試析《租借法案》在英美經(jīng)濟(jì)霸權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用

楊永鋒

(四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，四川成都，610064)

《租借法案》原是美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福在二戰(zhàn)初期出于對美國國家安全的考慮，本著“助人即助己”的原則，在英國財(cái)政困難無力購買美國軍火時(shí)，為了繞開國會限制又能使英國繼續(xù)得到美國的援助而制定的一項(xiàng)法律(后擴(kuò)展至其他反法西斯國家)。但這一“高尚”的法案在出臺后就立即成為美國用來實(shí)現(xiàn)自己重建戰(zhàn)后國際經(jīng)濟(jì)秩序而向英國施壓的有力武器。為此，英美兩國圍繞租借援助展開了激烈較量。

對《租借法案》的研究，我國學(xué)術(shù)界已取得了一些研究成果。就文章而言，主要敘述了該法案出臺的緣由，或分析了此法案對二戰(zhàn)勝利所起的作用[1?9]；就著作而言，在眾多學(xué)者有關(guān)二戰(zhàn)史、世界通史、國際關(guān)系史等專著中對此問題也有所涉及，但論述均很簡略，或寥寥數(shù)語，或以百余字概述。就整體而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一重要學(xué)術(shù)問題的研究還很不充分：就筆者所能檢索到的資料來看，目前國內(nèi)還沒有學(xué)者就英美圍繞租借援助展開的三個(gè)階段①的談判做全面和系統(tǒng)的論述。而且，探討該問題也對英美霸權(quán)的轉(zhuǎn)移和大國的興衰具有重要的意義，正如保羅·肯尼迪所說，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的此消彼長是決定大國興衰的核心要素之一。

一、《租借法案》的出臺

二戰(zhàn)爆發(fā)后一年，英國的美元儲備就將告罄，從而無力繼續(xù)購買美國軍火，對此，英國不得不向美國求援。而美國總統(tǒng)羅斯福在二戰(zhàn)前就密切關(guān)注著歐洲形勢，戰(zhàn)爭爆發(fā)后，隨著德國不斷取勝，羅斯福呼吁給予英國等反法西斯國家必要的援助，但由于受國內(nèi)孤立主義者反對，加之，1940年正值美國選舉年，致使羅斯福在援英一事上非常謹(jǐn)慎，直到11月底大選結(jié)束，羅斯福成功連任后便外出休假，以便尋找到一種既不違背美國憲法②又能使美元儲備已瀕于枯竭的英國能繼續(xù)獲得美國軍火的方法。12月8日，仍在休假中的羅斯福收到了英國首相丘吉爾的求援信，告知“我們不能再以現(xiàn)金支付船舶和供應(yīng)品的時(shí)候即將到來”，期待美國總統(tǒng)和人民一定能找到將來為大西洋兩岸的子孫后代贊揚(yáng)的途徑和方法來[10](102?109)。經(jīng)過數(shù)日深思后，12月16日，羅斯福結(jié)束休假回到華盛頓，第二天便在記者招待會上大造援英輿論。他借用花園澆水管的關(guān)系來比喻英美安全密不可分，保衛(wèi)英國就是保衛(wèi)美國。[11](1)隨后，便委托財(cái)政部長亨利·摩根索主持起草一項(xiàng)援英法案。

