略談水土保持法中責(zé)令停止違法行為的相關(guān)法律問(wèn)題

劉學(xué)文

(岳陽(yáng)市水務(wù)局，湖南 岳陽(yáng) 414000)

責(zé)令停止違法行為在水法律法規(guī)的法律責(zé)任部分大量出現(xiàn)。水土保持法第四十八條規(guī)定，違反本法規(guī)定，在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為；第四十九條規(guī)定，違反本法規(guī)定，在禁止開(kāi)墾坡度以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物，或者在禁止開(kāi)墾、開(kāi)發(fā)的植物保護(hù)帶內(nèi)開(kāi)墾、開(kāi)發(fā)的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為。水法第六十六條規(guī)定，有圍湖造地或未經(jīng)批準(zhǔn)圍墾河道等行為的，且防洪法未作規(guī)定的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為。防洪法第五十六條規(guī)定，違反本法第二十二條第二款、第三款規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令停止違法行為。責(zé)令停止違法行為如何定性是一個(gè)值得思考的問(wèn)題，筆者就責(zé)令停止違法行為的相關(guān)法律問(wèn)題從如下幾方面進(jìn)行闡述。

1 責(zé)令停止違法行為的法律屬性

(1)責(zé)令停止違法行為是行政行為。行政行為是指行政主體行使行政職權(quán)，做出能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。責(zé)令停止違法行為一經(jīng)做出，其法律效果為相對(duì)人應(yīng)按照要求停止違法行為。因此，責(zé)令停止違法行為屬于行政行為。

(2)責(zé)令停止違法行為屬于具體行政行為。按照行政行為的對(duì)象是否特定，可將行政行為分為抽象行政行為、具體行政行為兩種。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，如制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。具體行政行為是指行政主體及其工作人員在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等。責(zé)令停止違法行為是水行政主管部門(mén)根據(jù)不同的違法事實(shí)，依據(jù)不同的法律規(guī)定做出的行政行為，針對(duì)的是特定的對(duì)象和事項(xiàng)。如行為人張三實(shí)施了違反水土保持法第十七條第二款規(guī)定的行為，水行政主管部門(mén)依據(jù)水土保持法第四十八條的規(guī)定責(zé)令行為人張三停止違法行為。這個(gè)責(zé)令停止違法行為只能針對(duì)某時(shí)某地張三實(shí)施了違反水土保持法第十七條第二款的行為，不能要求張三以外的其他人履行責(zé)令停止違法行為通知書(shū)所要求的義務(wù)。因此，責(zé)令停止違法行為屬于行政行為中的具體行政行為。

(3)責(zé)令停止違法行為需符合具體行政行為的合法要件。合法的具體行政行為必須同時(shí)具備以下4個(gè)要件：①有確鑿的事實(shí)證據(jù)；②正確適用法律法規(guī)；③遵守法定行政程序；④不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)。責(zé)令停止違法行為作為一種具體行政行為也必須同時(shí)具備上述4個(gè)要件。第一，要有證據(jù)證明行為人實(shí)施了違法行為，不能在未經(jīng)初步查實(shí)的情況下直接做出責(zé)令停止違法行為的通知，是否有違法行為需要證據(jù)來(lái)支撐；第二，要正確適用法律法規(guī)，如違反了水法的規(guī)定，就不能援引水土保持法的相關(guān)規(guī)定；第三，遵守法定程序，這里的法定程序要做廣義的理解，不僅包括法律法規(guī)的明文規(guī)定，還要包括法的基本原則和精神；第四，水行政主管部門(mén)根據(jù)本部門(mén)的職權(quán)做出責(zé)令停止違法行為，不能超越權(quán)限或?yàn)E用職權(quán)。

(4)責(zé)令停止違法行為具有具體行政行為的效力。①公定力。具體行政行為一旦做出，假定該行為合法，具體行政行為不因復(fù)議或訴訟而停止執(zhí)行。②確定力。具體行政行為一旦做出，不得隨意更改。已確定的行政決定，公民無(wú)權(quán)自行變更；已確定的行政執(zhí)法行為，非經(jīng)法定程序行政機(jī)關(guān)不得隨意改變。③拘束力。具體行政行為生效后，必須按照已經(jīng)確定的內(nèi)容實(shí)施行為，相對(duì)人必須遵守和實(shí)際履行行政行為規(guī)定的義務(wù)。④執(zhí)行力。國(guó)家強(qiáng)制當(dāng)事人履行具體行政行為所要求的義務(wù)。在水土保持執(zhí)法過(guò)程中，責(zé)令停止違法行為通知書(shū)一經(jīng)送達(dá)就具有公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力。

