中國黑河流域與澳大利亞墨累－達(dá)令河流域水管理對(duì)比研究

高 妍，馮 起，，王 鈺，成愛芳，張 晗，劉智興

（1.陜西師范大學(xué) 旅游與環(huán)境學(xué)院，陜西 西安710062；2.中國科學(xué)院 寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所，甘肅 蘭州730000）

黑河流域是西北地區(qū)灌溉農(nóng)業(yè)開發(fā)最早的流域之一，是西部水土資源開發(fā)利用、流域內(nèi)水環(huán)境和水問題具有良好代表性的流域，受到國內(nèi)外政界和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注［1－4］。

黑河流域是我國西北地區(qū)第二大內(nèi)陸河流域，具有全球獨(dú)特的以水為紐帶的“冰雪／凍土—河流—湖泊—綠洲—沙漠”多元自然景觀，由高山冰雪帶、平原綠洲帶和戈壁荒漠帶等自然地理單元組成，完整地包括了干旱區(qū)的主要自然地域，是從總體上綜合研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、合理利用水資源的理想場所。

國內(nèi)外雖然開始了流域科學(xué)研究和流域管理實(shí)踐，但水資源的生態(tài)價(jià)值、補(bǔ)償機(jī)制、自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的水循環(huán)和整體水管理研究仍然十分薄弱，流域水管理的決策和實(shí)施缺乏科技支撐［5］。流域水管理是指通過保護(hù)、開發(fā)，實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用的過程［6］，不僅要實(shí)現(xiàn)“水質(zhì)量管理”、“生態(tài)流量”、“優(yōu)化調(diào)配”的目標(biāo)，而且要在現(xiàn)在與未來，人口、資源、環(huán)境與災(zāi)害的系統(tǒng)中提出水環(huán)境問題的解決方案［7－11］。

黑河流域水資源的合理開發(fā)利用不僅關(guān)系到流域內(nèi)人民的生活質(zhì)量，也關(guān)系著整個(gè)西北地區(qū)的環(huán)境治理效果。科學(xué)合理地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源供需的矛盾，加強(qiáng)流域尺度上水資源管理，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前該流域迫切需要解決的重要課題之一［4］。鑒此，本研究采用對(duì)比分析的方法，分別對(duì)黑河流域與墨累—達(dá)令流域的水資源狀態(tài)、流域水問題和流域水管理的相似性和差異性進(jìn)行分析，并借鑒澳大利亞墨累—達(dá)令河流域水管理的成功經(jīng)驗(yàn)，探討黑河流域水管理需要改進(jìn)和完善之處，以期為西北內(nèi)陸河流域可持續(xù)發(fā)展提供參考和依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

1.1 黑河流域

黑河流域是我國第二大內(nèi)陸河流域，發(fā)源于祁連山，地理位置介于37°43′—42°42′N，97°37′—102°06′E之間［12］。 流 域 面 積 約 1.3×105km2，干 流 全 長821km，流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古3省區(qū)，覆蓋上游祁連縣，中游張掖、酒泉、嘉峪關(guān)等地市和下游內(nèi)蒙古自治區(qū)額濟(jì)納旗，地勢西高東低、南高北低，且地形復(fù)雜多樣。

黑河流域氣候具有明顯的東西和南北差異，南部祁連山地，上游寒冷陰濕，有冰川分布，年平均氣溫為－5～4℃，年降水量在300mm以上，局部高山段年降水可達(dá)600～700mm；中、下游平原區(qū)多熱少雨，多年平均氣溫5～10℃，年降水量250～200mm，陸面潛在蒸發(fā)量2 000～3 000mm，降水量由東南向西北減少，干旱嚴(yán)重。黑河流域河流源頭分布有冰川428條，覆蓋面積129.79km2，冰儲(chǔ)量3.295km3，年補(bǔ)給河流的冰川融水量約3.65×108m3，占流域地表徑流總量（3.73×109m3）的9.8%。

1.2 澳大利亞墨累－達(dá)令河流域

墨累—達(dá)令河流域（Murray—Darling Basin）是澳大利亞最大的流域，位于澳大利亞的東南部（30°—40°S，140°—145°E）［13］，以亞熱帶大陸性干旱與半干旱氣候?yàn)橹鳌Ａ饔蛉L3 750km，面積1.06×106km2，包括新南威爾士、維多利亞、昆士蘭和南澳大利亞州，覆蓋澳大利亞東南部的大部分，流域大部分地區(qū)地勢低平，雖然整個(gè)流域降水量變化較大，但總體降水量偏少，墨累河全流域年平均降水量為425 mm，流域徑流總量為2.27×1010m3，為澳大利亞年均降水量的6.45%［14］。

