我國(guó)境外礦業(yè)投資面臨的形勢(shì)、現(xiàn)狀與建議

陳俊楠

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

礦業(yè)是我國(guó)對(duì)外投資的重要領(lǐng)域之一。21世紀(jì)以來，隨著“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”戰(zhàn)略的確立和實(shí)施，我國(guó)境外礦業(yè)投資經(jīng)歷了快速發(fā)展，取得了重要成就。今后一段時(shí)期，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等因素推動(dòng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求仍將維持強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)。準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國(guó)境外礦業(yè)投資面臨的形勢(shì)和投資現(xiàn)狀，對(duì)推動(dòng)境外礦業(yè)投資健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 境外礦業(yè)投資面臨的形勢(shì)

1.1 我國(guó)礦產(chǎn)資源供應(yīng)面臨長(zhǎng)期壓力

今后一段時(shí)期，隨著我國(guó)同步快速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對(duì)能源及非能源礦產(chǎn)需求仍將沿著近線性軌跡增長(zhǎng)，但資源供應(yīng)形勢(shì)不容樂觀。從國(guó)內(nèi)已探明儲(chǔ)量來看，我國(guó)45個(gè)主要礦種到2020年可以保證消費(fèi)需求的僅9種，其中鈾、鐵、錳、鉻、銅、鉛、鋅、鋁土礦、鎳、鉑族金屬、金、鉀鹽、金剛石等13個(gè)緊缺礦產(chǎn)的供需形勢(shì)尤為嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)保障能力不容樂觀。與此同時(shí)，我國(guó)大宗礦產(chǎn)品對(duì)外依存度不斷增高，油氣、鐵礦石、銅礦、錳礦、鋁土礦等礦產(chǎn)品對(duì)外依存度接近或超過50%，其中，石油、鐵礦、鋁土礦對(duì)外依存度逼近60%，銅礦對(duì)外依存度超過70%[1-2]。在此形勢(shì)下，必須在立足國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)上開展境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資，提高境外礦產(chǎn)資源安全供應(yīng)能力。

1.2 當(dāng)前利用境外資源面臨重要機(jī)遇

一是世界礦產(chǎn)資源豐富，利用境外資源具備良好的資源基礎(chǔ)。從全球范圍來看，多數(shù)礦產(chǎn)的資源儲(chǔ)量保障年限都在幾十年甚至上百年，例如煤、鋁土礦、鉀鹽等礦產(chǎn)可利用100年以上，天然氣、鐵礦石、稀土等可利用50～100年，且大部分礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[3]。非洲、亞洲和南美還存在大量地質(zhì)工作程度低、勘查深度淺、資源潛力大、找礦遠(yuǎn)景好的地區(qū)，許多資源豐富但欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需依靠礦產(chǎn)開發(fā)起步，為“走出去”提供了重要契機(jī)。

二是許多國(guó)家出臺(tái)鼓勵(lì)礦業(yè)投資的政策措施，境外礦業(yè)投資環(huán)境趨于改善。越來越多的國(guó)家明確要求延長(zhǎng)礦業(yè)開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈、促進(jìn)礦產(chǎn)品本地加工，為我國(guó)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，參與資源豐富國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程開辟了空間。近年來，北美、南美、非洲、大洋洲、中亞40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)礦業(yè)刺激政策，放松對(duì)外商礦業(yè)投資的管制。例如，澳大利亞新一屆政府取消礦產(chǎn)資源租賃稅和碳排放稅，俄羅斯將外資控股比重上限從10%提高到25%，蒙古修訂了《投資穩(wěn)定法》，加大保障外商投資者權(quán)益力度，尼日利亞允許外商設(shè)立全額獨(dú)資采礦企業(yè)等[4]。

三是礦業(yè)資本市場(chǎng)持續(xù)低迷和礦業(yè)融資困難，為我國(guó)礦業(yè)企業(yè)低價(jià)投資進(jìn)入提供了難得市場(chǎng)機(jī)會(huì)。2013年礦業(yè)公司市值比2011年初普遍下跌了20%～60%，多倫多證交所和澳大利亞證交所礦業(yè)板塊的市值分別下降了60%和 80%以上，其中初級(jí)勘探公司市值降幅高達(dá)90%～95%，一大批高質(zhì)量礦業(yè)項(xiàng)目?jī)r(jià)值估值大幅下跌，目前是通過投資收購(gòu)上市公司獲取這些項(xiàng)目的好時(shí)機(jī)。

1.3 境外礦業(yè)投資還面臨一系列挑戰(zhàn)

