以河道管理現(xiàn)代化促進(jìn)淮河生態(tài)文明建設(shè)的探索與實(shí)踐

張 峰

（安徽省淮河河道管理局，233099，蚌埠）

安徽省地處淮河中游，省內(nèi)淮河干流河長(zhǎng)418 km，兩岸支流發(fā)達(dá)，湖泊洼地眾多，流域面積為6.66萬(wàn)km2。安徽地處淮河中游,2003年和2007年發(fā)生的淮河大洪水告誡我們：淮河不安，安徽難安；淮河不根治，安徽無(wú)寧日。通過(guò)多年努力，特別是治淮骨干工程的實(shí)施促使淮河中游綜合防洪體系基本形成，整體防洪能力得到明顯提高。但是，2001年和2013年淮河流域大旱也暴露了水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化、河道季節(jié)性斷流、船舶斷航、湖泊干涸、濕地萎縮、地下水水位下降等嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，對(duì)河湖資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

河道管理涉及水域、岸線、河道采砂、涉河建設(shè)項(xiàng)目等方面，是水利社會(huì)管理的核心內(nèi)容，是推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。因此，加強(qiáng)河道管理現(xiàn)代化，遏制水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，是在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動(dòng)民生水利新發(fā)展的重要任務(wù)，是促進(jìn)人水和諧、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)踐。

一、確立河道管理現(xiàn)代化思路，大力推進(jìn)淮河河道生態(tài)文明建設(shè)

安徽省淮河河道管理局(以下簡(jiǎn)稱省淮河局)作為安徽省水利廳直屬水利工程管理單位，擔(dān)負(fù)省內(nèi)淮河干流、主要支流（潁河茨河鋪以下、渦河西陽(yáng)集以下）河道管理職責(zé)，負(fù)責(zé)直接管理跨越5個(gè)市8個(gè)縣（市）區(qū)的708km堤防（其中一級(jí)堤防592km）、100余座大中小型涵閘工程。

1.客觀定位，科學(xué)規(guī)劃淮河河道現(xiàn)代化管理發(fā)展目標(biāo)

2008年，省淮河局提出構(gòu)建“安全淮河、健康淮河、效益淮河”的工作目標(biāo)。2011年，安徽省委、省政府出臺(tái)一號(hào)文件，明確提出以“治水保安、興水富民”為主要內(nèi)容的“水利安徽”戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，省水利廳出臺(tái)《關(guān)于全面深化水利改革的實(shí)施意見(jiàn)》，為全面貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院、省委、省政府以及廳黨組有關(guān)文件精神，省淮河局進(jìn)一步提出了構(gòu)建“安瀾淮河、美麗淮河、智慧淮河、幸福淮河”的發(fā)展目標(biāo)：完善科學(xué)調(diào)度，加大建設(shè)力度，構(gòu)筑安瀾淮河；勇于開(kāi)拓創(chuàng)新，邁向現(xiàn)代水利，構(gòu)筑智慧淮河；強(qiáng)化依法行政，保護(hù)河道生態(tài)，構(gòu)筑美麗淮河；發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)，積極改善民生，構(gòu)筑幸?；春?。

2.突出重點(diǎn)，確立淮河河道現(xiàn)代化管理工作重點(diǎn)

省淮河局突出規(guī)劃的核心作用，與高校科研單位和咨詢機(jī)構(gòu)合作編制階段性發(fā)展規(guī)劃。2012年，委托中水淮河水利水電有限公司編制了安徽淮河河道管理信息化建設(shè)規(guī)劃和安徽淮河主要防洪工程信息化建設(shè)項(xiàng)目，并實(shí)施了蚌埠閘信息化控制系統(tǒng)改造以及王家壩閘視頻監(jiān)控系統(tǒng)升級(jí)工程。2013年，與河海大學(xué)合作編制了 《安徽淮河河道管理現(xiàn)代化規(guī)劃》，目前規(guī)劃大綱已經(jīng)形成。總體規(guī)劃布局為主要建設(shè)“五大體系”，即防災(zāi)減災(zāi)體系、運(yùn)行管理體系、河道健康與水生態(tài)保護(hù)體系、水利信息化體系、能力建設(shè)支撐體系。防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)包括河道堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)、水閘除險(xiǎn)加固及更新改造、防汛抗旱管理體系建設(shè)、防汛抗旱應(yīng)急保障體系建設(shè)；運(yùn)行管理體系建設(shè)包括水閘運(yùn)行管理體系建設(shè)、河道管理體系建設(shè)、工程規(guī)范化管理；河道健康與水生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)包括水政執(zhí)法能力建設(shè)、河道岸坡修復(fù)、水利工程文化景觀建設(shè)；水利信息化體系建設(shè)包括信息基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）建設(shè)、業(yè)務(wù)支撐系統(tǒng)（軟件）建設(shè)、信息化保障環(huán)境建設(shè)；能力建設(shè)支撐體系建設(shè)包括管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新、資金管理及投入保障、制度法規(guī)建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、水土資源開(kāi)發(fā)利用、檔案管理等。規(guī)劃編制完成并經(jīng)過(guò)論證批復(fù)后將作為綱領(lǐng)性意見(jiàn)，用來(lái)指導(dǎo)安徽淮河河道工程管理現(xiàn)代化建設(shè)。