2 結(jié)果與分析

2.1 兩流域水資源現(xiàn)狀對(duì)比

2.1.1 水資源的基本特征 黑河流域主要為降水補(bǔ)給，也受冰川補(bǔ)給的影響，徑流具有顯著的季節(jié)差異，但年際變化不大。流域位于干旱區(qū)，2004—2010年年平均降雨量為185.94mm［15－16］，降雨分布不均，總的趨勢是由西南向東北方向遞減，年均天然徑流量為2.86×1010m3。墨累—達(dá)令流域年平均降雨量472 mm，降水時(shí)空分布不均：源頭地區(qū)最大為1 400mm，中游的奧爾伯里（Albury）地區(qū)年均降雨量僅600 mm；降水主要集中在冬春兩季，占全年總量的2／3；流域年均徑流量為2.38×1010m3［17］。兩流域在來水方面都具有來水量少且地表水量都遠(yuǎn)不能滿足流域用水需求的共性。黑河流域2004—2010年年均可用水資源總量為2.44×109m3，其中農(nóng)業(yè)年均用水量為2.78×109m3，占92.14%；工業(yè)年均用水量為1.30×108m3，占水資源總量的4.3%；城鎮(zhèn)公共用水量為1.75×107m3，占0.57%；居民生活年均用水量為6.49×107m3，占2.15%；生態(tài)環(huán)境年均用水量為2.52×107m3，占0.84%（圖1）。用水主要在人類活動(dòng)頻繁的中游區(qū)，流域用水結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)田灌溉用水比例高達(dá)92.14%，工業(yè)用水比例僅占4.3%，水資源利用效率低。墨累—達(dá)令流域徑流總量2.27×1010m3，畜牧業(yè)用水量為7.95×109m3，占35%；農(nóng)業(yè)用水量為6.13×109m3，約占27%；工業(yè)及其他用水量為5.90×109m3，占26%（采礦為主）；城市用水量為2.72×109m3，占12%［17－18］。澳大利亞墨累—達(dá)令流域用水結(jié)構(gòu)比較合理，但其農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)用水比例達(dá)到62%，農(nóng)牧業(yè)用水在黑河流域和墨累達(dá)令流域均占很大比重。由此可見，兩流域中農(nóng)業(yè)用水量都占了較大比重，用水結(jié)構(gòu)相似（圖1）。2.1.2 水資源問題 黑河流域地處內(nèi)陸干旱區(qū)，降雨量少且蒸發(fā)量大，流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，上、中、下游都不同程度地存在生態(tài)系統(tǒng)破壞問題，森林萎縮、天然草場退化、水土流失嚴(yán)重、河道斷流加劇、土地沙漠化和沙塵暴危害加劇，水資源嚴(yán)重短缺，供需矛盾突出；該流域是一個(gè)資源型缺水流域，由于人口增長、流域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，尤其中游地區(qū)生活、經(jīng)濟(jì)用水?dāng)D占生態(tài)環(huán)境用水；用水結(jié)構(gòu)不合理，水資源利用效益低下，對(duì)水土資源進(jìn)行了過度開發(fā)；水資源管理在歷史上一直沿用均水制，該制度在實(shí)施初期，為解決金塔縣黑河灌區(qū)在河道斷流期間農(nóng)作物夏灌一二輪次用水起到了積極作用，但在每年5—6月的“卡脖子”旱期間，用水矛盾依然十分突出；水利工程設(shè)施不夠完善，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，因均水制的局限越來越明顯，從而導(dǎo)致下游與中游各縣市因水生怨，用水管理程序不完善，管理制度不健全［19－23］。

圖1 兩河流域用水結(jié)構(gòu)比較

墨累—達(dá)令河流域降水量變化較大，且流經(jīng)地域蒸發(fā)強(qiáng)，以致中、下游常有斷流現(xiàn)象，特別是干旱年斷流月份更長。墨累河上游依靠山地降水、雪水補(bǔ)給，雖未斷流，但水位也很低。因而，流域供水不足，流域管理面臨嚴(yán)重的水資源短缺；土著文化遺產(chǎn)區(qū)條件惡化，過度放牧較為嚴(yán)重，歐洲移民文化遺產(chǎn)區(qū)條件惡化；旅游與休閑區(qū)退化等使得水資源利用矛盾突出，導(dǎo)致墨累—達(dá)令河流域水資源的不合理和低效率利用，為流域水管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。流域覆蓋4個(gè)州，各州的自然地理特征、水資源時(shí)空分布格局、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況復(fù)雜，造成流域水管理中各地區(qū)、部門間政策不協(xié)調(diào)、不一致；已有法規(guī)政策實(shí)施不力；土地利用與管理措施不當(dāng)，水資源利用中面臨河流環(huán)境惡化、水利設(shè)施老化等問題；應(yīng)對(duì)干旱挑戰(zhàn)，解決水問題是墨累—達(dá)令河流域水管理的主要任務(wù)［11，4］。

