建立完善四項(xiàng)制度加快推進(jìn)草原生態(tài)文明建設(shè)

文│馬有祥（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)是我國生態(tài)文明建設(shè)的主要陣地。健全完善草原生態(tài)保護(hù)制度，是貫徹落實(shí)十八屆三中全會精神、建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系的應(yīng)有之義。

我國草原生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)已有一定基礎(chǔ)?！恫菰ā贰恫菰阑饤l例》等法律法規(guī)體系逐漸完善；禁牧休牧制度、草畜平衡制度逐步得到落實(shí)；草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)唔樌麑?shí)施，為建立生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索；草原行政執(zhí)法受到重視，體系建設(shè)有所加強(qiáng)。但就整體而言，與《決定》的要求和草原保護(hù)的實(shí)際需要相比，要形成完善配套、有力有效的草原生態(tài)保護(hù)制度體系，仍然任重道遠(yuǎn)。

草原生態(tài)保護(hù)制度體系內(nèi)容豐富，除了上述提到的禁牧休牧制度、草畜平衡制度、生態(tài)補(bǔ)償制度外，還有基本草原保護(hù)制度、草原承包經(jīng)營制度、草原征占用審核審批制度、統(tǒng)一規(guī)劃制度、草原調(diào)查制度、草原統(tǒng)計(jì)制度、災(zāi)害防控制度、監(jiān)測預(yù)警制度、生態(tài)紅線保護(hù)制度、自然資源離任審計(jì)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等。根據(jù)我國草原生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)狀和目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合已有的工作基礎(chǔ)，近期應(yīng)重點(diǎn)推動以下四項(xiàng)制度建設(shè)。

一、建立基本草原保護(hù)制度

近些年來，農(nóng)業(yè)部一直在積極推動基本草原保護(hù)立法和實(shí)踐探索。一是起草《基本草原保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），推動基本草原保護(hù)立法。農(nóng)業(yè)部于2009年將草擬的《條例》文本征求了國務(wù)院有關(guān)部委和草原面積較大省區(qū)草原行政主管部門意見；2012年根據(jù)國務(wù)院17號文件和全國牧區(qū)工作會議有關(guān)要求和精神，召開了《條例》起草工作座談會，再次征求各省區(qū)意見。經(jīng)過多次修改完善，形成了工作基礎(chǔ)比較扎實(shí)的《條例》草案文本。二是積極推動基本草原保護(hù)工作。2006年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基本草原保護(hù)工作的通知》，要求各地依法開展基本草原保護(hù)工作，并在75個(gè)縣開展基本草原劃定工作試點(diǎn)。目前，全國已劃定基本草原面積25億多畝，約占全國草原總面積的42%。其中，內(nèi)蒙古于2011年制定出臺《自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》，全區(qū)已劃定基本草原8.4億畝，占全區(qū)草原總面積的63.6%，占劃定基本草原旗縣草原面積的84.3%。

目前存在的問題，一是《條例》立法進(jìn)程進(jìn)展偏慢。設(shè)立基本草原保護(hù)制度涉及的利益攸關(guān)方多，做好制度設(shè)計(jì)安排，協(xié)調(diào)好各方利益，做到管得住、管得好、可操作，需要開展大量調(diào)研，進(jìn)行多方協(xié)調(diào)，廣泛征求意見，起草工作比較復(fù)雜。二是重劃定、輕管理。由于缺乏專門法規(guī)支撐，大多數(shù)地方在推動基本草原保護(hù)制度方面無章可循，處于摸著石頭過河的探索狀態(tài)。已經(jīng)開展工作的地方，大多停留在劃定階段，嚴(yán)格用途管制的實(shí)質(zhì)性措施較少。

下一步工作重點(diǎn)，一是加快《條例》立法進(jìn)程。加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，與有關(guān)部門聯(lián)合開展立法調(diào)研，推動《條例》早日出臺。二是強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格保護(hù)好基本草原。對已劃定的基本草原嚴(yán)格落實(shí)禁牧和草畜平衡保護(hù)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，確?；静菰皵?shù)量不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變”。