二、探索現(xiàn)代化管理體制機(jī)制，構(gòu)建淮河水生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制

1.工程管理體制優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新

①建立維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理機(jī)制。統(tǒng)一制定水利工程檢查、監(jiān)測(cè)、養(yǎng)護(hù)制度，對(duì)工程每一部位養(yǎng)護(hù)要達(dá)到的程度作出明確規(guī)定；統(tǒng)一制定檢查、觀測(cè)、控制運(yùn)用、維修養(yǎng)護(hù)記錄及大事記記錄文本式樣；統(tǒng)一水工程控制運(yùn)用方案和操作制度，按規(guī)定報(bào)有權(quán)限的防汛指揮機(jī)構(gòu)和主管單位批準(zhǔn)；統(tǒng)一規(guī)范崗位責(zé)任制。

②建立工程管理考核長(zhǎng)效機(jī)制。省淮河局把工程管理考核納入常態(tài)化工作機(jī)制，把考核分為平時(shí)考核和年終考核兩次進(jìn)行，每年6月份開(kāi)展一次平時(shí)考核，11月份進(jìn)行年終考核，采用百分制。平時(shí)考核權(quán)重為40%，年終考核權(quán)重為60%，兩者綜合作為年度考核成績(jī)?？己藰?biāo)準(zhǔn)采用安徽省水利工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)安徽淮河河道工程實(shí)際情況進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化。在開(kāi)展考核的同時(shí)，每年開(kāi)展時(shí)間不定的階段工程管理檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即在省淮河局門戶網(wǎng)站公布，限期要求責(zé)任單位整改，整改情況納入年度考核。

③深化水利改革機(jī)制創(chuàng)新。2013年，省淮河局選擇經(jīng)濟(jì)條件較好的阜陽(yáng)潁東、淮南鳳臺(tái)和潘集、蚌埠閘等四個(gè)基層單位進(jìn)行工程管理和維修養(yǎng)護(hù)分開(kāi)分離的試點(diǎn)，將水利工程維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)和養(yǎng)護(hù)人員從水管單位剝離出來(lái)，按照市場(chǎng)化運(yùn)作模式，通過(guò)招標(biāo)和競(jìng)價(jià)談判方式，將工程維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)承包給專業(yè)機(jī)構(gòu)，確定了養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用總額，維修養(yǎng)護(hù)形式由分散化轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化，打破長(zhǎng)期形成的集“管理、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營(yíng)”為一體的模式。同時(shí)，沿淮各市、縣越來(lái)越重視城市周邊灘地資源的開(kāi)發(fā)和利用，努力打造各自的濱河公園。為此，省淮河局在不影響防洪安全的前提下，堅(jiān)持以城市發(fā)展為主題，支持濱河灘地公園化。目前,阜陽(yáng)市區(qū)濱河公園、鳳臺(tái)濱河公園、懷遠(yuǎn)濱河公園、蚌埠市區(qū)濱河公園已建設(shè)完成，潁上濱河公園、蒙城濱河公園、五河濱河公園等項(xiàng)目也已處于可研、設(shè)計(jì)階段。

2.工程管理制度建設(shè)

在工程管理制度建設(shè)上，省淮河局制訂了《安徽省淮河河道巡查暫行辦法》，要求基層管理所負(fù)責(zé)實(shí)施河道內(nèi)的日巡查工作；基層河道管理局每周督查不少于一次，并將督查情況書面報(bào)告單位主要責(zé)任人；省淮河河道管理局每季度開(kāi)展全面檢查不少于一次，主要檢查河道內(nèi)是否發(fā)生新違章，以及查閱基層管理所巡查記錄、基層河道管理局督查情況等資料。凡不能按規(guī)定巡查的，取消相應(yīng)的省局直管部門、基層河道局評(píng)優(yōu)資格，同時(shí)取消其主要負(fù)責(zé)人和分管水政負(fù)責(zé)人評(píng)優(yōu)資格。省淮河河道管理局對(duì)在河道內(nèi)發(fā)生的違章未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理或隱瞞不報(bào)的，視情節(jié)對(duì)巡查責(zé)任人給予警告、記過(guò)處理。對(duì)于巡查、督查不到位以及處置不力而形成的新違章建筑，堅(jiān)決實(shí)行“一票否決”制度，在年度水政執(zhí)法考核時(shí)直接定為不合格，其單位主要行政負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和巡查責(zé)任人在個(gè)人年度考核時(shí)直接定為不合格。