通過對(duì)比分析黑河流域和墨累—達(dá)令河流域所面臨的水資源問題，發(fā)現(xiàn)二者具有很多共性，然而墨累—達(dá)令流域近年來已基本解決了以上存在的問題［19］。

2.2 兩流域水資源管理的對(duì)比

黑河流域與墨累—達(dá)令河流域水資源狀況、用水結(jié)構(gòu)等方面存在著很大的相似性，不過墨累—達(dá)令河流域通過水管理改革，已基本解決水資源利用中存在的問題，使水資源向著可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。因此，有必要對(duì)兩流域進(jìn)行對(duì)比研究，找出中澳兩國在水資源管理上的差異性，以此借鑒澳大利亞水資源綜合管理的經(jīng)驗(yàn)。

2.2.1 墨累—達(dá)令河流域水管理體制

（1）墨累—達(dá)令河流域水資源管理制度。墨累—達(dá)令河流域系統(tǒng)管理是澳大利亞水資源管理的一個(gè)很重要的特色，該流域的水資源管理計(jì)劃是一個(gè)歷史發(fā)展過程，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及水資源狀況的變化對(duì)加強(qiáng)流域管理的客觀要求（表1）。澳大利亞墨累—達(dá)令流域在流域水管理模式和流域水管理計(jì)劃的共同配合下，使的該流域經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，成為世界上流域管理的典型區(qū)域。

表1 墨累－達(dá)令河流域1987年以來的水資源管理計(jì)劃［24］

墨累河是澳大利亞最大的河流，長達(dá)2 500km，達(dá)令河是墨累河最大的一級(jí)支流，其流量占墨累河總量的20%左右。該流域在行政上包括新南威爾士州，維多利亞州，昆士蘭州，南澳大利亞州和首都直轄區(qū)。流域管理模式是針對(duì)墨累—達(dá)令流域所面臨的環(huán)境問題、社會(huì)文化問題以及管理問題而采取的一種措施［25］，其目標(biāo)是促進(jìn)并協(xié)調(diào)有效規(guī)劃與管理，以實(shí)現(xiàn)墨累—達(dá)令流域的有效治理。在聯(lián)邦制度的框架內(nèi)，該協(xié)定自然成為分擔(dān)義務(wù)、分享權(quán)利、協(xié)調(diào)行為的一種重要手段。墨累—達(dá)令河流域協(xié)議（River Murray waters agreement），通過促進(jìn)和統(tǒng)一有效的規(guī)劃和管理，希望達(dá)到平等、高效、可持續(xù)利用流域水、土地和其他資源的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建立了3層管理組織框架主要包括墨累—達(dá)令河流域部長理事會(huì)（Murray—Darling Basin ministerial council，MDBMC）、墨累—達(dá)令河流域委員會(huì)（Murray—Darling Basin commission，MDBC）和公眾咨詢委員會(huì)（community advisory council，CAC）（圖2）。決策層即部長理事會(huì)的任務(wù)是為流域內(nèi)的自然資源管理制定政策和方針，是流域管理最高的決策機(jī)構(gòu)。執(zhí)行層即流域委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，是部級(jí)理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向理事會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)代表理事會(huì)向政府負(fù)責(zé)，它不是一個(gè)政府部門或任何單個(gè)政府的機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)層即公眾咨詢委員會(huì)，其主要任務(wù)是為部級(jí)理事會(huì)和委員會(huì)就自然資源管理問題提供咨詢以及向委員會(huì)反映社區(qū)對(duì)所關(guān)注問題的觀點(diǎn)、意見和確保流域公眾的參與。這3個(gè)機(jī)構(gòu)分工明確，相互銜接，互相配合，達(dá)到流了域管理的最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)了流域整體管理的目標(biāo)。