(5)責(zé)令停止違法行為與行政處罰的區(qū)別。行政處罰是指行政主體為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對(duì)相對(duì)人違反法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪給予法律制裁的行政行為[1]。責(zé)令停止違法行為和行政處罰的首要區(qū)別是行政處罰具有懲罰性。懲罰，亦即法律制裁，是國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制對(duì)責(zé)任主體的人身、財(cái)產(chǎn)和精神實(shí)施制裁的責(zé)任方式。而責(zé)令停止違法行為是水政監(jiān)督檢查人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為而做出的一個(gè)具體要求(或命令)，只是要求違法行為人停止違法行為，防止違法行為造成更大的危害后果而做出的一種行政行為，其本身并未對(duì)行為人科處新的義務(wù)，不具備懲罰性。其次，行政處罰適用“一事不再罰”原則，行政主體在同一個(gè)案件當(dāng)中不能以相同理由做出兩次以上的行政處罰，而責(zé)令停止違法行為可以根據(jù)實(shí)際情況連續(xù)適用。

(6)責(zé)令停止違法行為與行政強(qiáng)制措施的區(qū)別。行政強(qiáng)制措施，是指行政主體在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制措施不是一種行政制裁，與相對(duì)人的行為是否違法沒(méi)有必然聯(lián)系，它可以針對(duì)相對(duì)人的違法行為，也可針對(duì)相對(duì)人的合法行為，而責(zé)令停止違法行為只能針對(duì)違法行為[2]。

(7)責(zé)令停止違法行為與行政命令。行政命令是行政主體依法要求相對(duì)人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示。行政命令具有強(qiáng)制力，它包括兩類(lèi)：一類(lèi)是要求相對(duì)人進(jìn)行一定作為的命令；另一類(lèi)是要求相對(duì)人履行一定的不作為的命令，稱(chēng)作為禁(止)令。對(duì)照行政命令的概念，筆者認(rèn)為將責(zé)令停止違法行為列入行政命令范疇較為合適。但此種行政命令和國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定做出的具有普遍約束力的決定、命令不是同一性質(zhì)，前一種行政命令屬于具體行政行為，后一種行政命令屬于抽象行政行為。

2 責(zé)令停止違法行為是否具有可訴性、可復(fù)議性及能否申請(qǐng)國(guó)家賠償

(1)最高人民法院于1999年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定,“公民、法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院受案范圍”，同時(shí)列舉了6種不屬于行政訴訟受案范圍情形。責(zé)令停止違法行為這一具體行政行為不在排除之列。因此，相對(duì)人對(duì)責(zé)令停止違法行為通知不服時(shí)可以依法提起行政訴訟。

(2)行政復(fù)議法第六條規(guī)定了行政復(fù)議案件的受案范圍，其中有一條是“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。據(jù)此，行政相對(duì)人只要認(rèn)為水行政主管部門(mén)做出的責(zé)令停止違法行為通知侵犯其合法權(quán)益，可以依法提請(qǐng)行政復(fù)議。

(3)國(guó)家賠償法第二條第一款規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利；第四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為時(shí)，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。根據(jù)上述規(guī)定，水行政主管部門(mén)在違法做出責(zé)令停止違法行為造成相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損害的，相對(duì)人可以申請(qǐng)國(guó)家賠償。在我們的執(zhí)法實(shí)踐中通常做出責(zé)令停止違法行為所根據(jù)的違法事實(shí)是確確實(shí)實(shí)存在的，因而承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的情形很少，筆者也未看到相關(guān)案例。但沒(méi)看到相關(guān)案例并不代表就不會(huì)引起國(guó)家賠償責(zé)任，如果水行政主管部門(mén)及其水政監(jiān)督檢查人員違法對(duì)相對(duì)人做出責(zé)令停止違法行為，那么根據(jù)水行政主管部門(mén)違法做出的責(zé)令停止違法行為通知要求停止所謂的“違法行為”導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失的，相對(duì)人有依法申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。

3 責(zé)令停止違法行為的運(yùn)用

在水土保持監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用責(zé)令停止違法行為時(shí)，存在這樣一些問(wèn)題，一是在未初步查實(shí)的情況下做出責(zé)令停止違法行為通知；二是在做出責(zé)令停止違法行為通知前未告知相對(duì)人擬做出責(zé)令停止違法行為的事實(shí)、理由及依據(jù)，也未告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。由于責(zé)令停止違法行為一經(jīng)做出并送達(dá)后，就對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，相對(duì)人必須按照通知要求履行不繼續(xù)從事違法行為的義務(wù)(不作為義務(wù))，其后果與行政處罰中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”相當(dāng)。故而應(yīng)當(dāng)在做出責(zé)令停止違法行為之前獲取相關(guān)違法事實(shí)的證據(jù)，告知相對(duì)人擬做出責(zé)令停止違法行為的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知相對(duì)人依法享有的權(quán)利。

