新疆伊犁州直煤炭價格改革現(xiàn)狀和對策建議

扈天保

（1.山東煤礦安全監(jiān)察局，山東省濟南市，250031；2.伊犁哈薩克自治州煤炭工業(yè)管理局，新疆自治區(qū)伊寧市，835000）

伊犁河谷是新疆乃至全國的煤炭富集區(qū)，探明煤炭資源儲量558 億t，煤炭遠景儲量4770億t。煤層賦存穩(wěn)定，地質構造簡單，埋藏淺，煤質佳，適合大規(guī)模開發(fā)，遠景經(jīng)濟效益十分可觀。

近年來，伊犁州直根據(jù)國家和自治區(qū)的統(tǒng)一部署，嚴格煤炭限價措施，維護了煤炭市場的價格穩(wěn)定。但是，自2013年起，隨著全國煤電供需矛盾的緩解，國家取消了煤炭價格干預措施，全面實行了市場化改革，而新疆自治區(qū)和伊犁州直繼續(xù)執(zhí)行了2007年以來的煤炭價格限制標準。為此，州直煤礦企業(yè)以煤炭生產(chǎn)成本和銷售價格倒掛為由，不斷向州黨委、政府和有關部門反映，質疑州直繼續(xù)執(zhí)行煤炭價格干預政策的必要性，特別是在州直有關部門對部分煤礦違反煤炭限價標準作出行政處罰決定以后，政企矛盾進一步激化。

為全面掌握州直煤礦企業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營狀況，化解矛盾，做好煤炭保供穩(wěn)價工作，為州直煤炭工業(yè)良性發(fā)展提供決策選擇，2013年11月召集伊犁河谷十幾家煤礦企業(yè)負責人進行了座談，并現(xiàn)場對4個煤礦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況進行了調(diào)研。

1 伊犁州直煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀

1.1 煤炭開發(fā)現(xiàn)狀

近年來，伊犁州直大力實施大集團開發(fā)戰(zhàn)略，吸引大批國內(nèi)大型煤炭集團進駐，煤炭資源整合重組工作穩(wěn)步推進，一批大型、特大型煤礦已經(jīng)開工建設，煤礦安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定。截至2013年10月底，伊犁州直共有煤礦52個，產(chǎn)能3489萬t。其中，生產(chǎn)礦井18個、新建礦井10個、改擴建礦井2個、停產(chǎn)待整合礦井22個。52個煤礦中，露天煤礦2 個，其余都是井工煤礦。2012 年產(chǎn)煤543萬t，供需平衡；2013年產(chǎn)煤698萬t。

1.2 煤炭生產(chǎn)成本

據(jù)測算，2012 年伊犁州直煤炭成本平均為140.92元／t，2013年煤炭成本為145.98元／t。

2012年煤炭成本由3部分組成： （1）制造成本119.96 元／t，包 括 原 材 料54.53 元／t、電 費2.26 元／t、折 舊 費3.17 元／t、工 資 及 福 利 費23.63元／t、維簡費8.5 元／t、安全費用19 元／t、采礦權價款2 元／t、其他制造費6.87 元／t； （2）期間費用17.03元／t，包括營業(yè)費用2.3元／t、管理費用14.1元／t、財務費用0.63元／t；（2）銷售稅金及附加3.93元／t。

測算煤礦企業(yè)2009-2012年的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，人工工資、稅費和直接成本分別上升了2.3倍、3.1倍和2.5 倍，而煤炭平均售價僅提高了1.9倍，明顯低于生產(chǎn)成本的上漲幅度。從2012年起，又額外收取了20元／t的煤炭資源地方經(jīng)濟發(fā)展費，進一步抬高了煤炭生產(chǎn)成本。

2 現(xiàn)行煤炭價格干預政策

2.1 政策起源

2006年4 月，新疆自治區(qū)一度取消了煤炭臨時限價干預措施，煤炭價格出現(xiàn)了較大幅度反彈。2007年8 月，新疆自治區(qū)發(fā)改委因此印發(fā)明電，規(guī)定 “電煤、熱煤原則上執(zhí)行1997 年價格?！敝?，新疆自治區(qū)政府又多次出臺政策，強調(diào)全疆“保持低電價優(yōu)勢，控制和穩(wěn)定煤炭價格?！?012年9月，伊犁州發(fā)改委作出規(guī)定：“州直電煤、熱煤出礦限價含煤炭資源地方經(jīng)濟發(fā)展費”。2013年9月，伊犁州政府辦公廳進一步強調(diào)要加強煤炭市場價格監(jiān)管。