圖2 墨累－達(dá)令河流域三層管理組織框架

（2）墨累—達(dá)令河流域的水權(quán)管理制度。澳大利亞墨累—達(dá)令河流域水權(quán)分配的最大特色是把水權(quán)從土地權(quán)中剝離出來，新的土地所有者可以通過申請?jiān)S可證或從水市場購買水權(quán)獲得供水水源；水的所有權(quán)和使用權(quán)歸州政府。水權(quán)類型主要有3種：①批發(fā)水權(quán)，即授予灌溉和供水職能的管理機(jī)構(gòu)；② 許可證，授予個(gè)人及管理工程直接取水、用水的權(quán)利，有效期15a；③ 用水權(quán)，與土地相關(guān)的農(nóng)戶灌溉、生活和畜牧用水權(quán)利［10］。建立水交易市場機(jī)制是墨累—達(dá)令河流域分配水權(quán)和協(xié)調(diào)水權(quán)利益的最主要措施，而且逐步實(shí)現(xiàn)了供水管理企業(yè)化。在水交易市場上，銷售者可以自行決定出售其多余或不需要的水量，增加了企業(yè)經(jīng)營的靈活性，通過出售不需要的水量以增加經(jīng)濟(jì)效益，尤其是不再經(jīng)營現(xiàn)有的企業(yè)或到其它領(lǐng)域投資的情況下，出售部分水權(quán)的收入同樣可用于引進(jìn)節(jié)水技術(shù)，更進(jìn)一步提高水的使用效率［26］。對(duì)于購買者來說，通過在市場上購買水權(quán)，可以投資新企業(yè)或在擴(kuò)建現(xiàn)有企業(yè)規(guī)模時(shí)增加水使用的可靠性。供水管理的企業(yè)化對(duì)于實(shí)現(xiàn)水資源的高效管理意義重大，其明顯的優(yōu)勢體現(xiàn)在：競爭性的增強(qiáng)使得供水成本降低，卻極大地提高了供水服務(wù)的質(zhì)量；減少了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了地方自治與管理，強(qiáng)化了政府作為資源管理者和調(diào)控者的作用；通過訂立合同交易水權(quán)的商業(yè)行為更加明確了用水者對(duì)水資源或其它環(huán)境資源產(chǎn)生有害影響后的責(zé)任，加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)的力度［27］。水權(quán)交易的方式一般有區(qū)（州）內(nèi)的臨時(shí)貿(mào)易和永久貿(mào)易以及區(qū)（州）際間的臨時(shí)貿(mào)易和永久貿(mào)易，其中臨時(shí)貿(mào)易是主要的交易方式且價(jià)格較低、形式靈活多樣，滿足了正常的生產(chǎn)、生活需要；而永久貿(mào)易則需要通過法定程序完成，具有較好的穩(wěn)定性和連貫性。除了簽訂水權(quán)交易合同外，該流域還有專門的法規(guī)以確定水權(quán)交易的合理有序，其主要強(qiáng)調(diào)水貿(mào)易必須以維持河流生態(tài)系統(tǒng)的平衡與流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)為前提且不能損害其它用戶的用水權(quán)益，水貿(mào)易必須要在信息透明的水交易市場且在買賣雙方協(xié)商談判的基礎(chǔ)上簽訂合同，而水權(quán)的永久貿(mào)易必須要向水權(quán)管理機(jī)構(gòu)提出申請并經(jīng)過第三方評(píng)估及媒體監(jiān)督的基礎(chǔ)上開展并公開頒布用水許可證，實(shí)現(xiàn)了水權(quán)交易的市場化與政府宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。

（3）墨累—達(dá)令河流域的水價(jià)管理制度。水價(jià)制度在墨累—達(dá)令河流域得到了大力實(shí)施并取得了顯著成效［27］，該流域水價(jià)制定的原則為：① 水價(jià)體系采用消費(fèi)定價(jià)、成本回收的原則；② 按照行業(yè)用水確定收費(fèi)依據(jù)及補(bǔ)貼事項(xiàng)，比如農(nóng)村供水的水價(jià)制定原則是在2001年前實(shí)現(xiàn)以全部成本回收定價(jià)、資產(chǎn)重置成本有正回收率、各項(xiàng)補(bǔ)貼透明化；當(dāng)進(jìn)行跨州界的水權(quán)交易時(shí)，必須保證水價(jià)和資產(chǎn)評(píng)估的一致性，但對(duì)政府提供的更新改造基金不作為計(jì)算水價(jià)的成本；③ 建立了防止水價(jià)過分上漲的約束機(jī)制，將明確用水權(quán)和明確評(píng)估有多少水資源可用于消費(fèi)性需求作為定價(jià)的重要依據(jù)；④ 在政府的監(jiān)督和指導(dǎo)下，由獨(dú)立的第三方或定價(jià)管理機(jī)構(gòu)（IPART）進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和價(jià)格制定，而資產(chǎn)的評(píng)估和供水服務(wù)成本分析由審計(jì)單位獨(dú)立進(jìn)行；⑤ 對(duì)于環(huán)境和生態(tài)用水則由政府授權(quán)相應(yīng)水量用于環(huán)境目的，在確定總供水量時(shí)，為保證河流健康和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)用水量進(jìn)行上限限制。更為有效的是墨累—達(dá)令河流域采取的用水量“封頂”制度，制定灌溉定額，對(duì)定額內(nèi)的農(nóng)用水量實(shí)施補(bǔ)償制度，超出定額部分的農(nóng)用水量要實(shí)施懲罰制度，進(jìn)而促進(jìn)了節(jié)約用水，提高了用水效率。