在崗位目標(biāo)管理、考核、分配等方面推行制度改革創(chuàng)新。對(duì)崗位責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，把每個(gè)基層單位所管工程按照實(shí)有人員進(jìn)行細(xì)分，落實(shí)到人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員分片包干，每月對(duì)管理情況考核一次。將人員工資收入的30%作為考核工資，按月兌現(xiàn)。考核優(yōu)秀的，按考核工資比例給予獎(jiǎng)勵(lì)；考核不符合管理標(biāo)準(zhǔn)要求的，扣除考核工資；領(lǐng)導(dǎo)班子成員根據(jù)單位年度工程管理情況兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰。

進(jìn)一步完善全員崗位設(shè)置，加強(qiáng)崗位管理，轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。實(shí)行全員聘用制，遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，中層干部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，職工實(shí)行雙向選擇，真正實(shí)現(xiàn)干部“能上能下”、人員“能進(jìn)能出”。截至2014年，局機(jī)關(guān)進(jìn)行了四輪人事制度改革，機(jī)構(gòu)由改革前的15個(gè)部門精簡(jiǎn)為12個(gè)，部門正職從18個(gè)減少為15個(gè)，機(jī)關(guān)中層干部具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的由50%提高到60%，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，優(yōu)化了干部隊(duì)伍，形成了崗位、責(zé)任、業(yè)績(jī)、待遇相統(tǒng)一的用人機(jī)制，激發(fā)了單位活力。

3.推進(jìn)河道現(xiàn)代化管理

搶抓安徽省開(kāi)展“三線三邊”的環(huán)境整治機(jī)遇，徹底改變河道管理面貌，實(shí)現(xiàn)“河道灘地?zé)o違建、堤岸周邊無(wú)垃圾、視野范圍無(wú)亂象、河道暢通無(wú)障礙”的工作目標(biāo)，打造淮河美麗形象。

成立推進(jìn)“三線三邊”環(huán)境整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，局長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管副局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)負(fù)責(zé)具體主抓工作，局工程科、水政科分別對(duì)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的水閘、河道管理單位進(jìn)行日常協(xié)調(diào)指導(dǎo)，局監(jiān)察室、組織人事科負(fù)責(zé)對(duì)開(kāi)展情況進(jìn)行督查并列入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核內(nèi)容，局辦公室負(fù)責(zé)整治工作的動(dòng)態(tài)宣傳。

制定 《安徽省淮河河道管理局“三線三邊”整治工作方案》，確定全局整治工作思路、目標(biāo)和步驟，明確工作責(zé)任，嚴(yán)明紀(jì)律要求。各直屬單位組織力量全面摸底排查管理范圍內(nèi)存在的亂搭建、亂栽種、亂堆放、亂埋墳立碑等歷史違章情況，制定具體的清理整治工作方案，并主動(dòng)向地方政府及有關(guān)部門匯報(bào)，爭(zhēng)取支持。修訂《2014年度省淮河河道管理局局直河道管理單位水政執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)》，將“三線三邊”環(huán)境整治開(kāi)展落實(shí)情況納入考核內(nèi)容。到7月底，全系統(tǒng)共拆除房屋661間、線桿141根，清除垃圾6 700.2 m3，清理亂搭亂建23 454 m2，亂耕亂種306 249 m2，清除墓碑443座，清除非法砂場(chǎng)61個(gè)。其中，鳳臺(tái)城區(qū)河段違章亂象、五河縣城淮河大橋上下游河段歷史違章、蒙城城防段等難點(diǎn)得到根治。蚌埠閘管理處對(duì)周邊環(huán)境進(jìn)行整治，大力植樹造林，被稱為“‘三線三邊’整治的精品”。

三、建 議

1.加快管理技術(shù)創(chuàng)新，為保障淮河健康生命提供技術(shù)支撐

安徽省淮河局在河道監(jiān)測(cè)與管理系統(tǒng)建設(shè)方面，要積極推進(jìn)數(shù)字淮河進(jìn)程。以已建成的淮河河道監(jiān)測(cè)與管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，綜合運(yùn)用視頻監(jiān)控、GPS、遙感、PDA等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)河道由傳統(tǒng)的“樁號(hào)管理”向“坐標(biāo)管理”轉(zhuǎn)變，閘站由傳統(tǒng)的“人工操作”向“智能操作”轉(zhuǎn)變，水情工情由傳統(tǒng)的“人工測(cè)報(bào)”向“自動(dòng)測(cè)報(bào)”轉(zhuǎn)變，巡查由傳統(tǒng)的“人工巡查”向“視頻監(jiān)控”和“GPS定位跟蹤”轉(zhuǎn)變等。包括統(tǒng)一水閘自動(dòng)化操作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程控制；完善水情自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)局直閘站水情的自動(dòng)上報(bào)和實(shí)時(shí)、快速、準(zhǔn)確查詢，能夠與水文系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；建立維修養(yǎng)護(hù)巡檢系統(tǒng)。同時(shí)，建立健全高效的內(nèi)部管理信息系統(tǒng)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為基礎(chǔ)，構(gòu)建圖像、數(shù)據(jù)、語(yǔ)音“三網(wǎng)合一”的傳輸平臺(tái)以及省局與直屬河道管理單位、水閘管理單位間的二級(jí)異地視頻會(huì)商系統(tǒng)；利用GPS定位跟蹤技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)傳輸，具備考勤、位置查詢、巡查問(wèn)題上報(bào)、信息查詢及問(wèn)題協(xié)調(diào)處理等功能，并結(jié)合PDA傳輸系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題圖片、位置的及時(shí)傳輸。