一是礦產(chǎn)資源國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇，加大利用境外資源的成本和風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體大力開展資源外交，加強(qiáng)對(duì)全球資源的爭(zhēng)奪和布局[5]。例如，2013年日本任命駐非洲、北美、東南亞等地區(qū)50個(gè)國(guó)家的70多名職員擔(dān)任能源及礦物資源專門官，針對(duì)資源豐富國(guó)家加強(qiáng)礦業(yè)投資協(xié)調(diào)指導(dǎo)。印度、巴西、土耳其等新興經(jīng)濟(jì)體近年來對(duì)非洲等地區(qū)礦業(yè)領(lǐng)域貸款、援助和投資創(chuàng)下歷史新高。

二是跨國(guó)礦業(yè)公司憑借資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)全球資源儲(chǔ)量、產(chǎn)能和市場(chǎng)份額的控制，在全球礦產(chǎn)市場(chǎng)格局中的壟斷地位在強(qiáng)化。例如，淡水河谷、力拓、必和必拓作為排名前三位的鐵礦石供應(yīng)商，控制了世界鐵礦石海運(yùn)量的70%以上。目前在非洲的1900多個(gè)礦產(chǎn)勘探開采項(xiàng)目中，總部設(shè)在加拿大、南非、澳大利亞、英國(guó)和美國(guó)的跨國(guó)礦企控制的項(xiàng)目占66%以上，投資規(guī)模占非洲礦業(yè)部門吸收外國(guó)直接投資的70%左右[6]。

三是企業(yè)“走出去”的國(guó)內(nèi)環(huán)境還有待改善。政府對(duì)境外礦業(yè)投資的引導(dǎo)作用亟需加強(qiáng)，缺乏跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地質(zhì)礦產(chǎn)信息、礦業(yè)政策和貿(mào)易投資等方面信息不暢通，配套支撐體系不健全。我國(guó)“走出去”企業(yè)整體能力較弱，企業(yè)間無序競(jìng)爭(zhēng)較為嚴(yán)重[7-8]。

2 境外礦業(yè)投資的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

21世紀(jì)以來，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，我國(guó)企業(yè)充分利用市場(chǎng)有利時(shí)機(jī)，積極開展境外礦產(chǎn)資源資源勘查開發(fā)投資，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)[注]數(shù)據(jù)來源：國(guó)土資源部、商務(wù)部“境外礦產(chǎn)資源開發(fā)備案系統(tǒng)” 。。

2.1 境外礦業(yè)投資步伐明顯加快

截至2013年，我國(guó)企業(yè)已在80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開展礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資，涉及600多個(gè)投資主體和2000多個(gè)投資項(xiàng)目，累計(jì)投資金額超過2600億美元，居各行業(yè)前列。2008年金融危機(jī)以來，我國(guó)境外礦業(yè)投資勢(shì)頭迅猛，步伐明顯加快。在境外礦業(yè)投資項(xiàng)目中，約有65%的項(xiàng)目是2009年以后開展的。2004年僅有71個(gè)境外礦業(yè)投資項(xiàng)目，總投資額71億美元。2009年項(xiàng)目增至218個(gè)，總投資額327.9億美元。到了2011年，投資項(xiàng)目突增至859個(gè)，總投資額高達(dá)431.3億美元，約為2004年投資額的六倍多。

2.2 境外礦業(yè)投資呈現(xiàn)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)

從項(xiàng)目數(shù)量看，亞洲、非洲和大洋洲是我國(guó)境外礦業(yè)投資的重點(diǎn)區(qū)域，分別占總項(xiàng)目數(shù)的37%、34%和11%。項(xiàng)目最多的國(guó)家為澳大利亞，占總項(xiàng)目數(shù)的24%。

從投資金額看，境外礦業(yè)投資主要流向大洋洲、非洲和亞洲，均吸引投資總額的22%。北美洲和南美洲分別占投資總額的16%和15%。歐洲最少，僅占3%。投資流向最多的國(guó)家是澳大利亞和加拿大，分別占總投資額的21%和15%。

從投資趨等勢(shì)看，我國(guó)境外礦業(yè)投資逐步從亞、非等欠發(fā)達(dá)地區(qū)向北美、大洋洲等發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。2008年以前，境外礦產(chǎn)勘查、開采、加工等領(lǐng)域投資主要集中在亞、非、拉等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中非洲投資占境外礦業(yè)總投資比重達(dá)78%，北美洲、大洋洲各僅占總投資的4%。2009年以后，由于我國(guó)礦業(yè)公司積極開展針對(duì)澳大利亞、加拿大等成熟礦業(yè)公司的并購(gòu)活動(dòng)，北美洲、大洋洲投資占總投資比重大幅上升，分別達(dá)到了16%和22%，非洲投資比重則降至22%。