(1)責(zé)令停止違法行為這一具體行政行為的做出需要有證據(jù)證明有違法事實(shí)存在。從證明標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，做出責(zé)令停止違法行為通知的待證事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)略低于行政處罰立案的證明標(biāo)準(zhǔn)，只需要證明何人、從事了何種違法行為就可做出責(zé)令停止違法行為通知。如水政監(jiān)督檢查人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后未確定當(dāng)事人是否經(jīng)行政許可而實(shí)施的行為就下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，經(jīng)事后查明當(dāng)事人辦理了相關(guān)涉水事務(wù)的行政許可，而由于相信水行政主管部門(mén)并按照《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》的要求未再開(kāi)工作業(yè)。這種情況就會(huì)涉及國(guó)家賠償?shù)膯?wèn)題。

(2)責(zé)令停止違法行為通知需履行相關(guān)程序。由于我國(guó)法律對(duì)責(zé)令停止違法行為的法律屬性未作明確規(guī)定，因此履行哪些程序無(wú)明文規(guī)定，但從程序正當(dāng)原則和保障相對(duì)人程序權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)[3]，在做出責(zé)令停止違法行為通知前應(yīng)告知相對(duì)人擬做出責(zé)令停止違法行為的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知相對(duì)人依法享有的權(quán)利，聽(tīng)取相對(duì)人陳述申辯。對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成重大影響的，水行政主管部門(mén)應(yīng)依職權(quán)組織聽(tīng)證，而不能簡(jiǎn)單地“一通了之”。另外，任何事物都不是絕對(duì)的，法律也不例外，在危及公共安全且情況緊急時(shí)，可以立即做出責(zé)令停止違法行為通知，但這種情形必須根據(jù)實(shí)際情況嚴(yán)格控制。

(3)責(zé)令停止違法行為法律依據(jù)的援引。許多水政監(jiān)督檢查人員在制作責(zé)令停止違法行為通知時(shí)，包括上級(jí)部門(mén)下發(fā)的文書(shū)范本中都這樣表述，“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，現(xiàn)責(zé)令你(單位)立即停止該違法行為，聽(tīng)候處理”。筆者認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條的規(guī)定責(zé)令停止違法行為不妥。首先，責(zé)令停止違法行為并非改正或限期改正違法行為，該法第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”，責(zé)令停止違法行為要求當(dāng)事人只要停止違法行為即可，責(zé)令改正或限期改正的要求比停止違法行為更高，不但要求當(dāng)事人停止違法行為，而且要將違法行為改正過(guò)來(lái)，恢復(fù)到實(shí)施違法行為之前的狀態(tài)。其次，行政處罰程序始于立案，終于做出處罰決定并送達(dá)，而責(zé)令停止違法行為并不必然附屬于行政處罰程序之中，可以成為一個(gè)獨(dú)立階段，如果相對(duì)人停止違法行為并根據(jù)水行政主管部門(mén)要求積極改正違法行為，沒(méi)有造成嚴(yán)重后果時(shí)則依法可以不受行政處罰。在未進(jìn)入行政處罰程序前援引行政處罰法做出具體行政行為的做法值得商榷。再次，該法第二十三條的立法目的是防止實(shí)體法未規(guī)定改正違法行為時(shí)的一種補(bǔ)救條款(且并非所有的違法行為都需要改正或限期改正)，而非針對(duì)停止違法行為。最后，從依法行政的角度考量，依法行政并不是什么“法”都可以依，做出某種具體行政行為必須要有實(shí)體法的依據(jù)，如水土保持法第五十五條規(guī)定，違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專(zhuān)門(mén)存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為。水政監(jiān)督檢查人員必須根據(jù)違法事實(shí)進(jìn)而依據(jù)不同的實(shí)體法規(guī)定做出責(zé)令停止違法行為通知，而非根據(jù)程序法的規(guī)定，因此不能簡(jiǎn)單依據(jù)行政處罰法第二十三條規(guī)定做出責(zé)令停止違法行為通知。

4 結(jié) 語(yǔ)

責(zé)令停止違法行為作為一種特殊的具體行政行為，水政監(jiān)督檢查人員在執(zhí)法實(shí)踐中一定要獲取初步違法事實(shí)相關(guān)證據(jù)、履行相應(yīng)程序后依據(jù)相關(guān)的實(shí)體法規(guī)定才能做出這種具體行政行為。若因認(rèn)定的違法事實(shí)證據(jù)不足，或所謂“違法”行為是合法的，則會(huì)引起行政復(fù)議、行政訴訟，造成損失的要依法承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 彭貴才.行政法學(xué)總論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：52-68.

[2] 崔卓蘭，楊平.行政處罰法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2001：38-42.

[3] 張樹(shù)義.行政程序法教程[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005：63.