蕭山當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。（1）2007年啟動開發(fā)以來，前進園區(qū)保持了高強度投入，強勢推進開發(fā)建設。截至2013年底，園區(qū)已累計投入政府資金100億元，已經(jīng)撬動了300億元的社會投資，今后幾年政府資金還將再投入100億元，屆時將再帶動400億元以上的社會投資，這將有力帶動蕭山當?shù)赝顿Y。同時，園區(qū)的產(chǎn)值統(tǒng)計在蕭山，稅收的20%也分成給蕭山，這將有效提升蕭山的經(jīng)濟效益和綜合實力。（2）園區(qū)在吸引企業(yè)投資的同時，大力實施民生保障工程，投資6.7億元，建設29萬方農(nóng)居高層安置房項目（一期）；投資1億元，建成投用18班前進幼兒園和36班前進小學；投資4000萬元，建設1萬方衛(wèi)生服務中心。在此基礎上，園區(qū)每年還投入大量資金，支持當?shù)亟值?、村失地農(nóng)民補償、幫扶救助等民生事業(yè)。同時園區(qū)開發(fā)建設也促進了當?shù)卮迕窬蜆I(yè)增收，預計到2015年，園區(qū)將為當?shù)卮迕窠鉀Q就業(yè)崗位近10000個。

推動了城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。（1）通過前進園區(qū)“飛地”開發(fā)，充分發(fā)揮了國家級杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和蕭山區(qū)的疊加優(yōu)勢，園區(qū)占大江東面積比重僅為9.5%，但2013年完成合同外資、實到外資、實到內(nèi)資、固定資產(chǎn)投資所占比重已經(jīng)達到44%、37%、46%、40%，有效帶動了杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的開發(fā)建設，為大江東最終實現(xiàn)1萬億以上工業(yè)產(chǎn)出、再造一個“新杭州”、再造一個“杭州工業(yè)”發(fā)揮了積極作用。（2）前進園區(qū)的“飛地”開發(fā)，有效連接了杭州主城與蕭山區(qū)的關系，通過生動實踐，積極促進了蕭山區(qū)與杭州主城的深度融合，加快了杭州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，有效推動了杭州“城市東擴、旅游西進、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的城市發(fā)展戰(zhàn)略和省委、省政府開發(fā)大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)決策部署的深入實施，從而促進了杭州乃至全省經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。

借鑒意義

前進園區(qū)（市本級區(qū)塊）“飛地”開發(fā)是在堅持蕭山區(qū)行政區(qū)劃、財政體制、管理權限“三個不變”的前提下，采取行政審批委托、授權、見章蓋章等方式，由前進園區(qū)自行籌資、自行建設、自行招商、自行管理。類似開發(fā)模式在省內(nèi)具有開創(chuàng)性，在全國也具有探索性。同時，園區(qū)在開發(fā)建設之初，杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)就設立了開發(fā)機構“前進工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設指揮部”，具體負責開發(fā)建設和管理工作；杭州市、蕭山區(qū)也先后出臺了《關于加快杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)江東區(qū)塊開發(fā)建設的若干意見》、《關于杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)江東區(qū)塊實行分稅制財政管理體制的通知》、《關于明確江東（市本級）區(qū)塊行政管理權限的通知》等政策文件，形成了比較完善的“飛地”開發(fā)運作機制；杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)這一“母體”，也對前進園區(qū)給予資金上的全力支持，園區(qū)繼續(xù)推進“飛地”開發(fā)具有可靠的組織保障、制度保障和資金保障，其經(jīng)驗和模式極具有典型性和代表性，對全省乃至全國特別是東部沿海區(qū)域的發(fā)展具有重要的參考價值和借鑒意義，值得進一步研究和探索。

執(zhí)筆人：金如森 王杭偉