2.2.2 黑河流域水管理體制

（1）黑河流域水資源管理制度。我國流域管理采用國家部委、流域機(jī)構(gòu)、地方水利三級(jí)管理體制，實(shí)質(zhì)上就是流域管理、部門和行政區(qū)域管理相結(jié)合的多部門、多層次管理。黑河流域水資源的統(tǒng)一管理問題，始終是干旱區(qū)流域管理的重點(diǎn)。對(duì)水資源實(shí)施統(tǒng)一管理，是國家《水法》所規(guī)定的，在西北地區(qū)尤為必要。在管理機(jī)構(gòu)方面，歷史上，黑河流域一直沿用均水制，并且設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)。1951年1月設(shè)立了黑河流域水利管理委員會(huì)，1952年交張掖市管理。為了加強(qiáng)該流域的水資源的流域管理，根據(jù)國務(wù)院中編辦1999年1月的批復(fù)，黃河水利委員會(huì)成立了黑河流域管理局，專門負(fù)責(zé)黑河水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)。在管理體制方面，整個(gè)水資源管理體系中，缺乏一個(gè)全流域的水資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，目前黑河流域還是以行政分區(qū)的方式實(shí)施分級(jí)水資源管理。1997年頒布的《黑河流域水資源條例》中明確指出了黑河的流域范圍，但是直到今日，仍未樹立起這種流域觀念。2001年8月，國務(wù)院以國函〔2001〕86號(hào)文批復(fù)了《黑河流域近期治理規(guī)劃》，確定黑河流域近期治理的目標(biāo)、核心和對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行積極穩(wěn)妥的調(diào)整。按照《國務(wù)院關(guān)于黑河流域近期治理規(guī)劃的批復(fù)》中同意建立黑河流域綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度的意見，黃河水利委員會(huì)代水利部草擬了“黑河流域綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度”，2002年4月，水利部確定了聯(lián)席會(huì)議組成人員，黃河水利委員會(huì)開始籌備黑河流域綜合治理第一次聯(lián)席會(huì)議，組織起草有關(guān)文件，提出了會(huì)議預(yù)案。但是，聯(lián)席會(huì)議制度遠(yuǎn)沒有得到真正落實(shí)，通過聯(lián)席會(huì)議制度發(fā)揮其協(xié)商解決黑河流域綜合治理重大事項(xiàng)的作用也遠(yuǎn)沒有發(fā)揮［28］。黑河流域的多部門、多層次的管理體制則逐步造成管理部門各自為政、分割管理的局面，不利于流域水資源的統(tǒng)一調(diào)配。

通過分析澳大利亞墨累—達(dá)令河流域水管理的計(jì)劃與模式，相比于黑河流域水管理的機(jī)構(gòu)與體制，研究發(fā)現(xiàn)墨累—達(dá)令流域管理是基于協(xié)定的合作管理，流域管理機(jī)構(gòu)的職能只是在總體上負(fù)責(zé)并且控制有關(guān)各締約方遵從墨累—達(dá)令河流域的共同利益的重大政策，避免了各級(jí)政府爭權(quán)奪利的可能性，是通過各州讓渡部分權(quán)力來保證管理得以實(shí)施。更重要的是，澳大利亞在流域管理中重視管理的科學(xué)與民主，重視政府和社區(qū)公眾的合作關(guān)系，這使得該流域管理可以發(fā)揮的效用更大。

