國有林場改革存在的問題與發(fā)展對策研究

周旭昌

（吉林省汪清縣林業(yè)局，吉林 汪清 133200）

國有林場改革存在的問題與發(fā)展對策研究

周旭昌

（吉林省汪清縣林業(yè)局，吉林 汪清 133200）

國有林場改革過程中面臨著諸多深層次的矛盾，存在富余人員的再就業(yè)壓力較大、經(jīng)營機制存在滯后性、山區(qū)資源開發(fā)項目建設(shè)資金短缺、社會經(jīng)濟和債務負擔沉重等問題和困難，要實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展，國有林場改革必須全面優(yōu)化林場內(nèi)部管理制度、轉(zhuǎn)變自身經(jīng)營管理體制、完善投資機制、大力發(fā)展林產(chǎn)品市場，才能夠激發(fā)干部職工的工作積極性，增強國有林場經(jīng)濟體制和產(chǎn)品市場的競爭力。

國有林場；經(jīng)營機制；林產(chǎn)品市場

目前，國有林場改革試點工作已經(jīng)逐步在河北、浙江、安徽以及江西等省開展。在這種背景下，深入研究國有林場改革的相關(guān)問題具有重要意義。

1 國有林場改革中面臨的問題

1.1 國有林場存在的主要困難和問題

一是森林資源匱乏，可采資源日益枯竭；二是森林管護支出費用高，林業(yè)局壓力大。以森林防火、森林病蟲害防治、野生動植物保護、公益林管護為主的森林資源管理工作難度越來越大，森林資源管護任務繁重，經(jīng)費自籌，負擔過重；三是林業(yè)職工隊伍老化，工資收入水平偏低。林業(yè)作為計劃經(jīng)濟時代的最后一個堡壘，林業(yè)成為低收入行業(yè)；由于多年未實行招工，造成林業(yè)職工老齡化嚴重；缺乏林業(yè)專業(yè)科技人才，林業(yè)發(fā)展科技含量不高；四是歷史貸款包袱重，壓力大。地方林業(yè)在改革發(fā)展中，沒有享受到森工企業(yè)財政政策，無法減免歷史銀行貸款；五是基礎(chǔ)設(shè)施老化。部分林場自來水設(shè)施老化嚴重，有部分林場飲水困難。國有林場現(xiàn)有林區(qū)防火道路（橋涵）沒有經(jīng)濟能力進行全面養(yǎng)護，只能根據(jù)林業(yè)生產(chǎn)需要進行臨時性維護；六是參與林業(yè)建設(shè)的社會勞動力緊缺，結(jié)合當前勞動力市場價格偏高，導致林業(yè)生產(chǎn)成本逐年提高；七是山區(qū)資源開發(fā)項目建設(shè)資金短缺，由于缺少項目大額資金來源，產(chǎn)品只是初級原材料，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值低，造成資源嚴重浪費；八是地方林業(yè)局和森工企業(yè)同樣擔負著森林資源管理保護的任務，同在一個行政區(qū)域內(nèi)，但是地方林業(yè)卻享受不到天然林保護工程政策及資金待遇。國有林場應與國有森工企業(yè)享受同樣的優(yōu)惠政策和資金扶持。

國有林場經(jīng)濟危困，富余人員的再就業(yè)壓力較大，當前國有林場由于造林綠化以及輕撫育管理投入體制等多種因素的影響，導致其多年營造起來的林木存在生長率低、質(zhì)量低以及效益低的問題，與此同時可采森林資源也越來越少，也就是我們通常所說的“三低一少”。另一方面，由于以縣為主管理體制導致的地方政府對國有林場森林經(jīng)營活動的重取輕予以及部分國有林場森林資源劃入公益林后限采禁伐政策等，導致國有林場長期以來依靠木材收入為主要經(jīng)濟來源的途徑減少，與此同時多種經(jīng)營項目又相對單一，產(chǎn)業(yè)化程度不高，也在很大程度上加劇了國有林場經(jīng)濟危困問題。除此之外，隨著國有林場改革逐步推進以及國有林場承擔任務逐步轉(zhuǎn)變等多種因素的影響，也使得造林任務以及木材采伐量都越來越少，自然也就導致人員過多，絕大多數(shù)的國有林場均有大量的富余人員需要面臨分流問題，再加上部分已下崗員工還在依托林業(yè)生產(chǎn)生存，使得再就業(yè)戶人數(shù)在林業(yè)范圍上交結(jié)，而林業(yè)生產(chǎn)本身工作季節(jié)性強，無法安置大批就業(yè)人員長期工作，提供崗位較為有限，使得這些富余人員再就業(yè)安置問題成為林場改革中的一個難點問題。