2.3 境外礦業(yè)投資主要集中在油氣、鐵、銅等礦種

從項(xiàng)目數(shù)量看，我國(guó)境外礦業(yè)投資項(xiàng)目數(shù)量位列前三位的是銅礦、金礦和鐵礦，均在300個(gè)以上。其次是鉛鋅礦、鈾礦、鎳礦、鋁土礦、鉻礦以及油氣、煤炭等能源礦產(chǎn)，分別在40個(gè)以上。錳礦、鉀鹽、錫礦和鎢礦項(xiàng)目數(shù)量也在20個(gè)以上。

從投資金額看，油氣、鐵和銅是我國(guó)境外礦業(yè)投資流向最多的礦種，投資金額均在250億美元以上，其中油氣類投資占總投資三分之一。其次是鎳、鋁土和煤礦，投資金額均在100億美元左右。第三是金礦、鉻鐵礦和鉛鋅礦，投資金額在20億美元以上。

從投資趨勢(shì)看，我國(guó)境外礦業(yè)投資的目標(biāo)礦種相對(duì)集中。2004年以來，除油氣類外，主要集中在鐵礦、銅礦、金礦等礦種，其中對(duì)銅礦和鐵礦的投資占據(jù)了境外礦業(yè)投資半壁江山。根據(jù)我國(guó)的礦產(chǎn)資源稟賦條件和需求情況分析，這一趨勢(shì)有望繼續(xù)保持。

2.4 “走出去”呈現(xiàn)多元投資主體共同發(fā)展格局

我國(guó)國(guó)有企業(yè)、地勘單位和民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，在資源開發(fā)“走出去”方面均取得了較好的成績(jī)[9]。國(guó)有企業(yè)是資源開發(fā)“走出去”主體，其投資占全部市場(chǎng)投資總額的75%以上。不少中央企業(yè)以打造世界級(jí)礦業(yè)公司為目標(biāo)，制定國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略，逐步建立起全球經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。例如，中鋁公司圍繞“國(guó)際化多金屬礦業(yè)公司”的發(fā)展戰(zhàn)略，在10多個(gè)國(guó)家設(shè)立了15個(gè)分公司或代表處；五礦集團(tuán)以“建設(shè)國(guó)際化金屬和礦業(yè)集團(tuán)”為目標(biāo)，在15個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了44家海外企業(yè)；中色集團(tuán)以“境內(nèi)外一體化的國(guó)際礦業(yè)聯(lián)合企業(yè)”為目標(biāo)，擁有境外重有色金屬資源量1000萬t，鋁土礦逾3億t。

地勘單位憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)成為我國(guó)對(duì)外資源開發(fā)利用的一支重要力量。江西地礦局自2007年起采取 “一隊(duì)一國(guó)”的方式穩(wěn)步推進(jìn)拓展境外業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)各隊(duì)在資金、技術(shù)、設(shè)備、人才等各方面進(jìn)行優(yōu)勢(shì)組合。山東地礦局以資源基地建設(shè)為抓手，在8個(gè)國(guó)家取得礦權(quán)138項(xiàng)，勘查面積超過3萬km2，建立了澳大利亞、秘魯、剛果(布)、印度尼西亞、埃塞俄比亞等五個(gè)國(guó)外礦產(chǎn)資源基地。

民營(yíng)企業(yè)境外礦業(yè)投資正從新興力量變成主力軍之一。近兩年來礦產(chǎn)類境外投資申報(bào)項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)登記總數(shù)已經(jīng)超過非民營(yíng)企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)“走出去”呈現(xiàn)原料包銷、礦產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)勘查、承接工程以及技術(shù)換資源、特許經(jīng)營(yíng)、跨國(guó)收購(gòu)兼并、資源產(chǎn)業(yè)鏈整合以及“工業(yè)園區(qū)”等多種模式共同發(fā)展格局。國(guó)內(nèi)沙鋼、國(guó)豐、建龍、文豐等民營(yíng)鋼鐵企業(yè)，在鐵礦石供不應(yīng)求、價(jià)格高企的情況下，通過聯(lián)合收購(gòu)境外鐵礦砂，或參股、收購(gòu)、合作投資開發(fā)海外鐵礦資源，獲得了海外高品質(zhì)、低成本的鐵礦資源。