（2）黑河流域水權(quán)管理制度。改革開放后，隨著國家“三西”建設(shè)的部署和河西商品糧基地建設(shè)的深入，黑河流域的水資源開發(fā)利用統(tǒng)一規(guī)劃提上議事日程。1986年，蘭州水利勘測設(shè)計(jì)院開始進(jìn)行黑河干流（含梨園河）水利規(guī)劃，并于1989年完成。1992年水電部據(jù)此提出了《黑河干流（含梨園河）水利規(guī)劃報(bào)告》并報(bào)國家計(jì)委審批通過。1997年國務(wù)院又審批了由黃河水利委員會(huì)提出的《黑河干流水量分配方案》。2000年6月，水利部批準(zhǔn)了由黑河流域管理局編制的《1999—2000年度黑河干流水量實(shí)時(shí)調(diào)度預(yù)案》、《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》和《黑河干流省際用水水事協(xié)調(diào)規(guī)約》等。在黑河流域管理局接連召開了5次調(diào)水工作會(huì)議協(xié)調(diào)下，黑河流域圓滿完成2000年的分水任務(wù)，這是歷史上首次實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)分水，黑河流域水資源管理由此實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。歷史上實(shí)行長達(dá)近300a的黑河均水制度，被新的均水制——黑河調(diào)水計(jì)劃所取代。均水制分水在特定歷史時(shí)期對(duì)于流域水資源管理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確實(shí)起到了積極作用，但隨著市場在資源配置中的作用的不斷加強(qiáng)，當(dāng)前的均水制已經(jīng)顯現(xiàn)出一些明顯的不足，主要體現(xiàn)在：① 水權(quán)配置不清晰。黑河流域是跨省區(qū)的大流域，流域內(nèi)的水資源所有權(quán)屬于國家。但水資源的所有權(quán)和使用權(quán)是可以分離的，這就使得所在流域的居民享有水資源的使用權(quán)成為可能，但如何公平地分配水量，如何將水權(quán)切實(shí)落實(shí)到各用水戶，是解決本流域水資源配置問題的關(guān)鍵［29］。因此只有在水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)下，遵循水資源初始分配的原則，將總量指標(biāo)逐級(jí)分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用水協(xié)會(huì)，村級(jí)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，根據(jù)確定的水權(quán)面積，將分配到本級(jí)的用水總量指標(biāo)進(jìn)行分解，民主分配給每一用水組、用水戶，落實(shí)到地畝，具體到每一灌溉輪次［30－31］。在此基礎(chǔ)上，由水行政主管部門向每一用水戶核發(fā)水權(quán)證書，明晰各用水戶的權(quán)利與義務(wù)。通常情況下，享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的的主體都可以取得水權(quán)證，進(jìn)而享有水權(quán)。也只有這樣，才有可能更好地進(jìn)行水權(quán)交易，不斷降低用水成本。② 區(qū)域水權(quán)管理與流域水權(quán)管理相互重疊，大大降低了水管理的效益。目前雖然該流域干流水量調(diào)度主要由黃河水利委員會(huì)及其所屬的黑河流域管理局主要負(fù)責(zé)，但黑河流經(jīng)的三省區(qū)有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和東風(fēng)場區(qū)水務(wù)部門各自負(fù)責(zé)著所轄范圍內(nèi)黑河干流水量調(diào)度的實(shí)施和監(jiān)督檢查工作，而且黑河干流年度水量調(diào)度方案、月水量調(diào)度方案和實(shí)時(shí)調(diào)度指令的執(zhí)行，實(shí)行地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制和黃河水利委員會(huì)、黑河流域管理局、東風(fēng)場區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)以及水庫、水電站主管部門或者單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制［32］。而且就取水權(quán)而言，黑河流域管理局和流域內(nèi)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)黑河干流取水的總耗水量，以國務(wù)院批準(zhǔn)的黑河水量分配方案為依據(jù)，由黃河水利委員會(huì)實(shí)行總量控制［33］。這一管理體系不僅增加了水權(quán)分配與管理的流程，而且“多龍治水”的格局造成了水權(quán)管理的不清晰。因此在將來的水權(quán)管理中要實(shí)行流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，形成“一龍治水”的新格局。③ 水權(quán)交易的市場化水平低下。長期以來，黑河流域均水制下的水量分配管理較粗放，豐水年時(shí)執(zhí)行“定額管理”不徹底，“總量控制”不嚴(yán)格，超額灌溉的現(xiàn)象較普遍；剩余水量回購定價(jià)過低，水權(quán)交易難以全面推開，難以引導(dǎo)農(nóng)戶減少用水需求；枯水年時(shí)黑河中游地區(qū)的水資源供需將會(huì)出現(xiàn)緊張局面，綠洲農(nóng)業(yè)將會(huì)面臨規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)整的挑戰(zhàn)，最終導(dǎo)致水資源嚴(yán)重短缺與利用上的驚人浪費(fèi)現(xiàn)象并存。為實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，解決初始配置帶來的不公平、不均衡、不合理問題，以及由此產(chǎn)生的一系列其他問題，客觀上要求建立有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)行水權(quán)交易，建立水權(quán)交易市場，發(fā)揮市場機(jī)制自我調(diào)整的功能，使水資源能夠在市場的引導(dǎo)下合理流動(dòng)，使用水權(quán)主體能夠在市場上各取所需，互通有無。明晰黑河流域內(nèi)各地方政府、流域（區(qū)域）管理機(jī)構(gòu)以及用水戶對(duì)水資源的各種權(quán)利，推動(dòng)流域內(nèi)水權(quán)交易的開展，是優(yōu)化配置流域水資源的有效途徑［34］。也只有這樣，才能更好地實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。