1.2 經(jīng)營機制滯后，產(chǎn)品缺乏競爭力

長期以來，國有林場產(chǎn)品及所有制結(jié)構(gòu)均較為單一，已失去適應改革開放以及社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，和其他產(chǎn)品相比，國有林場生產(chǎn)產(chǎn)品周期長,投入大，缺乏竟爭力。與此同時，平均主義以及大鍋飯問題依然大量存在，由于無法制定切實可行的內(nèi)部激勵機制以及約束機制，也使得部分苦臟累險工作林業(yè)職工不能完全自營，典型的如營林生產(chǎn)以及野外作業(yè)等沒有人愿意干，而林場管理者迫于無奈，部分情況下只能通過雇請農(nóng)民工來完成生產(chǎn)任務。從整體上來看，陷入了一種身份打不破,收入拉不開，員工積極性調(diào)動不起來的惡性循環(huán)。另外，近年來林場經(jīng)濟受到多種因素的影響一直處于困難狀態(tài)，長期投入欠帳，和其他行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展水平差距也日益增大，使得林場人員普遍信心不足，也在一定程度上造成了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平日益下降。

近10年來，國家全面實行森林資源禁伐或限伐政策，全局收入驟減。從2013年底統(tǒng)計看，許多林場職工收入低，生活貧困，國家規(guī)定的調(diào)資、補貼無法兌現(xiàn)，職工看病難、上學難問題突出，林場生產(chǎn)生活舉步維艱。很多林場房屋、交通、通訊、電力、飲水等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施條件差，國有林場的貧困化問題，正在影響到國有林場有效開展森林保護和營林工作，影響生態(tài)、社會的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，與新時期林業(yè)發(fā)展形勢不相適應[1]。

1.3 山區(qū)資源開發(fā)項目建設(shè)資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后

現(xiàn)階段各個林場都希望借助自身的資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，牢牢貫徹抓大不放小以及長、中、短并抓的基本思想，積極開發(fā)林地經(jīng)濟，然而因為多數(shù)林區(qū)缺少項目大額資金來源，導致了產(chǎn)品附加值相對不高[2]。與此同時，林場始終參照“先生產(chǎn),后生活”的思想來開展建設(shè)工作，使得有限的投資基本上都集中到了營造林生產(chǎn)方面，導致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入相對匱乏。林區(qū)發(fā)展相對獨立封閉，通常情況下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入往往需要依靠木材銷售收入來運行，現(xiàn)存有限的道路、輸電和通訊等設(shè)施一般多建于建場初期，由于因長期無力維修，存在著非常嚴重的破損問題。由于國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當前并未能夠納入國家以及地方的國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，當前國家組織開展的“村村通”工程以及新農(nóng)村建設(shè)政策等無法覆蓋到國有林場，部分地區(qū)甚至存在飲水安全以及吃水困難問題。

林業(yè)主營任務是營林生產(chǎn)，各林場除了生態(tài)公益林管護的主要任務外，很多國有林場為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，依托林場資源特色，擇優(yōu)發(fā)展木材精深加工、森林生態(tài)旅游、特色種養(yǎng)與加工、林下產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。雖然投入了很多資金，但是至今危困局面并沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變。

