論行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)
——從行政獎勵被撤銷后的利益追索說開去

黃先雄

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410083)

論行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)
——從行政獎勵被撤銷后的利益追索說開去

黃先雄

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410083)

在當(dāng)今給付行政時代，行政相對人從行政主體處獲得不當(dāng)?shù)美那樾我汛罅砍霈F(xiàn)。行政主體如何追索這些不當(dāng)?shù)美?，我國大陸立法上并無明確規(guī)定，理論上的探討也較少。參酌域外公法上返還請求權(quán)制度，在有授權(quán)的情況下，行政主體可以憑借自身的公權(quán)力直接對行政相對人采取強(qiáng)制返還措施。否則，應(yīng)當(dāng)通過訴訟獲得返還。不過，基于信賴保護(hù)原則、衡平法理和時效等因素，行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)應(yīng)受到一定程度的限制。

不當(dāng)?shù)美环颠€請求權(quán)；行政主體；公法

“不當(dāng)?shù)美北臼敲穹▊鶛?quán)法中的核心概念之一，其作為一項債權(quán)法制度經(jīng)歷了兩千多年的演變，至今仍然對民事法律的解釋與適用有著非常重要的影響[1](7)。自上個世紀(jì)下半葉以來，“不當(dāng)?shù)美备拍钆c相關(guān)制度在德國、日本和我國臺灣地區(qū)開始滲入公法領(lǐng)域，對行政法律的解釋與適用產(chǎn)生越來越重要的影響。其主要原因在于，當(dāng)代行政已經(jīng)從傳統(tǒng)的秩序行政過渡到給付行政，我國也不例外，行政資助、行政救助、行政獎勵等柔性化的給付行政行為方式被行政主體大量采用。在這些行為的過程中，行政相對人從行政主體處獲得“不當(dāng)?shù)美钡那樾未罅砍霈F(xiàn)。另外，行政主體基于行政合同、行政征收等從行政相對人處獲得“不當(dāng)?shù)美钡那樾我膊⒉簧僖?。我國大陸行政法上?yīng)否引入不當(dāng)?shù)美贫?？它與民法上的不當(dāng)?shù)美贫葢?yīng)有何差異？這些問題在目前行政法學(xué)理論研究中很少有人涉及，但卻是我國在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府過程中的立法所亟待解決的。

一、行政獎勵被撤銷后的利益追索難題

2012年前后，根據(jù)我國《人口與計劃生育法》《湖南省人口與計劃生育條例》以及《長沙市征地補(bǔ)償實施辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，湖南省長沙市某區(qū)政府的相關(guān)部門在拆遷安置工作過程中，對持有《獨生子女父母光榮證》的獨生子女家庭依法進(jìn)行了獎勵性安置，即按照增加一人的人口數(shù)發(fā)給相關(guān)補(bǔ)償款、安置費，每戶金額多達(dá)50多萬元(其中部分為所在集體組織的獎勵)。有少數(shù)獨生子女家庭在獲得獎勵后生育了第二胎，并且不愿意退還相關(guān)獎勵利益，該區(qū)政府對此有點束手無策。雖然上述條例授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以依法注銷其《獨生子女父母光榮證》，并明確規(guī)定了相對人退還所受獎勵利益的義務(wù)和范圍①。省計生部門在應(yīng)用條例的行政解釋中也規(guī)定了相對人不主動退還的由原發(fā)放單位予以追繳②。但該區(qū)政府對下述問題仍然難以從現(xiàn)行法律規(guī)范中找到明確的指引：① 要求受獎勵家庭返還相關(guān)獎勵利益的行為是民事行為還是行政行為？② 在缺乏法律法規(guī)明確授權(quán)、僅有行政解釋作依據(jù)的前提下，政府能否直接作出要求受獎勵家庭返還相關(guān)獎勵利益的行政決定并進(jìn)行追繳？③ 可否根據(jù)受獎勵家庭的具體情況，區(qū)別進(jìn)行全額追繳、部分追繳或?qū)Ψe極退繳者減少退繳額度？換言之，行政獎勵被撤銷后的利益追索，成為了一個難題。

二、行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的界定及主要情形

“要求受獎勵家庭返還相關(guān)獎勵利益的行為是民事行為還是行政行為？”這一疑問之所以產(chǎn)生，是因為行政機(jī)關(guān)不明確這一行為的權(quán)源何在、法理基礎(chǔ)何在。根據(jù)我國目前的行政法學(xué)理論是難以找到明確答案的。說它是民事行為，又有行政主體的職權(quán)因素；說它是傳統(tǒng)的行政行為，又有民法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的影子。對這一問題的解決，可以借諸德國、日本和我國臺灣地區(qū)已基本形成共識的“公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)”理論③。

(一)行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的界定

要理解“行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)”，首先要弄清楚“公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)”。后者在德國被慣稱為“公法上返還請求權(quán)”，是私法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)在公法上的對應(yīng)物[2](170)。這種權(quán)利的設(shè)立是“行政合法性的后果，是恢復(fù)正義的要求”，“是補(bǔ)救不正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)轉(zhuǎn)移”的需要。換句話說，公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊哪康脑谟谡{(diào)整各種公法關(guān)系中無法律上的原因而發(fā)生的財產(chǎn)變動的情形，用以回復(fù)適法的狀態(tài)④[2](170)。