（3）黑河流域的水價(jià)管理。當(dāng)前，雖然黑河流域也施行了水價(jià)制度，但這一制度尚未真正實(shí)現(xiàn)降低用水成本、提高用水效益和節(jié)約水資源的最終目標(biāo)，而且水價(jià)制定的市場化水平極低。一般來講，完整的水價(jià)應(yīng)由資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)3部分組成，黑河灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)主要指農(nóng)業(yè)灌溉供水工程水價(jià)，不包括資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。工業(yè)用水只征收水資源費(fèi)，工業(yè)廢水的達(dá)標(biāo)排放由環(huán)保部門管理，管理難度較大。目前根據(jù)建立節(jié)水型社會(huì)的要求，應(yīng)借助水價(jià)這條經(jīng)濟(jì)杠桿來促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。要按照現(xiàn)行水價(jià)核定規(guī)定，盡快測算并由當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)實(shí)行新的農(nóng)業(yè)水價(jià)，并在不同灌溉季節(jié)采取浮動(dòng)水價(jià)和超額用水累進(jìn)加價(jià)等措施，靈活運(yùn)用水價(jià)的漲落調(diào)整來促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)水。對(duì)于資源水價(jià)這一非市場調(diào)節(jié)的水價(jià)部分，應(yīng)通過征收水資源費(fèi)（稅）來體現(xiàn)，任何用水戶通過繳納該費(fèi)用可獲得取水許可證，從而取得水資源使用權(quán)［35］。對(duì)于市場調(diào)節(jié)的水價(jià)部分——工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)分別由供水價(jià)格和污水處理及達(dá)標(biāo)排放來體現(xiàn)。要特別注重地下水的保護(hù)，鼓勵(lì)優(yōu)先使用地表水，而對(duì)地下水使用實(shí)行保護(hù)性的高價(jià)。此外，合理水價(jià)建立的前提是準(zhǔn)確的計(jì)量終端戶的用水量，目前黑河中游地區(qū)部分地區(qū)計(jì)量設(shè)施不配套，水量不能準(zhǔn)確計(jì)量到戶，水費(fèi)計(jì)收方式粗放。因此，在建立合理水價(jià)并不斷完善的同時(shí)，應(yīng)不斷改善該地區(qū)用水計(jì)量設(shè)施。同時(shí)，改進(jìn)末級(jí)渠系的管理，約束終端水價(jià)，以減少中間環(huán)節(jié)的加價(jià)和搭車收費(fèi)，實(shí)實(shí)在在地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有研究也指出［36］，農(nóng)業(yè)水價(jià)的制定應(yīng)優(yōu)先考慮農(nóng)戶對(duì)水價(jià)的承受力，不能一味強(qiáng)調(diào)供水成本的全部回收，要提高農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)用水水價(jià)的承受力，最重要的是提高農(nóng)戶的收入。同時(shí)，由于工業(yè)用水的效益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用水的效益，政府在當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)用水供水單位進(jìn)行扶助，以及工業(yè)用水和城市生活用水對(duì)農(nóng)業(yè)用水的交叉補(bǔ)貼非常有必要。也有研究認(rèn)為［37］，當(dāng)前各灌區(qū)的水價(jià)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高，傳統(tǒng)的大水漫灌方式將受到?jīng)_擊，節(jié)約用水的觀念將進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí)，可增加水費(fèi)收入，以用于對(duì)灌區(qū)的水利工程進(jìn)行維護(hù)、管理、更新改造。隨著高新節(jié)水技術(shù)的進(jìn)一步推廣和應(yīng)用，灌區(qū)農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)將隨著引水量的減少而有較大幅度的減輕。綜上，在水價(jià)的具體制定過程中，應(yīng)充分考慮流域的水資源條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件以及綜合的自然資源情況等各方面的因素，而且水價(jià)還要受到市場供求關(guān)系的影響，更重要的是要考慮農(nóng)戶的承受力，這樣才能實(shí)現(xiàn)水資源的有序管理和高效利用。

2.3 墨累－達(dá)令河流域先進(jìn)水管理模式對(duì)黑河流域的啟示

2.3.1 進(jìn)一步深化水權(quán)制度改革 澳大利亞聯(lián)邦政府及有關(guān)州和地區(qū)政府在流域管理方面逐步推行企業(yè)化和私有化，減少了政府的干涉，增加了政府的核算功能，并從調(diào)控作用中進(jìn)一步分離政府的商業(yè)性所有權(quán)（或經(jīng)營權(quán)）［27］。借鑒澳大利亞的市場化水管理模式，特別是吸取墨累—達(dá)令河流域水權(quán)交易的管理經(jīng)驗(yàn)，黑河流域的水資源管理應(yīng)逐步實(shí)行市場化。在現(xiàn)行的市場化經(jīng)濟(jì)體制下，保留初始水權(quán)作為生態(tài)之用，而對(duì)市場上進(jìn)行交易的水權(quán)，通過各地區(qū)、各部門之間的協(xié)商，以市場作為流域水權(quán)方向的導(dǎo)向。逐漸減弱政府的導(dǎo)向作用，而政府主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控與監(jiān)督作用上，將政府放在流域的資源管理者和調(diào)控者的位置上。同時(shí)，可針對(duì)流域市場化對(duì)農(nóng)民增加的負(fù)擔(dān)適當(dāng)予以補(bǔ)償，來有效遏制農(nóng)業(yè)用水的浪費(fèi)。這樣有利于加強(qiáng)競爭性，減小政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有利于自然資源的恢復(fù)與保護(hù)。