1.4 林產(chǎn)品市場發(fā)展滯后，經(jīng)濟效益不高

現(xiàn)階段國有林場多數(shù)普遍存在林產(chǎn)品市場需求不旺，產(chǎn)品銷售不暢的現(xiàn)象，究其原因，一方面是由于林產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)相對單一,科技含量不高，加工層次依然停留在初級階段，少數(shù)產(chǎn)品規(guī)模相對過大，導致了生產(chǎn)過剩。另外一個原因則是林產(chǎn)品銷售各自為政，不能夠形成規(guī)模，導致了產(chǎn)品供求信息不暢，不少林場只能盲目銷售，部分情況下甚至發(fā)生了互相壓價或者低價傾銷等消極競爭行為，嚴重影響了林場的經(jīng)濟利益。

1.5 無林外發(fā)展空間，不利于林場的持續(xù)發(fā)展

國有林場都處在偏遠相對落后的淺山地區(qū)，在建場之初，由于不具備完善的社會系統(tǒng)，而且與農(nóng)村相接，林地外的土地均被村屯人口占用。想要開展第三產(chǎn)業(yè)的空間受到局限性，且林場又多數(shù)受本級財務控制，根本沒有資本積累，更無自主企業(yè)，國有林場不能夠依靠自身來發(fā)展，在很大程度上制約了林場的發(fā)展。

2 改革與發(fā)展對策

2.1 優(yōu)化林場內(nèi)部管理制度，激發(fā)干部職工積極性

國有林場內(nèi)部管理制度的改革，是深化國有林場改革的一個重點工程。首先應當做好林場機構(gòu)以及人員的分流工作，對于已經(jīng)達到法定退休年齡的職工以及病殘職工，國有林場可以通過一些激勵措施來鼓勵其退休；如果為失業(yè)或者下崗人員，除了聯(lián)合社會保險機構(gòu)保證其基本生活之外，同時還應當積極組織轉(zhuǎn)業(yè)培訓以及職業(yè)介紹等[3]。其次，應當高度重視機構(gòu)分流工作，以便能夠有效的解決林場辦社會的問題。如檢查站、醫(yī)院、派出所、旅行社等部門，如果可以交給政府辦的則應當盡量交由政府去辦，如果可以交社會辦的，就盡可能的交給社會去辦，以便能夠確保從企業(yè)劃出去。

除此之外，還必須不斷健全林場干部職工的激勵以及約束機制。①應當逐步深化勞動用工制度的改革，對于老職工、新職工以及特殊職工采取差異化的用工方法。對于林場的老職工而言，他們作為建場創(chuàng)業(yè)的有功之臣，要求林場在改革時應當正確對待，盡可能的考慮到其利益以及心態(tài)，在遵守國家法律制度的前提下，既可以采用原有的用工形式，也允許結(jié)合崗位特點實行竟爭上崗或者輪崗；對于新職工，則應當嚴格貫徹落實雙向選擇以及擇優(yōu)上崗的原則；②應當逐步深化人事制度的改革，構(gòu)建起優(yōu)勝劣汰的用人制度，嚴格遵循公開、公平、競爭以及擇優(yōu)的原則，根據(jù)員工的業(yè)務能力以及業(yè)績考核情況來選拔干部，確保做到能者上,庸者下[4]；③必須深化分配制度改革，徹底改變過去干多干少一個樣以及干好干壞一個樣的弊病，適當?shù)睦_個人勞動貢獻大小之間的分配差距，以確保職工的工資能夠和其崗位勞動成果之間緊密地結(jié)合起來。

2.2 堅持市場化改革方向，轉(zhuǎn)變自身經(jīng)營管理體制

國有林場改革中，應當始終堅持可以買斷經(jīng)營的就買斷，可以租賃經(jīng)營的就租賃，可以股份經(jīng)營的就成立股份制企業(yè)的形式，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起責、權(quán)、利相統(tǒng)一的高效的管理體制。國有林場對于其所屬企業(yè)應當實行保工資、保安全以及保費用上交等多種方式，放開經(jīng)營，以便能夠在較大程度上調(diào)動企業(yè)管理者的經(jīng)營積極性。