公法上不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件包括：“(一)‘財產(chǎn)變動’，即‘受利益，致他人受損害’；(二)‘在公法關(guān)系中’；(三)‘無法律上之原因’，含‘雖有法律上之原因，而其后已不存在’。”[3][4](243)它與民法上不當(dāng)?shù)美闹饕獏^(qū)別在于引發(fā)財產(chǎn)變動或造成財產(chǎn)變動的行為的法律性質(zhì)不同，公法上的不當(dāng)?shù)美话阋罁?jù)公法法規(guī)、行政行為、行政契約、行政事實行為等發(fā)生。上述事例中受獎勵家庭所獲得的利益就屬于公法上的不當(dāng)?shù)美?。因為受獎勵家庭獲得了巨額經(jīng)濟(jì)利益，公共利益被“損耗(害)”；這種獎勵基于計劃生育、征地補(bǔ)償?shù)确矫娴墓ㄒ?guī)范而發(fā)生；受獎勵家庭雖然剛開始符合獲得獎勵的條件，但后來生育了第二胎，使其獲得獎勵的條件不復(fù)存在。

公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)是指公法主體請求相對方返還因公法法規(guī)、行政行為、行政契約或行政事實行為等所獲得的不當(dāng)?shù)美臋?quán)利，包括行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)與行政相對人的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)。公法上的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)直接源自民法上的請求權(quán)，是一種“要求與權(quán)利人相對的世人或特定人行為(作為或不作為)的意思力”[5]。但其與民法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的區(qū)別主要在于請求權(quán)的實現(xiàn)方式與范圍，即行政主體在一定條件下，可以直接作出要求相對方返還不當(dāng)?shù)美男姓?，必要時還可據(jù)以強(qiáng)制執(zhí)行；原則上當(dāng)事人不得主張所得利益已不存在而免返還責(zé)任，尤其是行政主體；行政相對人基于信賴保護(hù)原則等方面的因素，所受利益已不存在的，可以免除返還不當(dāng)?shù)美牧x務(wù)[3]。由此可見，行政主體基于公法上的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)所做出的追索行為不同于民事行為，應(yīng)當(dāng)屬于行政行為。

(二)行政主體享有不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的主要情形

要劃分行政主體享有不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的情形，首先要明確不當(dāng)?shù)美谋举|(zhì)特征，然后根據(jù)其本質(zhì)特征找出相關(guān)情形并進(jìn)行分類。無論是公法上的不當(dāng)?shù)美€是民法上的不當(dāng)?shù)美浔举|(zhì)特征都蘊藏在其第三個構(gòu)成要件即“無法律上的原因”中。借用部分民法學(xué)者的觀點，筆者認(rèn)為，受益人得利既無合法根據(jù)、又無違法行為是公法上不當(dāng)?shù)美芍贫鹊谋举|(zhì)特征；公法上不當(dāng)?shù)美漠a(chǎn)生一般是因為受損失方或第三人的疏忽、誤解或其他過錯以及自然事件的發(fā)生[6]。

1.依公法規(guī)范而產(chǎn)生

依公法規(guī)范發(fā)生的不當(dāng)?shù)美?，是指行政主體或受行政主體委托的第三方無需作出具體行政行為，而依相關(guān)公法規(guī)范直接給行政相對人發(fā)放相關(guān)利益，嗣后發(fā)現(xiàn)發(fā)放對象錯誤、給相對人多發(fā)了錢物或者基于相對人自身行為使其不再具備保有相關(guān)利益的法定條件(給付原因嗣后不存在)等，這些情形下相對人獲得的或多獲得的利益都構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?。實踐中，政府依法直接發(fā)放獎勵、補(bǔ)貼、救濟(jì)款、救災(zāi)款時，發(fā)錯對象、多發(fā)等情形構(gòu)成不當(dāng)?shù)美牟⒉簧僖?。北京市環(huán)保局給1 700多戶老舊機(jī)動車車主多發(fā)近700萬元政府補(bǔ)助的事件就是典型例證[7]。前述獎勵事例中，長沙市某區(qū)政府的相關(guān)部門根據(jù)相對人持有的《獨生子女父母光榮證》，依《湖南省計劃生育條例》第25條給其發(fā)放了獎勵性安置資金和相關(guān)費用，如果嗣后受獎勵人再生二胎，其獲得的相關(guān)利益就是依公法規(guī)范發(fā)生的不當(dāng)?shù)美?。雖然當(dāng)初發(fā)放相關(guān)獎勵利益時其符合法定條件，但再生二胎后如果不收回其所獲獎勵利益，既違反了獎勵制度的初衷，也會使其他家庭產(chǎn)生不公平的感覺，不符合行政正義的要求。