2.2 煤價波動對電價成本的影響

目前，新疆火電上網(wǎng)電價為0.25元／kW·h，如煤炭提價10元／t，火電成本上升2%左右，影響不大。以伊犁州直國投熱電廠為例，目前該廠裝機為2×33萬kW 熱電聯(lián)產(chǎn)機組，設計發(fā)電量為33億kW·h／a，耗標煤315g／kW·h，耗標煤104萬t／a、原煤160萬t／a，如煤炭提價10元／t，電廠將增加開支1600萬元，按設計能力計算，成本上升0.005元／kW·h。

2.3 煤價波動對供 （暖）熱成本的影響

隨著城鎮(zhèn)化建設的快速推進及國家和自治區(qū)節(jié)能減排工作的要求，伊犁州直各縣 （市）集中供暖工程建設速度加快，集中供暖范圍大幅度增加。據(jù)伊犁州發(fā)改委資料，2012年伊犁州直8 縣1 市城鎮(zhèn)集中供暖面積已經(jīng)超過1500 萬m2，煤耗約70萬t。由于各縣 （市）集中供暖工程規(guī)模、面積、時間、負荷、所用燃煤熱值及熱能有效利用率不同，煤炭消耗也有很大差別。伊寧市熱力公司2012-2013 年供暖季平均煤耗在38～40kg／m2，而新源縣則達到68kg／m2，伊犁州直集中供暖平均煤耗在47kg／m2左右。如果煤價上漲10元／t，供暖成本將上升0.47元／m2，占供暖收費價格的2.64%。

綜上可見，國家取消電煤價格雙軌制以后，新疆自治區(qū)和伊犁州直執(zhí)行的電煤、熱煤價格仍然是1997年標準，額外還要繳納20元／t的煤炭資源地方經(jīng)濟發(fā)展費，而煤價調(diào)整對電價、供 （暖）熱成本影響不大，這也是矛盾的焦點所在。

3 煤炭保供穩(wěn)價工作中需要解決的突出矛盾和問題

3.1 煤炭限價政策的可置信度問題

煤炭限價措施是一種典型的管制博弈，管制措施的尊嚴在于發(fā)出的威脅是否可置信。在煤炭保供穩(wěn)價管制博弈中，政府希望通過一紙命令管控住資源性產(chǎn)品價格，進而實現(xiàn)居民消費價格指數(shù)漲幅不超過調(diào)控目標，社會公眾也寄予厚望。而煤礦業(yè)主甚至包括少數(shù)當?shù)卣陀嘘P部門對上級出臺的管制措施，往往首先會進行可置信評估，然后決定是否及如何遵照執(zhí)行。因此，政府出臺的煤炭限價政策不僅要考慮目的性，更要考慮可操作性。沒有可操作性的煤炭限價措施，不管有多嚴厲，都是不可置信的，在基層必然執(zhí)行不力。政府通過限價直接干預煤價，價格得以控制，真實的市場供求關系卻被扭曲，直接導致煤炭業(yè)收入分配不公，更嚴重的是，這會使煤價上升只能以更為隱蔽的、對制度規(guī)則更有破壞性的方式表現(xiàn)出來，損害了公眾對制度規(guī)則的信心。

3.2 煤炭限價政策的執(zhí)行成本問題

國家方針政策、法律法規(guī)的尊嚴需要執(zhí)法機構維護，才能得到切實執(zhí)行。執(zhí)法行為必然消耗資源、產(chǎn)生成本，還要引發(fā)社會資源的重新配置，即產(chǎn)生社會成本。執(zhí)行成本的大小取決于執(zhí)法行為的難易程度，執(zhí)法難度又取決于各方利益的博弈，煤炭限價政策必然牽動當?shù)亟?jīng)濟和業(yè)主利益。目前，全國一些工業(yè)基礎薄弱的重點產(chǎn)煤地區(qū)仍然依賴“三靠”政策，即靠煤礦發(fā)展地方經(jīng)濟、靠煤礦帶動群眾就業(yè)、靠煤礦增加財政收入。在山東省，一座30萬t／a的煤礦就可以供養(yǎng)一個中等縣的財政，能容納1500多人就業(yè)，并可以帶動一批煤炭生產(chǎn)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，顯然伊犁州直相距甚遠。據(jù)統(tǒng)計資料，伊犁州直 “十五”期間建設的煤礦多數(shù)沒有收回成本，只能走變賣資源之路；2012 年伊犁州直煤炭產(chǎn)業(yè)對財政的貢獻不足4%，所有煤炭從業(yè)人員不足5000人，資源能源優(yōu)勢遠沒有轉變?yōu)樾б鎯?yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，煤礦企業(yè)怨聲載道，社會公眾很不理解，這必然涉及到社會穩(wěn)定。而且煤炭限價政策是臨時性市場干預措施，具有很大的不確定性，難以給企業(yè)一個穩(wěn)定的預期，必然有保有壓，讓供電供 （暖）熱企業(yè)產(chǎn)生了極大的依賴性，不利于培養(yǎng)有競爭力的企業(yè)，等于制造了一個規(guī)則不完善、尋租空間極大的市場?？梢?，政府沒有必要制定一個不平等的政策，然后浪費大量的行政資源去維持，應該從總體和全局上考量執(zhí)行成本，避免較嚴重的損失。