在實際經(jīng)營中，必須加快國有林場林業(yè)分類經(jīng)營的改革，盡快促進林場經(jīng)營方式的重大轉(zhuǎn)變。為了能夠突出林場的森林資源優(yōu)勢以及區(qū)位優(yōu)勢，建議國有林場“圍繞主業(yè)，發(fā)展副業(yè)，努力推進旅游業(yè)”的經(jīng)營思路。其他可以借鑒的方式，還包括森林生態(tài)旅游、藥品種植與加工、商品綠化苗木的培育經(jīng)營和銷售、花卉營養(yǎng)土加工、森林碳匯經(jīng)營開發(fā)，以及銷售、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售等。在投資方式上，可以采取職工出資、林場出讓森林景觀經(jīng)營權(quán)的途徑，建立起生態(tài)旅游股份制公司，和種植、藥業(yè)、超市、上市公司等資金實力較為雄厚、管理相對較為先進的企業(yè)、國有林場以及大型投資公司開展協(xié)作，成立合資集團公司，成立金融機構(gòu)，共同來開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目等。在銷售方式上，可以構(gòu)建國際貿(mào)易電子平臺，成立相關(guān)的貿(mào)易公司，利用先進的信息化平臺構(gòu)建起面向全球的苗木、盆栽、林產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品等相關(guān)國有林場電子交易平臺，采取網(wǎng)絡(luò)化銷售。引進國內(nèi)外高檔綠化苗木，以滿足國內(nèi)日益增長的環(huán)保需求。還可以推行“林─藥”、“林─菜”以及“林─牧”等多種方式的立體經(jīng)營，努力發(fā)展森林藥材、森林蔬菜以及林下養(yǎng)雞、養(yǎng)鵝、養(yǎng)牛等多種飼養(yǎng)方式，以培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點。

2.3 完善投資機制，解決國有林場發(fā)展的后顧之憂

2.3.1 拓寬資金供應渠道

當前國有林場的資金渠道，主要是財政投入、引進外資以及林農(nóng)投人。筆者認為可以引入股份制，選擇幾個大型國有、私營企業(yè)，構(gòu)建起林業(yè)股份有限公司，并且積極爭取其林業(yè)股票上市，籌集林業(yè)發(fā)展資金。

2.3.2 盤活存量資產(chǎn)

當前國有林場一方面資金不足，需要長期不斷投人，但與此同時由于投資形成的資產(chǎn)又出現(xiàn)不斷閑置問題。為了解決這一問題，需要采取盤活存量資產(chǎn)的方法。對于防護林或者特種用途林，應當采取國家財政或者受益主體來進行支付森林生態(tài)效益補償費，用于彌補國有林場長期以來發(fā)生的造、撫以及管理等方面的資金投入不足問題。現(xiàn)階段還需要不斷建立健全國有林場的產(chǎn)權(quán)交易市場，如林木以及林地資產(chǎn)拍賣行、國內(nèi)林木以及林地產(chǎn)權(quán)交易中心及交易所等多種問題，確保國有林場的存量資產(chǎn)可以始終在林場以及本行業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)有效的流動，甚至是在不同所有制成份間的有效流動。

2.3.3 建立健全投資機制

國有林場當前始終無法擺脫計劃經(jīng)濟時期采用的“先撥錢,后辦事”工作方法，不少情況下錢撥下去之后，所達到的使用效果怎樣，很少有人問津。部分單位,為了和其他單位爭投資，只要立個項就匆忙著手進行，極易導致虧損。為了解決這一問題，應當建立健全投資機制。首先在項目審批環(huán)節(jié)，必須引入并嚴格落實專家“聯(lián)審制”，也即是組織經(jīng)濟、工程、資源以及環(huán)境等相關(guān)的專家組織聯(lián)合審簽，只有通過后項目方可上馬。其次，在項目投資環(huán)節(jié)，應當以分期“報帳制”的方式來進行，也就是根據(jù)工程進度的快慢，以分期分批的形式來進行先辦事后撥款，只有等到事情做好了，才可以付錢。第三，在項目投產(chǎn)環(huán)節(jié)，必須嚴格落實經(jīng)濟“責任制”，也就是需要把投資回收以及利益分成等各項經(jīng)濟指標，逐條的分配給相關(guān)的部門、基層單位以及個人，確保能夠做到誰投資誰受益，誰管理誰負責。