2.依單方具體行政行為或行政事實行為而產(chǎn)生

目前依單方具體行政行為或行政事實行為而發(fā)生的公法上不當(dāng)?shù)美谛姓?zhí)法中較為常見，尤其是在授益行政行為中。行政主體根據(jù)自身作出的具體行政行為如行政資助、行政救助、行政補(bǔ)償、行政賠償決定給行政相對人發(fā)放或委托第三方發(fā)放相關(guān)利益，在這一過程中可能發(fā)生以下情形：① 發(fā)錯對象，應(yīng)當(dāng)發(fā)給甲公民的，卻發(fā)給了乙公民，乙公民所得利益構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?；②多發(fā)，行政相對人多獲得的利益構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?；?不當(dāng)續(xù)發(fā)，受領(lǐng)人死亡或嗣后不再符合條件，行政主體繼續(xù)發(fā)放的，受領(lǐng)人所獲得的利益也構(gòu)成不當(dāng)?shù)美虎?作為發(fā)放根據(jù)的具體行政行為嗣后被撤銷或廢止或因解除條件成就而溯及既往地不再生效，行政相對人原來獲得的利益構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?，等等?/p>

對于上述第④ 種情形，德國和我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》都作了專門的規(guī)定④，被視為特殊的公法上不當(dāng)?shù)美?，其他情形下的不?dāng)?shù)美灰暈橐话愕墓ㄉ喜划?dāng)?shù)美刹怀晌姆▉硪?guī)范。

對行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)區(qū)分依公法規(guī)范而發(fā)生和依單方具體行政行為或行政事實行為而發(fā)生的意義在于，對前者，行政主體可以依法直接要求行政相對人返還。對后者，則要進(jìn)一步區(qū)分相關(guān)情形。對于第③ ④ 種情形，行政主體應(yīng)當(dāng)先行撤銷或廢止相關(guān)具體行政行為后才可以要求相對人返還不當(dāng)?shù)美?，因為這些具體行政行為未被依法撤銷或廢止前仍然有效，是相對人獲得相關(guān)利益的依據(jù)；對于第① ②種情形，行政主體則可以依法直接要求相對人返還，因為發(fā)生不當(dāng)?shù)美脑驅(qū)嶋H在于與具體行政行為相關(guān)聯(lián)的行政事實行為，而不是具體行政行為本身。

3.依行政契約而產(chǎn)生

隨著行政契約在行政事務(wù)中的大量運用，行政相對人依行政契約獲得利益進(jìn)而發(fā)生不當(dāng)?shù)美那樾我膊⒉簧僖?。參酌民法上依合同發(fā)生不當(dāng)?shù)美那樾?，行政主體享有不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的情形主要有：①行政相對人因無效的行政契約從行政主體處獲得的相關(guān)利益?！耙驘o效的行政契約而發(fā)生之財產(chǎn)變動，則屬欠缺法律上原因，應(yīng)構(gòu)成公法上不當(dāng)?shù)美??！盵3]⑤② 行政契約雙方經(jīng)合意解除后，行政相對人因先前生效合同而受領(lǐng)的給付構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?。“行政契約系經(jīng)雙方合意解除者，除經(jīng)約定外，僅得依公法上不當(dāng)?shù)美埱蠓颠€利益。”[3]因行政相對人違約，行政主體依法解除契約的，行政相對人先前受領(lǐng)的給付構(gòu)成違約之債，而不構(gòu)成不當(dāng)?shù)美畟?，行政主體只能要求行政相對人承擔(dān)返還財產(chǎn)、賠償損失等違約責(zé)任。

4.其他情形

如果參照民法上給付型不當(dāng)?shù)美c非給付型不當(dāng)?shù)美膭澐?，以上幾種情形中所發(fā)生的不當(dāng)?shù)美蓺w為給付型不當(dāng)?shù)美?。行政相對人有無可能因為行政主體“給付行為之外的事由”獲得不當(dāng)?shù)美传@得非給付型不當(dāng)?shù)美?？關(guān)于這一方面，在“公法上不當(dāng)?shù)美贫取钡陌l(fā)源地——德國也尚屬亟待開發(fā)的領(lǐng)域，理論與實務(wù)上都有待進(jìn)一步關(guān)注與探討[4](246)。

