合理劃分礦業(yè)權審批權限探析

許書平，孔 寧，王升輝

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能轉(zhuǎn)變，是黨的十八大提出的重要任務，是新一屆政府開門第一件大事。礦業(yè)權審批是行政審批的一項重要內(nèi)容，本文旨在通過對礦業(yè)權分級審批制度進行研究，提出合理劃分礦業(yè)權審批權限的政策建議，為推進礦業(yè)權審批職能轉(zhuǎn)變、簡政放權提供借鑒。

1 礦業(yè)權審批權限劃分及調(diào)整演變過程

1.1 我國礦業(yè)權審批權限劃分演變過程

改革開放后，為促進礦業(yè)發(fā)展，依法管礦，1986年頒布實施了《礦產(chǎn)資源法》，以及1987年頒布實施了相關的配套法規(guī)，建立了相對集中統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源管理體制，確立了探礦權實行國務院和省兩級主管部門審批制度，按地質(zhì)勘查計劃項目的種類劃分審批權限；采礦權實行國務院和省、市、縣四級主管部門審批制度，按礦山企業(yè)的開辦類型劃分審批權限。

為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，1996年修改后的《礦產(chǎn)資源法》以及1998年出臺的三個配套法規(guī)，對探礦權、采礦權審批權限劃分標準進行了重大調(diào)整，探礦權主要按礦產(chǎn)資源的種類劃分審批權限，采礦權主要按礦區(qū)、礦產(chǎn)資源的種類和礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模劃分審批權限；同時還規(guī)定，國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可向省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權，市、縣級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批權限由省級人民代表大會常務委員會制定管理辦法規(guī)定。

1998年國家組建了國土資源部，進一步鞏固和完善了礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一體制，明確由國土資源主管部門負責所有礦產(chǎn)探礦權采礦權審批登記工作。

1.2 我國礦業(yè)權審批權限調(diào)整演變過程

國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展形勢變化，多次對礦業(yè)權審批權限授權進行了調(diào)整， 自1996以來，經(jīng)歷了審批權限下放、上收和下放三個階段。

1998～2005年期間，國土資源部大幅下放礦業(yè)權審批權限，先后將34個重要礦種的礦產(chǎn)資源勘查投資小于500萬元人民的探礦權、34個重要礦種除特定礦種外的其余礦種的采礦權等審批權限下放給省級國土資源主管部門。礦業(yè)權審批權限過度授權，造成了一些地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序較為混亂、礦山布局不合理等問題，為此，2005年8月國務院在全國范圍內(nèi)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓和規(guī)范工作，并要求對以往的各種授權進行清理并重新進行授權。

2005年年底至2009年期間，國土資源部開始上收礦業(yè)權審批權限，先后將煤炭勘查項目面積30km2以上的探礦權、部分重要礦種礦床儲量規(guī)模達到大型以上的采礦權、鎢和稀土礦業(yè)權等審批權限上收。礦業(yè)權審批權限大幅上收，國土資源部將大量精力花費在具體礦業(yè)權審批工作上，既不利于國土資源部開展礦業(yè)權宏觀調(diào)控管理，又不利于調(diào)動地方參與礦業(yè)權管理的積極性。

自2010年以來，國土資源部開始探索按照“部控省批”的模式下放礦業(yè)權審批權限，開展煤炭礦業(yè)權審批制度改革試點，全面授權試點省廳審批煤炭礦業(yè)權；授權省廳審批整裝勘查區(qū)內(nèi)探礦權。

2 我國礦業(yè)權審批權限劃分存在的問題

礦業(yè)權實行分級審批制度有利于發(fā)揮各級國土資源管理部門的作用，對加強礦產(chǎn)資源管理具有重要意義。為適應經(jīng)濟社會發(fā)展形勢需要，對礦業(yè)權審批權限劃分進行了不斷調(diào)整完善，但仍存在以下幾方面的問題需要健全制度予以解決。

2.1 礦業(yè)權審批權限過于向上集中

按照目前礦業(yè)權審批權限的劃分，探礦權僅由國務院和省兩級國土資源主管部門審批，市、縣兩級國土資源主管部門不具有探礦權審批權限；采礦權實行國務院、省、市、縣四級國土資源主管部門審批，但審批權限主要集中在國務院、省兩級國土資源主管部門，市、縣兩級國土資源主管部門審批權限相對較小。國務院、省兩級國土資源主管部門礦業(yè)權審批權限過多，將大量的人員精力花費在礦業(yè)權審批事務性工作中，其制定政策措施參與宏觀調(diào)控方面的職能未得到充分有效發(fā)揮；市、縣兩級國土資源主管部門承擔了大量監(jiān)督管理職責，但審批權限較小，權責不對等，工作積極性沒有得到充分調(diào)動。