2.4 大力發(fā)展林產(chǎn)品市場，取得市場競爭主動權(quán)

2.4.1 調(diào)整林場生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

市場經(jīng)濟下，為了解決林產(chǎn)品銷售難問題，需要從以下幾個方面著手。首先，對于第一產(chǎn)業(yè)，應當堅決杜絕“走回頭路”。其次，對于第二產(chǎn)業(yè)，應當僅僅圍繞科技這一重要因素，不斷拓寬林產(chǎn)品加工門路，以便能夠不斷提升林產(chǎn)品加工深度。再次，對于第三產(chǎn)業(yè)，應當僅僅圍繞著市場這一核心，不斷發(fā)展國有林場林產(chǎn)品分選、包裝以及貯藏、運輸?shù)认嚓P(guān)產(chǎn)后服務業(yè)。

2.4.2 規(guī)范林產(chǎn)品市場

①應當做好林產(chǎn)品基地中心市場的建設(shè)工作，也就是說可以在相應的林產(chǎn)品生產(chǎn)基地構(gòu)建起貿(mào)易中心市場，它可以是木材產(chǎn)品市場、藥材市場，也可以是水果市場或者花卉市場，以便能夠為林產(chǎn)品提供更加豐富而廣闊的銷售渠道；②應當積極構(gòu)建林產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)包括以電子計算機為龍頭的林產(chǎn)品，建立健全相關(guān)替代產(chǎn)品的信息網(wǎng)絡(luò)，同時還應當密切注視和林產(chǎn)品相關(guān)的替代產(chǎn)品當前所處的生產(chǎn)情況、上市時間以及投放數(shù)量等，以便能夠為林產(chǎn)品營銷策略的針對性的動態(tài)調(diào)整夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；③可以建立“林業(yè)商會”，主要是由林場自由參加的一個組織，可以組織林業(yè)、商業(yè)以及法律界等知名人士擔任指導?！傲謽I(yè)商會”的責任較多，主要包括認證名特優(yōu)新林產(chǎn)品并且打擊假冒偽劣、定期開展林產(chǎn)品市場份額調(diào)查情況，以便能夠為各林場的林產(chǎn)品提供極富針對性和有效性的市場流向、市場銷量以及產(chǎn)品價格數(shù)據(jù)，及時開展林產(chǎn)品展銷以及質(zhì)量抽查工作。另外，當林場與林場之間，或者林場和其他經(jīng)營者之間，或者林場和消費者之間發(fā)生了爭議或者沖突時，也可以由其來進行協(xié)調(diào)。

3 企業(yè)化經(jīng)營是國有林場未來發(fā)展之路

經(jīng)過多年的發(fā)展，林業(yè)已經(jīng)成為一個多元化生產(chǎn)經(jīng)營體，其建設(shè)和管理業(yè)務涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸、旅游等諸多行業(yè)，即使是在林業(yè)范疇，也同樣涉及營林、管護、林產(chǎn)品加工等性質(zhì)不同的方面。其中，只有生態(tài)公益林管護、荒山綠化等屬于公益性活動，其他基本是經(jīng)濟性活動、盈利性活動。國有林場的企業(yè)和事業(yè)職能混雜的特點，使它很難成為純事業(yè)型單位。因此，將混業(yè)經(jīng)營的國有林場轉(zhuǎn)變?yōu)榧兪聵I(yè)型單位也是不可行的。將國有林場轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)型單位（不論是差額撥款還是全額撥款，不論是企業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位還是純公益事業(yè)單位），一個很重要的理由是目前大多數(shù)國有林場，以無木可采面臨著向生態(tài)型發(fā)展，因此是無法利用其管護的森林通過市場獲得經(jīng)濟收入的，難以成為傳統(tǒng)意義上的企業(yè)。唯一路徑就是轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。在企業(yè)模式下，政府不能干預國有林場具體經(jīng)營活動，使國有林場擺脫了現(xiàn)有人事制度、管理體制的桎梏，成為自主經(jīng)營。