5.行政相對人基于主觀惡意、主動從行政主體處獲得利益的情形除外

行政相對人基于主觀惡意采用隱瞞真實情況、偽造相關(guān)材料等手段從行政主體處獲得的利益是否構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?？對這一點，國內(nèi)有學(xué)者持肯定態(tài)度，如認(rèn)為在行政許可中行政相對人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可后獲得的利益，在行政獎勵中行政相對人虛構(gòu)各種有利條件、偽造證書等欺騙行政機(jī)關(guān)從而受有的財產(chǎn)獎勵，在行政給付中行政相對人虛報經(jīng)濟(jì)狀況等騙取的各種社會保險及救助等，均構(gòu)成不當(dāng)?shù)美鸞8-10]。此外，城市居民通過欺騙行為冒領(lǐng)的最低生活保障款物也構(gòu)成公法不當(dāng)?shù)美鸞11]。筆者不贊同這種觀點，認(rèn)為行政相對人基于主觀惡意以積極的行為從行政主體處騙取、冒領(lǐng)相關(guān)利益的行為，屬違法行為。針對這些違法行為，相關(guān)法律除了規(guī)定相對人的返還義務(wù)外，對情節(jié)惡劣的，還規(guī)定了行政制裁措施。如我國《城市居民最低生活保障條例》第14條規(guī)定，對于城市居民采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取享受城市居民最低生活保障待遇的，或者在享受城市居民最低生活保障待遇期間家庭收入情況好轉(zhuǎn)，不按規(guī)定告知管理審批機(jī)關(guān)，繼續(xù)享受城市居民最低生活保障待遇的，由縣級人民政府民政部門給予批評教育或者警告，追回其冒領(lǐng)的城市居民最低生活保障款物；情節(jié)惡劣的，處冒領(lǐng)金額l倍以上3倍以下的罰款。如果將這類情形也納入公法上不當(dāng)?shù)美贫冗M(jìn)行規(guī)范，有諸多不合理之處：一是即便民法上通常的不當(dāng)?shù)美麗阂馐茴I(lǐng)人，其受領(lǐng)利益一般也只是被動接受的結(jié)果，即明知無法律上的依據(jù)仍然“受領(lǐng)”，若是采取積極主動的行為騙取受損人利益，則構(gòu)成民事欺詐侵權(quán)行為，而不是獲取不當(dāng)?shù)美男袨?。二是參照民法上不?dāng)?shù)美贫鹊闹髦肌谟谄胶猱?dāng)事人之間的經(jīng)濟(jì)利益，使受領(lǐng)人返還其無法律上原因而受的利益，而不是以懲罰受益人的不當(dāng)?shù)美袨闉闅w宿或出發(fā)點。因此，受益人返還不當(dāng)?shù)美姆秶瓌t上僅限于其所受利益[12]，如還要行政相對人繳納懲罰性“罰款”，顯然已不是不當(dāng)?shù)美贫人芗?。三是沒有必要，因為行政制裁制度已足以解決此類問題。民法上不少學(xué)者雖肯認(rèn)受益人基于故意、過失乃至違法行為獲得的相關(guān)利益可構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?，一方面是以受益人僅返還其所獲利益為限度，另一方面，如果所返還的利益不足以彌補(bǔ)受損人的損失，受損人只能放棄對不當(dāng)?shù)美贫鹊囊缿{，改而求諸侵權(quán)行為損害賠償制度[13]。

三、行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制

(一)域外行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制及其理論依據(jù)

德國行政主體實現(xiàn)不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的途徑有兩種：一是依法律授權(quán)或依“反面理論”，或行政相對人處于權(quán)力服從即隸屬關(guān)系時(如溢領(lǐng)薪俸的軍人、公務(wù)員)，行政主體可以直接通過行政給付返還決定要求行政相對人予以返還，拒絕返還的，可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。在沒有法律明確授權(quán)的情況下，司法界也在很大范圍內(nèi)確認(rèn)了行政給付返還決定在習(xí)慣法上的授權(quán)根據(jù)。二是行政主體向普通行政法院或者專門行政法院提起一般給付訴訟[2](178)。

對公權(quán)力的行使而言，“法無授權(quán)即禁止”是德國作為法治國所奉行的原則。亦即行政主體必須依法行使其權(quán)力，沒有法律依據(jù)，缺乏法律授權(quán)，就不得擅用行政權(quán)力，體現(xiàn)在行政主體實現(xiàn)其不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)上亦如此。行政主體要么有成文法上的授權(quán)，要么有習(xí)慣法上的授權(quán)，要么能從法理中推導(dǎo)出授權(quán)即默示授權(quán)，否則不能動用公權(quán)力強(qiáng)制相對人返還不當(dāng)?shù)美荒茉V諸法院。上述“反面理論”應(yīng)屬于默示授權(quán)的理論支撐之一。依德國“反面理論”⑧，“若原系經(jīng)由行政處分而提供給付，則應(yīng)容許做成行政處分命其返還?！奔础靶姓C(jī)關(guān)對財產(chǎn)變動所依據(jù)之行政處分，如依法享有撤銷或廢止之權(quán)限，則此項做成撤銷或廢止行政處分之權(quán)限，亦可包括作成給付裁決命其返還之權(quán)限?！盵3]不過，對于與行政主體有權(quán)力服從關(guān)系的行政相對人如軍人、公務(wù)員，如果他們有溢領(lǐng)薪俸等獲得不當(dāng)?shù)美那樾?，行政主體無須法律授權(quán)即可直接作出命其返還的行政決定，直至訴諸行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種例外與德國傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論不無關(guān)系。