2.3.2 優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益 切實(shí)加強(qiáng)黑河流域以水資源合理配置，改善水利基礎(chǔ)設(shè)施，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和高效利用，實(shí)現(xiàn)黑河流域水資源的可持續(xù)利用。在滿足城市生活用水、生態(tài)用水的基礎(chǔ)上，適時(shí)調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水，縮小農(nóng)灌用水比例，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。要通過大力發(fā)展現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和食品輕工業(yè)，促進(jìn)用水結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式根本性轉(zhuǎn)變，探索建立節(jié)水農(nóng)業(yè)與生態(tài)保護(hù)相生相伴的耦合體系，以緩解黑河流域的用水矛盾，保護(hù)和改善流域及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)全流域的和諧可持續(xù)發(fā)展［38］。

2.3.3 重視統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置 從流域管理體制來看，澳大利亞注重流域管理機(jī)構(gòu)與國家職能部門和地方政府的監(jiān)督、協(xié)調(diào)相結(jié)合，以及部門間及區(qū)域間的合作與協(xié)調(diào)。從聯(lián)邦政府到州、地方水資源管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)了水資源的統(tǒng)一管理，避免了因多頭管理導(dǎo)致的職責(zé)不清、管理不到位的現(xiàn)象。通過充分協(xié)商機(jī)制，對(duì)流域?qū)嵤┚C合管理。黑河流域也應(yīng)避免多部門、多層次管理，實(shí)行統(tǒng)一管理和計(jì)劃規(guī)劃配套建設(shè)，上、中、下游的水資源和加強(qiáng)流域地表水與地下水聯(lián)合調(diào)度統(tǒng)一管理。發(fā)布流域水資源管理?xiàng)l例和工程法令，重視對(duì)控制流域水資源與動(dòng)態(tài)的水文站網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)有關(guān)科學(xué)研究，盡快建成統(tǒng)一的流域水資源信息管理和調(diào)度系統(tǒng)［23］。

2.3.4 強(qiáng)化組織管理，制定流域管理法規(guī) 充實(shí)完善黑河流域管理局及地方行政管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮權(quán)威作用。在澳大利亞，通過墨累—達(dá)令河流域法案和2007年法案，建立了完善的流域管理機(jī)構(gòu)，由墨累—達(dá)令河流域部長級(jí)會(huì)議全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理，逐步實(shí)現(xiàn)水的良性循環(huán)。黑河流域上下游之間，地表水和地下水之間都存在多種需要協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃的過程，對(duì)水資源要實(shí)行流域?qū)哟紊系慕y(tǒng)一管理和保護(hù)；制定流域管理機(jī)構(gòu)法規(guī)，為流域管理提供法律依據(jù)，改革和完善現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)及流域管理體制，建立權(quán)責(zé)一致、精簡高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的黑河流域水資源管理新體制。

2.3.5 鼓勵(lì)公眾參與，加強(qiáng)流域民主 澳大利亞墨累—達(dá)令河流域管理模式中最重要的一條就是由廣泛的公眾參與，政府則以協(xié)調(diào)層的身份溝通決策層和執(zhí)行層，協(xié)調(diào)各主體之間的利益和責(zé)任。流域各級(jí)水服務(wù)機(jī)構(gòu)均向公眾公布年度財(cái)務(wù)報(bào)告和供水價(jià)格測算結(jié)果，宣傳水知識(shí)和有關(guān)信息，以便公眾能真正參與管理［39］。因此黑河流域公眾參與全流域的合作，是全民的事情。建立各種供用水戶的協(xié)會(huì)，提倡和鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與水資源管理。除了政府的支持和重視，還需要公眾增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，自覺參與和維護(hù)，這樣黑河流域管理政策才能更加民主，才能真正促進(jìn)黑河流域健康發(fā)展。

3 結(jié)論

在論述黑河流域與澳洲墨累—達(dá)令流域水資源狀況、用水結(jié)構(gòu)及水問題的相似性的基礎(chǔ)上，通過對(duì)比分析黑河流域與墨累—達(dá)令河流域水資源管理制度的差異，指出我國黑河流域水資源管理中存在管理體制不順，管理不統(tǒng)一、組織約束力弱和公眾參與不積極等問題，并借鑒墨累—達(dá)令河流域先進(jìn)的管理模式及發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黑河流域的現(xiàn)實(shí)情況，提出了深化水權(quán)制度改革，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，重視統(tǒng)一管理，強(qiáng)化組織管理和鼓勵(lì)公眾參與等措施，以流域?yàn)閱卧?，在政府、企業(yè)和公眾等共同參與下，綜合自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的力量，集成黑河流域水資源管理，以緩解日益嚴(yán)峻的水資源問題，進(jìn)而促進(jìn)黑河流域的健康循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。

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