得到羅斯福的授權(quán)后，摩根索將此項(xiàng)任務(wù)交給了財(cái)政部法律顧問愛德華·弗利和奧斯卡·考克斯兩人，并指示他們：“為了效率和速度，羅斯福先生要求有個(gè)全面的自由決定的權(quán)限，這樣分配國防產(chǎn)品時(shí)就毋需經(jīng)常去找國會，也可以避免那浪費(fèi)時(shí)間的爭論?！盵12](255)在起草法案查閱檔案時(shí)，考克斯找到了1892年的一條舊法規(guī)：“陸軍部長可以在職權(quán)范圍內(nèi)把陸軍部不用的物資租給別的國家，只要這樣做有利于公共利益?！盵11](63)弗利和考克斯以此法規(guī)為依據(jù)，迅速完成了初稿，開始征求意見。最后經(jīng)總統(tǒng)和國會兩院領(lǐng)袖反復(fù)磋商修改后，法案定名為“增強(qiáng)美國防御法”(即《租借法案》)，并于1941年1月10日提交參眾兩院審核。隨后，國會眾、參兩院分別舉行了一系列聽證會③，并對該法案做了修正④之后，先后表決通過了《租借法案》。3月11日，羅斯福總統(tǒng)簽署了該法案，幾分鐘后，大批軍用物資被迅速運(yùn)往英國。在英國歷史上，如此急切地期待美國通過一項(xiàng)法律是破天荒的第一次，因?yàn)橛钪?，這項(xiàng)法律正關(guān)乎自己的命運(yùn)。[13](259)

二、租借補(bǔ)償?shù)谝惠喺勁?/h2>

《租借法案》的出臺讓以國務(wù)卿科德爾·赫爾為首的經(jīng)濟(jì)多邊主義者看到了重塑以美國為主導(dǎo)的世界經(jīng)濟(jì)秩序的良機(jī)。早在二戰(zhàn)爆發(fā)初，美國就已開始積極謀劃構(gòu)建能促進(jìn)和維護(hù)其政治和經(jīng)濟(jì)利益的國際新秩序。在1939年12月，赫爾在國務(wù)院設(shè)立了研究戰(zhàn)后問題的“和平與重建問題委員會?！逼渲饕蝿?wù)是“根據(jù)對美國利益最為有利的方式，研究當(dāng)前敵對的國際關(guān)系結(jié)束之后支撐一個(gè)理想國際秩序基礎(chǔ)的基本原則?！盵14](20)理想的國際秩序就包括重塑戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)秩序。

美國決策者之所以熱衷于構(gòu)建戰(zhàn)后世界新秩序，其一是他們吸取了一戰(zhàn)后威爾遜失敗的教訓(xùn)：要想分享戰(zhàn)利品須得要趁早；其二是美國決策層認(rèn)為戰(zhàn)后美國利益將遍布全球，這就需要塑造一個(gè)以美國為主導(dǎo)的國際體系才能更好地保護(hù)之；其三是確保戰(zhàn)后世界的長久和平。羅斯福政府認(rèn)為30年代主要資本主義大國采取自給自足、國家壟斷貿(mào)易和組建相互競爭的貿(mào)易集團(tuán)的政策是導(dǎo)致二戰(zhàn)爆發(fā)的主要原因。[16](39)

對美國決策者來說，建立一個(gè)開放和自由的戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)新秩序的最大障礙來自實(shí)行歧視性貿(mào)易政策的大英帝國。而《租借法案》的出臺為掃除這種障礙提供了良機(jī)，因?yàn)樵摲ò覆⒎遣挥?jì)回報(bào)的無償施舍，它規(guī)定“美國從租借物資的供應(yīng)中應(yīng)得的利益可以用實(shí)物或財(cái)產(chǎn)來支付，也可以是總統(tǒng)所滿意的其他直接或間接利益”[16](35)。由此，幾乎在《租借法案》出臺的同時(shí)，美國就租借補(bǔ)償問題與英國展開了談判，從而拉開了英美第一階段租借談判的序幕。