在承襲德國公法上返還請求權(quán)制度的我國臺灣地區(qū)，行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制及理論依據(jù)幾無二致。不過，與德國一樣，在理論與實踐中爭議也不少。學(xué)者吳庚認(rèn)為，行政主體返還請求權(quán)的實現(xiàn)應(yīng)以提起給付訴訟為原則，以直接作出行政命令要求相對人返還為例外[14](445)。學(xué)者林明昕則認(rèn)為，“無論國家或其他行政主體向人民做如何公法上之權(quán)利的請求，絕大多數(shù)均以透過代表國家或其他行政主體之行政機(jī)關(guān)做成行政處分的方式進(jìn)行；設(shè)若行政處分之相對人仍不因此而為義務(wù)之履行，必要時，則尚得依據(jù)行政執(zhí)行法所提供之機(jī)制，逕為行政法上之強(qiáng)制執(zhí)行?！盵4](259)臺北高等行政法院在2002年一起臺北縣政府訴請行政相對人退繳所溢領(lǐng)的征收補(bǔ)償費的案件判決中指出：“行政講究主動、積極與效率，于法律許可之多種作為方式中，行政機(jī)關(guān)基于行政效率之考慮，及自我實現(xiàn)行政目的之職能，有義務(wù)選擇最有效能之行政作為手段，以達(dá)成其施政目標(biāo)。而行政法院存在之目的，主要系提供人民于其權(quán)利受侵害時救濟(jì)之管道，而非代替行政機(jī)關(guān)為行政處分?！迸_灣最高行政法院在此案的上訴審中則持不同的立場，認(rèn)為必須有法律上的依據(jù)才能直接以行政命令的方式要求相對人返還，否則只能提起一般給付訴訟[4](266-267)。臺灣大多數(shù)學(xué)者以德國“反面理論”為依據(jù)贊成臺北高等行政法院對該案的判決，肯定行政機(jī)關(guān)得逕以行政處分之模式，行使公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)[4](272)[15]。

(二)我國行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制、問題及建議

不當(dāng)?shù)美贫壬形幢灰胛覈箨懶姓⒎ǎ瑢嵺`中行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制也就尚付闕如。在上述計劃生育獎勵事件中，某區(qū)政府的相關(guān)部門應(yīng)該如何收回受獎勵人的相關(guān)利益？由于我國大陸現(xiàn)行行政訴訟制度是“民告官”制度，不承認(rèn)行政主體的原告資格⑨，因此，行政主體無法通過主動提起行政給付訴訟來實現(xiàn)不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)。同時，相關(guān)獎勵利益又是依據(jù)法律法規(guī)直接發(fā)放的，沒有經(jīng)過作出行政獎勵決定這一環(huán)節(jié)，無法借鑒德國的“反面理論”來支持行政主體直接責(zé)成行政相對人返還。該區(qū)政府相關(guān)部門有無直接追繳的法律授權(quán)？應(yīng)該說嚴(yán)格意義上的法律授權(quán)是沒有的，只有省政府人口與計劃生育委員會的其他規(guī)范性文件《省人口計生委關(guān)于對“省人大常委會關(guān)于修改〈湖南省人口與計劃生育條例〉的決定”的應(yīng)用解釋》的“直接追繳”授權(quán)，這只能算是行政系統(tǒng)的一種自我賦權(quán)，不能成為法律依據(jù)。能否根據(jù)默示授權(quán)理論為該區(qū)政府部門提供行為依據(jù)？有待探討?？傊?，現(xiàn)有立法沒有給該區(qū)政府提供明確的依據(jù)以行政強(qiáng)制措施實現(xiàn)不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)。

（4）從結(jié)構(gòu)變位的角度講，它對溫度實際分布有很高的敏感度，在施工控制過程中必須保證量測結(jié)果的準(zhǔn)確性，從而得到與真實情況相符的結(jié)果。

類似的尷尬情形在行政實踐中并不少見。如前引“北京市錯發(fā)700萬老舊車淘汰補(bǔ)助”的事件中，代發(fā)政府補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)除了不斷打電話催繳，希望多獲得補(bǔ)貼的車主自愿退還外，難尋他法。該報道在結(jié)尾處提到，受北京市環(huán)保局委托發(fā)放補(bǔ)助的北京市環(huán)交所對涉事車主尚未主動返還的300多萬元補(bǔ)助款，將“會走法律程序來解決”[7]。至于哪種法律程序？媒體報道沒說，依筆者的觀點，在現(xiàn)有制度框架下，除了提起民事訴訟要求涉事車主返還不當(dāng)?shù)美猓瑳]有別的辦法。而且，在相關(guān)法律依據(jù)缺失的情形下，法院是否會受理這類“非民事”案件、依據(jù)何種法律審判該類案件，不得而知。