3.3 煤炭限價政策的信息不對稱問題

近年來，伊犁州直一直對煤炭出礦價格實行嚴厲的管控措施，反映了對下游行業(yè)經(jīng)營業(yè)績惡化和通脹上升的雙重擔憂，希望依此調(diào)控居民消費價格指數(shù)，卻沒有給出有公信力的依據(jù)并明確其定量關系，其重要原因之一就是信息不對稱?？陀^上，煤炭限價措施的實施，造成了煤炭絕對價格水平低，煤礦處于微利和虧損狀態(tài)，與其他商品和生產(chǎn)資料以及石油、天然氣等其他能源的相對價格不合理，扭曲了煤炭價格，不僅使企業(yè)失去了自我完善、自我發(fā)展的能力，就連最基本的簡單再生產(chǎn)也維持不了，直接導致在安全投入、技術革新和職工生活福利等方面欠賬很大。而且由于煤炭銷售中間環(huán)節(jié)費用上漲幅度大，使煤炭出礦價格與群眾消費價格之間形成了較大差距，群眾并沒有得到實惠，大部分利潤被流通環(huán)節(jié)占有。在管制博弈中，煤礦業(yè)主為了既得利益，往往選擇不投資升級安全技術裝備，冒險生產(chǎn)，有的為了降低成本，采取售煤不出票據(jù)的方式逃稅。解決信息不對稱問題，政府只能起到補充作用，應著力改善競爭環(huán)境，建立統(tǒng)一的市場體系，充分發(fā)揮市場在煤炭價格發(fā)現(xiàn)和利益分配過程中的作用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游、區(qū)域之間的有效合理分配。事實上，一些決策者和職能部門也清醒地認識到，穩(wěn)定煤炭供應、確保公眾利益的目標并非一個 “限價令”就能實現(xiàn)的。

4 調(diào)整煤炭價格管制政策的可行性和必要性

4.1 可行性

伊犁州直煤炭產(chǎn)能已嚴重過剩，不必再執(zhí)行煤炭限價政策。伊犁位于國家西北邊陲，遠離國內(nèi)煤炭消費中心，生產(chǎn)的煤炭只能就地消化。據(jù)統(tǒng)計，州直煤礦經(jīng)過近年來的技改提升、改擴建，加上新建煤礦，實際產(chǎn)能約是需求量的5倍，本該對穩(wěn)定煤價底氣十足。若放開煤炭價格，在前期將會出現(xiàn)報復性上漲，但具備產(chǎn)能的煤礦也會開足馬力生產(chǎn)，制約著煤炭價格不可能過度上漲。因需求量嚴重不足，產(chǎn)量必然過剩，煤炭價格會在較短時間內(nèi)迅速回落，基本平衡在微利狀態(tài)。價格的變化是在伊犁州直煤炭產(chǎn)能嚴重過剩的情況下完成的，難以造成哄抬價格、以次充好等違規(guī)行為，將會平穩(wěn)過渡，供需雙方都能理解、接受?？梢?，再繼續(xù)執(zhí)行煤炭價格干預政策已屬多余，要抓住當前有利時機，迅速放開煤炭價格，堅定不移地推進煤炭市場化改革，與全國接軌。

4.2 必要性

4.2.1 貫徹落實國家方針政策的需要

2012年12 月20 日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，決定自2013年起，取消電煤價格雙軌制，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格，并特別強調(diào)：“地方各級人民政府對煤電企業(yè)正常經(jīng)營活動不得干預”。2012年12月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了 《關于解除發(fā)電用煤臨時價格干預措施的通知》，決定解除自2012年1月1日起實施的電煤臨時價格干預措施，并強調(diào)：“地方各級政府不得采取行政手段不正當干預企業(yè)煤炭供銷等經(jīng)營活動”。2012年12月31日，國家發(fā)展改革委又印發(fā)了 《關于貫徹落實國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見做好產(chǎn)運需銜接工作的通知》，強調(diào)：“各地方政府有關部門要規(guī)范行政行為，不得干預企業(yè)簽訂合同，切實維護企業(yè)經(jīng)營自主權，為順利完成改革和銜接工作創(chuàng)造良好環(huán)境”?？梢?，國家已明文規(guī)定解除煤炭價格干預措施，從2013年1月1日起再執(zhí)行煤炭限價政策就涉嫌違規(guī)，因此作出的行政處罰就屬于無效行政行為，相關文件應該立即廢止。