2.2 礦業(yè)權審批權限劃分標準中存在制度漏洞

按照礦產(chǎn)資源勘查投資規(guī)模、勘查區(qū)塊面積劃分探礦權審批權限和按照礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模劃分采礦權審批權限，權限劃分標準較為科學，可操作性較強，但在實際管理中這一權限劃分標準存在一些制度漏洞，致使政策執(zhí)行效果打了折扣。

一是有申請人為了能取得探礦權，根據(jù)自己有利原則，通過調(diào)整計劃勘查投資規(guī)模，選擇審批登記管理機關進行申請，影響了政策有效執(zhí)行。如有些省份從本地考慮，對探礦權全面暫停受理或全面實行招拍掛，而國土資源部從全局考慮，為增強礦產(chǎn)資源保障能力，既遵循市場經(jīng)濟規(guī)律又遵循地質(zhì)工作規(guī)律，嚴格按照礦產(chǎn)勘查風險分類原則受理探礦權申請，為此，一些申請人為到國土資源部申請?zhí)降V權，人為做大計劃勘查投資規(guī)模，取得探礦權后，又不按照申請時的勘查計劃進行投入，實際勘查投入可能遠少于計劃勘查投入，造成了同一地區(qū)因登記管理機關的不同，出現(xiàn)探礦權出讓“雙軌”制。

二是一些地方政府從本地區(qū)局部利益考慮，越權將本地區(qū)的礦產(chǎn)資源進行招商引資或安排本地企業(yè)開發(fā)，導致地方國土資源主管部門在礦業(yè)權審批中存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓的情況，造成大礦小開、一礦多開等問題，影響了整裝勘查、規(guī)模開發(fā)，集約節(jié)約利用資源。

三是有些地方登記管理機關將問題較多、矛盾較大的礦業(yè)權甚至是違規(guī)審批的礦業(yè)權，在礦業(yè)權延續(xù)、變更時，讓礦業(yè)權人做大計劃勘查投資規(guī)模或礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，到上級審批登記機關申請辦理，將問題和矛盾上交上級登記管理機關。

2.3 對審批權限下放的礦業(yè)權調(diào)控缺乏有力抓手

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)具有先行性，對后續(xù)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟的全局和長遠發(fā)展，有明顯的導向作用。國土資源部為提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力，采取了一系列政策措施對礦業(yè)權出讓進行宏觀調(diào)控，但由于缺乏有力抓手，調(diào)控難以達到預期的效果。

如為提高資源保障能力，實現(xiàn)找礦重大突破，國土資源部先后下發(fā)了多個文件，召開多次動員部署會和座談會，要求地方國土資源主管部門加快對鐵、銅、鋁、鉀鹽等國家緊缺礦產(chǎn)和整裝勘查區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權出讓，但效果并不理想，不少地區(qū)出于本地區(qū)局部利益考慮，對政策執(zhí)行并不積極。

再如為控制我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采規(guī)模，防止出現(xiàn)產(chǎn)能過剩和出口惡性競爭，國土資源部一再強調(diào)要求各地控制礦業(yè)權投放規(guī)模和速度，但仍難以抑制出讓此類礦產(chǎn)礦業(yè)權的沖動，為此，國土資源部不得不在全國采取一刀切的行政手段，如全面上收鎢、稀土等礦種礦業(yè)權的審批權限，在全國范圍內(nèi)連續(xù)多年暫停受理煤炭探礦權。

3 我國礦業(yè)權審批管理權限改革試點探索

為探索“部控省批”的授權模式，實現(xiàn)“放得下，管得住”的目的， 2010年9月，國土資源部出臺了《關于開展煤炭礦業(yè)權審批管理改革試點的通知》(國土資發(fā)〔2010〕143號)，在黑龍江、貴州、陜西三省進行煤炭礦業(yè)權審批管理改革試點，將原由部審批的大型煤炭礦業(yè)權授權省廳審批。

3.1 審批管理改革試點的主要措施

一是實行礦業(yè)權設置方案制度，保障礦業(yè)權合理布局。要求試點省廳先編制煤炭礦業(yè)權設置方案，待礦業(yè)權設置方案經(jīng)國土資源部批準(備案)后，嚴格按方案設置礦業(yè)權，以解決大礦小開、一礦多開的問題。