應(yīng)對實踐中的這些難題，我們需要盡快借鑒域外經(jīng)驗與相關(guān)理論，構(gòu)建公法上不當(dāng)?shù)美贫?。同時，在有關(guān)行政獎勵、行政資助、行政補(bǔ)償?shù)冉o付型行政行為的立法中，不僅要明確行政主體對采用隱瞞真實情況、偽造申報材料等不法手段獲得給付利益的行政相對人的追懲權(quán)力和措施，還要明確行政主體對相對人非基于自身違法行為獲得的不當(dāng)?shù)美M(jìn)行追繳的權(quán)力和措施。另外，在行政執(zhí)法實踐中，行政主體應(yīng)盡可能通過具體的行政決定或簽訂行政契約的方式發(fā)放相關(guān)利益，這樣一旦發(fā)現(xiàn)行政相對人獲得了不當(dāng)?shù)美梢曰凇胺疵胬碚摗被蛐姓跫s依法進(jìn)行追繳。從更長遠(yuǎn)的角度考慮，如果行政高權(quán)性不斷被削弱，在條件成熟的時候，可以在行政訴訟法中借鑒德國經(jīng)驗設(shè)立一般給付訴訟制度，行政行為的雙方當(dāng)事人均可以提起訴訟以要求對方返還不當(dāng)?shù)美?/p>

四、行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的阻卻因素

在德國和我國臺灣地區(qū)的公法上不當(dāng)?shù)美贫戎校c行政主體不得以所得利益已不存在等為由免除自身對行政相對人的返還義務(wù)相比，行政相對人有可能基于各種因素如信賴保護(hù)原則、衡平法理以及時效等對行政主體免負(fù)返還責(zé)任。這些因素構(gòu)成了行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的阻卻因素，這些阻卻因素能夠有效協(xié)調(diào)、克服公法上的不當(dāng)?shù)美贫戎蟹ㄕx與法安定間的緊張關(guān)系[4](241)。

(一)信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則是民法誠實信用原則在行政法中的運用[16](228)。根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政相對人受領(lǐng)時基于“善意”且信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)時，行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)就可能難以形成或?qū)崿F(xiàn)。

第一，行政行為應(yīng)該被撤銷但基于信賴保護(hù)原則而不得被撤銷時，行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的形成被阻卻。“信賴保護(hù)有可能妨害返還請求權(quán)的產(chǎn)生。”[2](171)根據(jù)德國《行政程序法》第48條第2款規(guī)定，對提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，……如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護(hù)，則不得撤銷。受益人使用所提供的給付，或其財產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時方可解除其處分，則信賴一般需要保護(hù)，除非：① 受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的；② 受益人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的；③ 明知或因重大過失而不知行政行為的違法性⑩。很明顯，這些例外情形都是行政相對人在獲得相關(guān)利益時存在主觀故意或過失，因而不值得保護(hù)。在行政相對人受領(lǐng)時基于“善意”且受益值得信賴保護(hù)的情形下，行政行為不得被撤銷，受益人依此行為所受利益也就不構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?，行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)在形成階段即被阻卻。

第二，在行政行為、行政契約無效或因違法被撤銷等情形發(fā)生時，基于信賴保護(hù)原則，阻卻行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)。根據(jù)臺灣學(xué)者的觀點，在行政行為、行政契約無效或因違法被撤銷等情形發(fā)生時，具備下列條件的，行政相對人仍然可以免除不當(dāng)?shù)美颠€義務(wù)：① 行政相對人對財產(chǎn)變動的存續(xù)狀況事實上有信賴及信賴表現(xiàn)(如處理其財產(chǎn))；② 信賴值得保護(hù)(除了上述不值得保護(hù)的情形外)；③ 信賴?yán)骘@然大于返還給付的公益(主要指信賴?yán)嬉巡淮嬖诘那樾?[3]。也就是說，即便行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)已經(jīng)形成，行政相對人仍可基于信賴保護(hù)原則阻卻行政主體權(quán)利的實現(xiàn)。

在前述計劃生育獎勵事件中，再生二胎的受獎勵人所獲利益不值得信賴保護(hù)。在嚴(yán)格意義上，這一情形雖然無法被涵括在德國《行政程序法》第48條所列不值得信賴保護(hù)的情形中，但根據(jù)信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)涵仍不值得保護(hù)。因為值得保護(hù)的信賴必須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒?，即“人民對國家之行為或法律狀態(tài)深信不疑，且對信賴基礎(chǔ)之成立為善意并無過失；若信賴之成立系可歸責(zé)于人民之事由所致，信賴即非正常，而不值得保護(hù)”[17]。受獎勵家庭后來生育第二胎的行為使得其基于獨生子女條件所獲得的獎勵失去了給付基礎(chǔ)，失缺正當(dāng)性，不值得保護(hù)，不存在信賴?yán)妗?/p>

(二)衡平法理

在上述計劃生育獎勵事件中，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人提出，能否基于受獎勵家庭的具體情況、返還利益的態(tài)度等酌情減免獎勵利益的返還額度？對此，我國法律沒有規(guī)定。實際上，這里涉及到“衡平法理”問題。由于行政主體本身負(fù)有對行政相對人的生存照顧義務(wù)，根據(jù)衡平法理，無論行政相對人受領(lǐng)利益時是主觀善意還是惡意，無論其是否具有值得保護(hù)的信賴?yán)?，行政主體在特定情況下可以根據(jù)行政相對人的生活狀況、返還能力以及經(jīng)營狀況等因素，放棄全部或部分不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)。