3 進(jìn)一步促進(jìn)境外礦業(yè)投資的建議

3.1 加強(qiáng)全球資源戰(zhàn)略研究與布局

一是深入研究全球礦產(chǎn)資源消費(fèi)和供應(yīng)中心轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，緊密配合“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)等國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)和資源外交戰(zhàn)略，突出鐵、銅、鋁、鈾、鉀鹽等短缺急需礦產(chǎn)以及我國(guó)周邊、非洲、拉美等重點(diǎn)區(qū)域，明確境外資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略布局和推進(jìn)思路，加強(qiáng)對(duì)境外礦業(yè)投資的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)。二是充分利用全球新一輪工業(yè)化發(fā)展機(jī)遇，拓展境外礦業(yè)投資發(fā)展方式。將礦業(yè)投資與我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)結(jié)合起來，有效發(fā)揮我國(guó)產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)等方面優(yōu)勢(shì)，積極參與資源豐富國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)國(guó)內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.2 健全境外礦業(yè)投資支撐服務(wù)體系

一是積極應(yīng)對(duì)國(guó)際資源競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，加大資源外交工作力度，通過部際合作機(jī)制、派駐資源工作人員、發(fā)展援助、技術(shù)與人才培訓(xùn)等方式，鞏固和拓展與重要資源國(guó)家礦業(yè)主管部門的合作，為企業(yè)開展境外礦業(yè)投資創(chuàng)造良好的宏觀外部環(huán)境和條件。二是充分發(fā)揮我國(guó)基礎(chǔ)地質(zhì)研究與地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)、方法等方面的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)周邊、非洲、拉美等重點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)的援助和工作力度，有效發(fā)揮基礎(chǔ)地質(zhì)工作對(duì)“走出去”的先行作用，引導(dǎo)和拉動(dòng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)勘查登記礦業(yè)權(quán)。三是深入推進(jìn)全球礦產(chǎn)資源信息系統(tǒng)建設(shè)、全球地質(zhì)礦產(chǎn)與資源環(huán)境衛(wèi)星遙感“一張圖”工程、世界重要國(guó)家礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查投資指南編制等工作，充分利用好中國(guó)國(guó)際礦業(yè)大會(huì)、中國(guó)-東盟礦業(yè)合作論壇等重要國(guó)際平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外礦業(yè)投資的信息服務(wù)和投資引導(dǎo)。

3.3 堅(jiān)持互利共贏的“走出去”模式

一是我國(guó)企業(yè)境外礦業(yè)投資過程中應(yīng)尊重各利益相關(guān)者的訴求，妥善處理各種利益關(guān)系。充分了解和尊重東道國(guó)關(guān)于資源準(zhǔn)入的基本原則、政策和利益要求，采取東道國(guó)接受的礦業(yè)投資模式，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣闹С?。加?qiáng)與原住民團(tuán)體的溝通協(xié)調(diào)，尊重原住民在資源開發(fā)中的參與權(quán)和收益權(quán)，廣泛爭(zhēng)取社區(qū)支持。境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)還需要正確處理與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)部門、服務(wù)部門的關(guān)系，采取適當(dāng)?shù)耐顿Y合作方式，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的支持。二是牢固樹立企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，將企業(yè)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展結(jié)合起來，從礦業(yè)投資開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)、環(huán)境保護(hù)等層面切實(shí)提升履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的能力，在促進(jìn)與資源所在國(guó)的共同發(fā)展的同時(shí)，為項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好的社區(qū)發(fā)展環(huán)境。

4 結(jié)論

隨著礦產(chǎn)資源配置全球化持續(xù)深入發(fā)展，境外礦業(yè)投資在我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略中將發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)前許多國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)鼓勵(lì)外商礦業(yè)投資的政策措施，全球主要礦業(yè)資本市場(chǎng)持續(xù)低迷，為我國(guó)境外礦業(yè)投資提供了新一輪重要機(jī)遇。應(yīng)立足我國(guó)境外礦業(yè)投資取得的成果與經(jīng)驗(yàn)，充分利用當(dāng)前“走出去”機(jī)遇，進(jìn)一步加大境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資力度。國(guó)土、外交、發(fā)改、商務(wù)等部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，共同做好對(duì)境外礦業(yè)投資的服務(wù)與引導(dǎo)，提高境外礦業(yè)投資的便利化水平?！白叱鋈ァ逼髽I(yè)應(yīng)堅(jiān)持互利共贏理念，著力提升競(jìng)爭(zhēng)能力，充分利用直接投資、市場(chǎng)并購(gòu)等方式，靈活開展境外礦業(yè)投資。

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