國有林場企業(yè)化改革中，近期內(nèi)重點應該解決的問題主要有：①各級政府應對其各自確認的生態(tài)公益林全部、分類、足額補償，行使公共物品出資人職能，否則國有林場管護生態(tài)公益林的成本無法補償，資金鏈條斷裂，也就不能改制為企業(yè)；②完善社會保障體系，切實解決目前國有林場普遍存在的社會保障水平低問題，使國有林場職工在改革中沒有后顧之憂，有利于國有林場企業(yè)化改革中的減員增效；③目前林業(yè)代辦醫(yī)院、代管派出所等問題較多，應根據(jù)政企分開、社企分開原則，妥善加以解決，使國有林場成為純粹的經(jīng)濟組織；④理順國有林場管理體制，使國有林場成為真正的企業(yè)經(jīng)營主體。林業(yè)局管理部門主要負責國有林場國有林地、林木的監(jiān)督管理，負責生態(tài)公益林管護招投標，負責補償資金轉(zhuǎn)移支付；⑤作好國有林場的清產(chǎn)核資工作。對于國有林地、林木部分是由政府委托林業(yè)局經(jīng)營，不作為企業(yè)資產(chǎn)；對于除國有林地、林木部分的其他國有資產(chǎn)，政府作為資產(chǎn)所有者，可以采用對一般國有資產(chǎn)的處置方式。

國有林場企業(yè)化改革，是牽扯面廣、政策性強、極其復雜的社會工程，但是，不論遇到多少艱難險阻，企業(yè)化應始終是我國國有林場改革與發(fā)展的方向。只有這樣，國有林場才能建設(shè)成為體制創(chuàng)新、機制靈活、生態(tài)良好、產(chǎn)業(yè)發(fā)達、生活富裕、社會文明的新型企業(yè)化林場，充分發(fā)揮林場在生態(tài)建設(shè)、和諧社會建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)中的重要作用。

[1] 王自力,田明華,李紅勛.企業(yè)化:我國國有林場改革與發(fā)展的方向[J].中國林業(yè)經(jīng)濟,2008(3):

[2] 田明華,李紅勛,王自力.中國國有林場改革與發(fā)展中若干問題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟問題.2009，34(02):77-79.

[3] 莫紹深.林下經(jīng)濟視域下廣西"林改"問題研究[J].中南林業(yè)科技大學學報：社會科學版，2013，18(04):65-67.

[4] 李思路.廣東省林業(yè)技術(shù)推廣面臨的問題及對策[J].科技風, 2009,(11):225.

［責任編輯：鄭德勝］

Research on the Problems and Development Strategies of the Reform of State-owned Forest Farms

ZHOU Xu-chang
(Wangqing County Forestry Bureau of Jilin Province,WangqingJilin 133200,China)

In the process of the reform of state-owned forest farms facing many deep-seated contradictions, there are the following problems and difficulties:greater pressure on re-employment for redundant staff,the operating mechanism with a delay,shortage of funds for construction of mountain resources development projects,the heavy burden of social economy and debt.In order to achieve leapfrog development of forestry, the reform of state-owned forest farms must make efforts in the following aspects:comprehensive optimization of forest management system,change their management system,improve the investment mechanism,develop markets for forest products.Onlydothe above aspects,can we stimulate the enthusiasm of the cadres and workers,enhance the competitiveness of state-owned forest farms economic system and products market.

state-owned forest farms;operatingmechanism;forest products market

F313.23

A

1673-5919（2014）03-0040-04

2014-05-06

周旭昌（1965-），男，吉林省琿春人，大專，高級工程師，從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、設(shè)計工作。