德國雖然不是普通法系國家，沒有衡平法傳統(tǒng)，但在其公法上不當(dāng)?shù)美贫戎?，存在若干基于衡平法理而發(fā)生的所謂衡平?jīng)Q定，即為了補(bǔ)救公法上返還請求權(quán)制度化的缺陷，允許行政機(jī)關(guān)在不當(dāng)?shù)美麄€案中對返還義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)能力、社會狀況以及給付機(jī)關(guān)本身是否有過失等因素予以權(quán)衡，裁量決定是否全部或部分免除返還義務(wù)人的返還責(zé)任，以實現(xiàn)個案正義[18]。如基于憲法上的生存照顧的考量，在相對人處于生活危難或生產(chǎn)、經(jīng)營瀕臨破產(chǎn)等情形下，受損的行政機(jī)關(guān)可以放棄其應(yīng)享的返還請求權(quán)[19]。

參酌德國經(jīng)驗，在我國今后公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊脑O(shè)計中，應(yīng)當(dāng)允許行政主體在行政相對人處于生活危難或生產(chǎn)、經(jīng)營瀕臨破產(chǎn)等嚴(yán)重危及生存的情形下，根據(jù)具體情況，減免其不當(dāng)?shù)美颠€的義務(wù)。

(三)時效

行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的行使也受到時效的約束。在德國，對行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的行使期限有專門法律規(guī)定時，從其規(guī)定；無規(guī)定時則適用《民法典》的相應(yīng)規(guī)定?。德國《行政程序法》第48條第4款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)獲知撤銷一違法行政行為的事實，僅允許從得知時刻起計1年內(nèi)作出撤銷。但不適用于第2款第3句第1項?！奔闯芤嫒艘云墼p、脅迫或行賄等手段騙取行政機(jī)關(guān)作出授益行政行為的情形外，行政機(jī)關(guān)必須在獲知行政行為因違法應(yīng)當(dāng)予以撤銷的事實之日起1年內(nèi)作出撤銷決定，并要求行政相對人返還不當(dāng)?shù)美?，否則行政機(jī)關(guān)不得再撤銷該行政行為，不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)也歸于消滅。臺灣《行政程序法》第131條作出了更加明確的規(guī)定，“公法上之請求權(quán),除法律有特別規(guī)定外,因五年間不行使而消滅。且因時效完成而請求權(quán)當(dāng)然消滅”，但“前項時效,因行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)該權(quán)利所作成之行政處分而中斷”。另外，該法第132～134條對時效的不中斷、重新起算等作了詳細(xì)規(guī)定。

我國目前尚無公法上不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)制度，相關(guān)時效制度更無從談起。但在今后的立法中，為確保法秩序的安定性，應(yīng)當(dāng)明確行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的行使時效。

五、結(jié)語

迄今為止，公法上不當(dāng)?shù)美贫仍谖覈箨戇€是一個非常陌生的制度。伴隨著給付行政時代的到來、我國政府職能的逐步轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府的構(gòu)建，行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)問題已經(jīng)開始在我國行政執(zhí)法實踐中不斷發(fā)生，且常常使行政執(zhí)法者束手無策。我們必須盡快借鑒域外經(jīng)驗，構(gòu)建公法上不當(dāng)?shù)美贫?，明確界定行政主體不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制，在“官告民”制度一時還難以被接納的背景下，明確規(guī)定行政主體采取行政行為實現(xiàn)不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的程序、方式和時效等；同時，為協(xié)調(diào)、克服法正義與法安定間的緊張關(guān)系，對信賴保護(hù)原則和衡平法理等在公法上不當(dāng)?shù)美贫戎械倪m用提供明確的指引。

注釋：

① 參見《湖南省人口與計劃生育條例》第28條。

② 湖南省人口計生委關(guān)于對《省人大常委會關(guān)于修改〈湖南省人口與計劃生育條例〉的決定》的應(yīng)用解釋第9項的規(guī)定，“……不主動退還(償還)的，由原發(fā)放(分配)單位予以追繳。原發(fā)放(分配)單位合并的，由合并后的單位負(fù)責(zé)追繳；單位撤銷的，由其主管部門負(fù)責(zé)追繳；村民委員會改為居民委員會的，由該居民委員會負(fù)責(zé)追繳?！?/p>

③ 德國是最早確立公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊膰遥毡竞臀覈_灣地區(qū)受其影響而確立。

④ 德國《行政程序法》第48條第2款規(guī)定，“已撤銷的行政行為的受益人，須歸還已履行的給付。”第49a條規(guī)定，“1.行政行為被具溯及力地撤銷或廢止，或因解除條件成就而溯及既往地不再生效，須退還已作給付?！薄杜_灣行政程序法》第127條規(guī)定，“授予利益之行政處分，其內(nèi)容系提供一次或連續(xù)之金錢或可分物之給付者，經(jīng)撤銷，廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應(yīng)返還因該處分所受領(lǐng)之給付。其行政處分經(jīng)確認(rèn)無效者，亦同。”

⑤ 民法學(xué)界對這種情形下是否構(gòu)成不當(dāng)?shù)美袪幾h，否定說者認(rèn)為，合同被確認(rèn)無效后,該合同從開始就無法律約束力,當(dāng)事人給付的財產(chǎn)的所有權(quán)也就一直沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移,因此該當(dāng)事人要求返還的是屬于自己的財產(chǎn),而并非是被他人占有的不當(dāng)?shù)美?。參見楊善明。不?dāng)?shù)美麥\論。法律適用，2001(3).