二、完善草原承包經(jīng)營制度

草原承包經(jīng)營制度是我國土地承包制度的重要組成部分，穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，保持草原承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，對于草原生態(tài)保護(hù)、畜牧業(yè)發(fā)展和牧民增收以及促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展和邊疆安定，都具有重要意義。

草原承包伴隨著農(nóng)村耕地承包開始，從牲畜作價(jià)歸戶到承包經(jīng)營草原，從聯(lián)戶承包到家庭承包，草原承包工作循序漸進(jìn)、逐步深化。農(nóng)業(yè)部從20世紀(jì)80年代就開始推動草原承包工作，通過召開現(xiàn)場會、印發(fā)文件、召開會議以及將草原承包作為工程項(xiàng)目立項(xiàng)、落實(shí)草原政策的前提等方式，推進(jìn)草原承包落實(shí)，規(guī)范承包管理。截至2013年，全國承包草原面積達(dá)42.5億畝，約占可利用草原面積的85%。

目前存在的問題，一是認(rèn)識不到位。一些領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)牧民對草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的必要性重要性缺乏認(rèn)識，開展工作不主動，落實(shí)工作不情愿。二是草原屬性不清。草原常和林地、沙地等地類交叉鑲嵌分布，沒有明確的自然界線，草本植物常與木本植物共生或混生，在這些地方明確草原地類屬性存在一定困難。加之草原資源調(diào)查工作不及時(shí)，不少草原屬性不明確，制約了承包工作落實(shí)。三是基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)確。受當(dāng)時(shí)技術(shù)手段的限制，承包工作落實(shí)和管理比較粗放，基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)確的問題較多，主要是面積不準(zhǔn)、“四至”不清、位置不明、資料不全。四是缺乏草原承包工作力量和經(jīng)費(fèi)保障。草原牧區(qū)大都比較偏遠(yuǎn)，交通條件差，地形復(fù)雜，承包技術(shù)操作難度大，加上經(jīng)濟(jì)落后，人員、經(jīng)費(fèi)不足，承包工作推動難度大。五是草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范。隨著草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變，草原流轉(zhuǎn)越來越多，但私下流轉(zhuǎn)、不簽訂流轉(zhuǎn)合同、不經(jīng)發(fā)包方備案的情況比較普遍，牧民合法利益得不到有效保障，容易引發(fā)問題糾紛。

下一步重點(diǎn)工作，一是推進(jìn)出臺指導(dǎo)全國草原承包的政策文件。草原面積大，多分布于邊疆少數(shù)民族地區(qū)，與耕地、林地相比，草原承包更加特殊和復(fù)雜。要落實(shí)全國牧區(qū)工作會議精神，繼續(xù)與中農(nóng)辦一起加強(qiáng)調(diào)研，爭取中央或國務(wù)院出臺指導(dǎo)草原承包的政策文件。二是扎實(shí)做好草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。按照國家對土地確權(quán)登記頒證的要求，扎實(shí)做好草原確權(quán)登記頒證。三是規(guī)范草原承包管理。開展草原承包規(guī)范化試點(diǎn)，健全草原承包管理制度，統(tǒng)一發(fā)包、承包、流轉(zhuǎn)等技術(shù)操作環(huán)節(jié)，加強(qiáng)合同、文本、文檔管理。

三、完善草原征占用審核審批制度

完善草原征占用審核審批制度，是落實(shí)草原用途管制的重要措施和途徑。2003年，修訂后的《草原法》頒布實(shí)施，從法律上明確規(guī)定國家對征占用草原實(shí)行審核審批管理。2006年，農(nóng)業(yè)部制定并頒布《草原征占用審核審批管理辦法》，規(guī)范了草原征占用審核審批程序和審核審批職責(zé)。隨著草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，草原地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及工礦開發(fā)步伐加快，征占用草原需求不斷增加。去年，各級草原行政主管部門共審核審批征占用草原申請281批次，審核審批征占用草原面積6211公頃。