二是實行礦業(yè)權年度投放計劃制度，實現(xiàn)礦業(yè)權有序出讓。要求試點省廳根據(jù)國家對煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及供需形勢，結合本地煤炭資源勘查開發(fā)情況和供需現(xiàn)狀，編制本地礦業(yè)權年度投放計劃，明確煤炭礦業(yè)權投放規(guī)模和時序，以解決礦業(yè)權投放時序不合理問題。

三是實行礦業(yè)權審批備案制度，加強礦業(yè)權審批監(jiān)管。要求試點省廳完成大型煤炭礦業(yè)權審批工作后，將擬設置的礦業(yè)權項目報國土資源部備案，經(jīng)備案后，方可通過礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)進行配號，頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證，以解決礦業(yè)權審批權限“放而不管”的問題。

3.2 審批管理改革試點中存在的主要問題

一是煤炭礦業(yè)權年度投放計劃對有序出讓礦業(yè)權調(diào)控方面發(fā)揮了重要作用，但其行政計劃色彩過濃，需要加大發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的力度，進一步要完善礦業(yè)權投放管理制度，提高管理的科學性。

二是對大型煤炭礦業(yè)權審批發(fā)證事前備案有利于部加強監(jiān)管，但也增加了一道審批環(huán)節(jié)，降低了審批效率，下一步需要完善審批中的監(jiān)管措施，通過礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)加強對省廳礦業(yè)權審批項目進行實時監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，立即予以糾正整改。

三是對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、儲量評審、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案和土地復墾方案等仍要求委托中央級的相關單位或協(xié)會評審或咨詢，有利于保證審批的質(zhì)量，但由于審批權限下放不夠徹底，審批效率有待進一步提高，下一步需要進一步下放審批權限，將礦業(yè)權審批相關事項的評審或咨詢論證權限一并下放給省級相關單位或協(xié)會。

4 合理劃分礦業(yè)權審批權限政策建議

1)探索探礦權實行四級審批登記管理制度。近年來，隨著國土資源管理體制改革不斷深入推進，省級以下國土資源主管部門已基本上實現(xiàn)了垂直管理，市、縣級國土資源主管部門行政管理能力和水平得到明顯提升，完全有能力承擔探礦權審批工作。為充分發(fā)揮市、縣級國土資源主管部門作用，調(diào)動其參與探礦權管理的主動性和積極性，提高審批效率，降低管理相對人申請?zhí)降V權成本，可參照采礦權審批權限劃分，探礦權實行國務院、省、市、縣四級審批制度。

2)礦業(yè)權審批權限盡量下放給地方和基層審批機關。按照中央關于簡政放權、轉(zhuǎn)變管理職能的要求，中央政府應最大限度減少對微觀事務的管理，對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。為此，建議國土資源部負責石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)等國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和鎢、稀土等保護性開采礦種的礦業(yè)權審批，負責跨省級行政區(qū)域和海域的礦業(yè)權審批；省級國土資源主管部門負責國家確定的重要礦種和本地區(qū)確定的重要礦種礦業(yè)權審批，負責跨地級市行政區(qū)域的礦業(yè)權審批；其余礦業(yè)權審批權限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。

3)抓好制度設計，增強礦業(yè)權審批宏觀調(diào)控能力。國土資源部在大幅下放礦業(yè)權審批權限后，要進一步健全和完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度、礦業(yè)權設置方案制度，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性；要充分利用好礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)及時便捷獲取全國礦業(yè)權審批登記數(shù)據(jù)的功能，通過對數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，提前掌握各礦種、各地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，及時出臺指導性政策措施，提高礦業(yè)權投放的科學性，變被動設置礦業(yè)權為主動設置礦業(yè)權，既做到礦業(yè)權空間上的布局合理，又做到礦業(yè)權投放時序上的合理，更好地服務和保障經(jīng)濟社會發(fā)展。

4)完善管理制度，加強礦業(yè)權審批工作監(jiān)管。對下放的審批權限負責，上級國土資源主管部門要做好業(yè)務指導工作，并加強對下加國土資源主管部門審批過程中的監(jiān)督管理工作，實現(xiàn)“放得下、接得上、管得住”；要進一步完善礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)，上級國土資源主管部門可通過礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)，實時對下級國土資源主管部門礦業(yè)權審批工作進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為，立即予以糾正和整改。

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