⑥ 其中包括了兩種類型，即基于具體行政行為的給付和非基于具體行政行為的給付，兩者的區(qū)別主要在于，前一種類型下行政主體應(yīng)當(dāng)先行撤銷或廢止相關(guān)具體行政行為后才可以要求行政相對人返還不當(dāng)?shù)美?。林明?公法學(xué)的開拓線——理論、實務(wù)與體系之建構(gòu)。臺灣：元照出版有限公司，2006(P247).

⑦ 有關(guān)公法上不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)之請求權(quán)人如何向不當(dāng)?shù)美茴I(lǐng)人行使返還請求權(quán)的問題，在德國、日本和我國臺灣地區(qū)是長期以來爭議不斷的問題。林明昕.公法學(xué)的開拓線——理論、實務(wù)與體系之建構(gòu)。臺灣：元照出版有限公司，2006(P258).

⑧ 依德國聯(lián)邦法院的見解，這里所謂“反面”是指行政主體所享有的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)正好是行政相對人原有的、對于授益行政行為的給付請求權(quán)的反面，所以稱“反面理論”。參見林明昕。公法學(xué)的開拓線——理論、實務(wù)與體系之建構(gòu)，臺灣：元照出版有限公司，2006(P273).

⑨ 行政合同發(fā)生爭議后行政主體可以作為原告提起民事訴訟，這一點在我國相關(guān)制度與實務(wù)中基本沒有障礙。

⑩ 臺灣《行政程序法》第119條作了類似的規(guī)定。

? 其《民法典》第195條規(guī)定一般時效為30年，但公務(wù)員法律關(guān)系中的返還請求權(quán)時效是4年。[德]漢斯?J.沃爾夫等.行政法(第二卷).高家偉譯.商務(wù)印書館，2002(P172).

[1] 王澤鑒.債法原理(二): 不當(dāng)?shù)美鸞M].北京: 中國政法大學(xué)出版社,2002.

[2] [德]漢斯·J.沃爾夫等.行政法(第二卷)[M].高家偉譯.北京:商務(wù)印書館,2002.

[3] 林錫堯.公法上不當(dāng)?shù)美ɡ碓囂絒A].載翁岳生教授誕辰祝壽論文編輯委員會.當(dāng)代公法新論(下)—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集[C].臺灣: 元照出版有限公司,2002.

[4] 林明昕.公法學(xué)的開拓線——理論、實務(wù)與體系之建構(gòu)[M].臺灣: 元照出版有限公司,2006.

[5] 金可可.論溫德沙伊德的請求權(quán)概念[J].比較法研究,2005(3): 112-121.

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[7] 李靜.北京錯發(fā)700萬老舊車淘汰補(bǔ)助工作人員稱疏忽[EB/ OL].http://news.qq.com/a/20111117/000038.htm,2011-11-17.

[8] 汪厚冬.公法上不當(dāng)?shù)美轿?東方法學(xué),2011(5): 103-115.

[9] 檀釗.公法上的不當(dāng)?shù)美鸞J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報,2008(6): 31-32.

[10] 李曉萍.論公法上的不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2007(2): 29-31.

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The power of administrative organization on restitution of unjust enrichment

HUANG Xianxiong
(Law school of Central South University,Changsha 410083,China)

In the era of benefit administration,the phenomenon that administrative counterparts get unjust enrichment from administrative organizations emerges in large numbers.About how the ministrative organizations to recover these unjust enrichment,it is not explicitly stated in our legislation,and there are few papers in this regard.Considering the system on restitution of unjust enrichment from Germany,Japan and Taiwan,in the cases that administrative organizations are expressly or impliedly authorized by law,measures can be taken to force administrative counterparts returning the unjust enrichment; otherwise they can only sue.Meanwhile the power of forcing administrative counterparts returning the unjust enrichment must be restricted to a certain extent because of many causes,such as the trust protection principle,the balance theory and time limit.

unjust enrichment; the power on restitution of unjust enrichment; administrative organization; public law

D912.1

A

1672-3104(2014)03-0120-07

[編輯: 蘇慧]

2013-11-27；

2014-03-19

中國博士后科學(xué)基金第54批面上資助項目：“行政資助法律規(guī)制研究”(2013M542128)；國家社會科學(xué)基金項目“預(yù)防腐敗與《行政程序法》立法研究”(11BFX101)

黃先雄(1971-)，男，湖南常德人，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院副教授，中南大學(xué)馬克思主義理論博士后流動站在站博士后，主要研究領(lǐng)域：行政法與行政訴訟法、法學(xué)教育