要注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，科學(xué)調(diào)度水利工程，維護(hù)河道水體健康。近年，淮河水系水量偏枯，河道水體極易受到污染破壞。省淮河局按照水利部淮河委員會(huì)印發(fā)的《淮河水污染聯(lián)防工作方案》的要求，扎實(shí)做好水閘防污調(diào)度管理工作。省淮河局通過(guò)生態(tài)調(diào)度水利工程，有效提高了沙潁河、渦河及淮河河道水體的自凈能力，減輕了污染物集中式排放對(duì)水體健康的沖擊。近幾年，淮河水質(zhì)逐年穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，匿跡多年的銀魚、淮王魚等名貴魚種在淮河里重現(xiàn)；蚌埠市飲用水水源地蚌埠閘上斷面水質(zhì)連續(xù)保持在Ⅲ類以上，Ⅱ類水質(zhì)天數(shù)逐年增多。因此要科學(xué)調(diào)度水利工程，維護(hù)河道水體健康。

要更新傳統(tǒng)觀念，調(diào)整治水思路，注重水生態(tài)建設(shè)。在滿足河湖的防洪、除澇、供水等基本功能的基礎(chǔ)上，工程建設(shè)兼顧河湖的水景觀、水文化、水生態(tài)功能，打造水利風(fēng)景區(qū)，通過(guò)采取植樹造林、美化環(huán)境、疏浚河湖、清淤清障等綜合措施進(jìn)行水土治理和生態(tài)修復(fù)，發(fā)揮水利風(fēng)景資源涵養(yǎng)水源、保護(hù)生態(tài)、維護(hù)河流健康的重要作用，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，保障流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在蚌埠閘等水閘除險(xiǎn)加固建設(shè)中，以水工程為依托，構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境圈；在淮北大堤堤防建設(shè)和管護(hù)中，試驗(yàn)推廣草莖建植等新成果，進(jìn)行堤防草皮護(hù)坡，選優(yōu)樹種栽植防浪林和景觀林，打造綠色生態(tài)帶；在岸坡崩塌治理中，引進(jìn)新技術(shù)建設(shè)生態(tài)防護(hù)帶。

2.建立與水生態(tài)文明相適應(yīng)的文化氛圍

要注重單位的文化建設(shè)，尤其注重弘揚(yáng)以安徽淮河河道管理創(chuàng)新為理念的安徽淮河水文化，發(fā)揚(yáng)安徽淮河河道職工“拼搏進(jìn)取、創(chuàng)新奉獻(xiàn)”的精神。

要加強(qiáng)職工思想教育，推進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變。近年來(lái)相繼開(kāi)展了“打造書香機(jī)關(guān)，提升素質(zhì)能力”“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”“點(diǎn)燃奉獻(xiàn)激情、弘揚(yáng)淮河精神”等活動(dòng)，造就了新型管理隊(duì)伍。同時(shí)，全面開(kāi)展文明創(chuàng)建活動(dòng)，局機(jī)關(guān)成為了安徽省水利文明單位，蚌埠閘管理處、蒙城閘管理處成為了安徽省文明單位，其他16個(gè)水管單位分別成為了市級(jí)或縣級(jí)文明單位。此外，還舉辦多種形式的文體活動(dòng)，豐富職工文化生活。局每四年舉辦一屆全局職工運(yùn)動(dòng)會(huì)，每?jī)赡昱e辦一屆職工籃球賽和乒乓球比賽；結(jié)合“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”“中國(guó)夢(mèng)”等主題舉辦了形式活潑的演講比賽；組織新入職大學(xué)生考察淮河；每年寒暑假組織職工子女開(kāi)展熱愛(ài)祖國(guó)、熱愛(ài)淮河的詩(shī)歌創(chuàng)作比賽，激發(fā)下一代熱愛(ài)淮河的激情。在開(kāi)展這些活動(dòng)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)單位的文化建設(shè)，創(chuàng)造良好的工作氛圍。