4.2.2 推進新型工業(yè)化建設的需要

伊犁發(fā)展新型工業(yè)化，成在煤炭，敗在煤炭。煤炭是工業(yè)的糧食，其主體地位不可動搖。伊犁州直富煤、缺油、少氣的特點，以及州直的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟實力，也決定了以煤為主的生產(chǎn)消費格局?，F(xiàn)行的煤炭價格管制不利于能源結構的調(diào)整，不利于抑制不合理的煤炭需求，不利于新型工業(yè)化建設。煤炭價格低降低了資源利用效率，增加了國民經(jīng)濟結構調(diào)整的難度。一方面，等于政府用巨額資金補貼了用煤企業(yè)，用煤多少對其經(jīng)濟效益影響不大，因而普遍缺乏節(jié)約能源的壓力和動力，更不愿投資采取節(jié)能措施，節(jié)能減排工作步履艱難，同時造成煤炭資源的極大浪費；另一方面，能耗高、污染重、技術落后的企業(yè)不能淘汰，甚至吸引這部分企業(yè)繼續(xù)進駐，造成工業(yè)企業(yè)長期在低水平徘徊，使經(jīng)濟結構性失衡進一步加劇，同時惡化了生態(tài)環(huán)境，也不利于未來的能源安全。

4.2.3 推進煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的需要

伊犁州直煤炭出礦限價標準是1997年的不變價格，全國最便宜的煤炭在伊犁，對煤炭產(chǎn)業(yè)必然產(chǎn)生3種嚴重后果：一是發(fā)展的壓力非常突出。煤價上漲的幅度遠遠跟不上物價和人工費的上漲幅度，煤礦愈生產(chǎn)愈虧本，陷入了惡性循環(huán)，難以生存。目前，有的煤礦不得不貸款繳納地方經(jīng)濟發(fā)展費。這也是一些大型煤炭企業(yè)進駐州直圈占資源后，又不敢開發(fā)的主要原因。二是安全的壓力非常突出。多數(shù)煤礦不愿意在安全高效礦井建設上下功夫，機械化、自動化、信息化水平普遍較低，必要的安全投入跟不上，新技術、新工藝、新裝備無法采用，特別是無法保障國家強制要求的井下避險“六大系統(tǒng)”建設，留下很多事故隱患。而且還把當?shù)卣萑雰呻y境地，既要監(jiān)督執(zhí)行限價政策，又要在冬季煤炭供應緊張時，不得不命令可能不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦冒險生產(chǎn)。三是穩(wěn)定的壓力非常突出。企業(yè)無效益，處于不正常生產(chǎn)狀態(tài)，嚴重影響了煤礦職工的正常工作、生活，職工隊伍難以穩(wěn)定，頻繁流動。

5 結語

國家取消煤炭限價措施是綜合考量全國社會經(jīng)濟發(fā)展基本情況的，新疆不可能置身事外，繼續(xù)保持低煤價是違背全國經(jīng)濟總體發(fā)展趨勢的，無論當前有多么充分的理由，都將很快被證實是一種失誤，沒有可持續(xù)性可言。如果不抓住當前的時機，一拖再拖，有可能形成更大的政策斷崖，很難調(diào)整，一步跟不上可能步步跟不上。

保持低煤價不是招商引資的決定因素，企業(yè)最需要的不是政策優(yōu)惠，而是公平而便利的市場準入機制。應該說，規(guī)則越簡單越直白越好，政府動用權力能夠給予的優(yōu)惠越少越好，這樣才有利于培養(yǎng)有競爭力的企業(yè)，參與全國和國際競爭。

伊犁州直煤炭產(chǎn)業(yè)在新型工業(yè)化建設中居于舉足輕重的地位，煤炭興則工業(yè)興。繼續(xù)執(zhí)行煤炭價格干預政策于情于理于法均已不合時宜，還難以讓社會理解、企業(yè)接受。放開煤炭價格，事關政府形象，事關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事關經(jīng)濟運行，應立即更化改制，在全疆首先破冰，即行廢止，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，改革電煤、熱煤價格形成機制，由供需雙方根據(jù)市場供求協(xié)商定價，形成有利于節(jié)能的煤炭生產(chǎn)消費模式，充分利用資源稟賦，促進資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

［1］ 曹海霞.我國煤炭價格的改革歷程回顧及發(fā)展趨勢前瞻 ［J］.中國煤炭，2008 （5）

［2］ 張維迎.博弈論和信息經(jīng)濟學 ［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2004

［3］ 孫玉萍.關于我國煤炭價格有關問題的研究與探討［J］.經(jīng)營管理，2008 （9）