目前存在的問題，一是地方政府違規(guī)征占用草原的現(xiàn)象比較突出。一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資，把草原當(dāng)作廉價(jià)資源或荒草地、無主地進(jìn)行拍賣開發(fā)，大量草原被肆意征用占用。二是國土部門違規(guī)審批現(xiàn)象比較突出?！恫菰ā芬?guī)定，征占用草原必須經(jīng)過草原行政主管部門前置審核，再由國土部門審批。但在實(shí)際操作過程中，國土部門一家直接審批征占用草原的情況十分普遍。三是草原征占用監(jiān)管不到位。一些違規(guī)征占用草原現(xiàn)象得到當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)，草原執(zhí)法部門難以查處；有的化整為零，逃避上級監(jiān)管；有的先占用后補(bǔ)征占用手續(xù)，或不辦手續(xù)；有的辦理小面積征占用手續(xù)，實(shí)際擴(kuò)大征占用面積。由于草原監(jiān)管力量薄弱，對草原征占用工作監(jiān)管不到位。

下一步重點(diǎn)工作，一是加強(qiáng)草原法制宣傳，維護(hù)草原法制權(quán)威。加大草原法律法規(guī)宣傳力度，強(qiáng)化源頭保護(hù)，提高全社會依法保護(hù)草原的自覺性。以貫徹落實(shí)草原司法解釋為契機(jī)，嚴(yán)厲打擊違法征占用草原行為，發(fā)揮警示震懾作用，維護(hù)草原執(zhí)法權(quán)威。二是規(guī)范審核審批工作程序。加強(qiáng)與國土部門的溝通協(xié)調(diào)，將草原征占用審核審批列入土地征占用事前審核目錄，規(guī)范審核審批程序流程，防止越權(quán)審批。三是加強(qiáng)草原征占用監(jiān)管。加強(qiáng)草原監(jiān)理監(jiān)管力量，進(jìn)行摸底檢查，全面掌握草原征占用情況。運(yùn)用地理信息技術(shù)，加強(qiáng)草原征占用工作的動態(tài)化管理。

四、完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度

2012年11月，《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》公布施行。草原司法解釋實(shí)施一年多來，各地草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動與司法機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，積極推動建立草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，暢通銜接渠道，草原犯罪案件的查處力度不斷加大。2013年，全國主要省區(qū)草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共向司法機(jī)關(guān)移送破壞草原涉嫌犯罪案件279起，其中部分已由基層法院作出刑事判決。

目前存在的問題，一是一些地方草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的程序和材料不夠規(guī)范。二是一些地方基層法院對破壞草原的犯罪行為量刑過輕，刑事處罰未發(fā)揮應(yīng)有的懲戒和震懾作用。三是當(dāng)事人受到刑事處罰后，如何承擔(dān)恢復(fù)草原植被的責(zé)任，現(xiàn)行的法律規(guī)定還存在盲點(diǎn)。四是對非法采挖草原野生植物嚴(yán)重破壞草原的行為，按照現(xiàn)有法律規(guī)定還難以追究刑事責(zé)任，存在懲戒力度不足的問題。

下一步重點(diǎn)工作，一是進(jìn)一步加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，積極推動建立和完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。二是強(qiáng)化草原執(zhí)法培訓(xùn)，不斷提高草原執(zhí)法人員規(guī)范移送涉嫌犯罪案件的能力和水平。三是積極向司法機(jī)關(guān)宣傳草原在生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略地位和破壞草原的嚴(yán)重危害，促使司法機(jī)關(guān)對破壞草原的犯罪行為作出刑責(zé)相適的判刑，充分發(fā)揮刑事處罰的懲戒和震懾作用。四是加強(qiáng)立法調(diào)研，積極推進(jìn)草原立法工作，不斷完善依法懲處破壞草原違法犯罪行為的法律依據(jù)。