從英國獲得補(bǔ)償是美國政界的共識，但具體如何“補(bǔ)償”，美國政府內(nèi)部意見不一。其中財(cái)政部傾向用實(shí)物償還，而國務(wù)院則要求只將剩余的租借物資償還，消耗掉的一筆勾銷，作為回報(bào)，英國必須支持美國所主張的自由貿(mào)易政策，限制渥太華協(xié)議并進(jìn)行消減關(guān)稅談判等。[16](41?42)國務(wù)院的方案反映了赫爾的心聲，也得到了羅斯福的認(rèn)同。羅斯福對一戰(zhàn)后長期困擾美國與協(xié)約國之間的戰(zhàn)債問題記憶猶新，所以這次力主消除那種“愚笨的美元記賬方式”，以免重蹈覆轍。羅斯福在對國務(wù)院方案肯定的同時(shí)，也將與英國進(jìn)行談判的權(quán)利授予之，這使與財(cái)政部長期爭奪租借談判主導(dǎo)權(quán)的赫爾喜出望外。后者認(rèn)為《租借法案》造成的形勢可能是確保英國給予合作完成他的使命并開始大膽行動減少貿(mào)易障礙的時(shí)機(jī)”[17](542)。由此，這一“最高尚的”法案變成了國務(wù)院實(shí)施其戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖的有力工具。

為了向美國解釋英國的財(cái)政困難，確定《租借法案》的援助范圍，解決租借援助前的英國財(cái)政困難，進(jìn)行租借補(bǔ)償談判，[18](221)在1941年5月，英國派著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部經(jīng)濟(jì)顧問約翰·梅納德·凱恩斯赴美談判。行前，丘吉爾指示凱恩斯：與美國達(dá)成的租借補(bǔ)償協(xié)定既不能限制戰(zhàn)后英國經(jīng)濟(jì)的充分自由權(quán)，也不能討論任何社會與經(jīng)濟(jì)政策，只能在政治、軍事以及經(jīng)濟(jì)方面尋求補(bǔ)償。[19](28?29)凱恩斯到達(dá)美國后與財(cái)政部官員接觸頻繁，向其解釋英國財(cái)政困境，直到6月上旬，凱恩斯才與美國助理國務(wù)卿迪安·艾奇遜舉行了關(guān)于租借補(bǔ)償?shù)姆钦綍?。會談中，艾奇遜要求英國放棄歧視性的雙邊貿(mào)易做法，廢除帝國特惠制，支持美國戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)政策，這一要求立即遭到了凱恩斯的拒絕。6月12日，美國副國務(wù)卿薩姆納· 韋爾斯與英國駐美大使哈利法克斯舉行了租借補(bǔ)償?shù)氖状握綍?，韋爾斯要求：英國對戰(zhàn)后的貿(mào)易政策做出政治允諾，建立一個(gè)英美聯(lián)合委員會來制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，韋爾斯的提議同樣遭到了拒絕。7月8日，凱恩斯和哈里法克斯拜會了羅斯?？偨y(tǒng)，后者對英國的立場表示理解。根據(jù)與羅斯福的談話精神，凱恩斯起草了一份“租借補(bǔ)償協(xié)議草案”，并直接發(fā)回倫敦征求意見，隨后凱恩斯約見艾奇遜，傳達(dá)了羅斯福的談話精神，并希望待草案返回后就此達(dá)成協(xié)議。[20](6?7)凱恩斯這種一廂情愿的做法令艾奇遜非常不滿，7月28日，艾奇遜將最終完稿的美國方案交給了凱恩斯，其中方案中的第七條這樣寫道：

經(jīng)雙方最后決定，英國從美國接受的防務(wù)援助以及美國由此獲得的利益應(yīng)當(dāng)以不為兩國間的貿(mào)易造成負(fù)擔(dān)為條件，而是應(yīng)當(dāng)促進(jìn)兩國間互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的改善；它們要求英美兩國都要反對任何針對原產(chǎn)于對方國家產(chǎn)品的進(jìn)口歧視；雙方將為達(dá)到上述目的而采取有關(guān)措施。[21](187)

凱恩斯看到第七條后非常憤怒，表示“(美國)國務(wù)院的做法為未來套上一副 19世紀(jì)的鐐銬，……當(dāng)(戰(zhàn)后)英國出現(xiàn)巨大的貿(mào)易赤字而美國卻有大量貿(mào)易盈余時(shí)，第七條就不可能實(shí)現(xiàn)?！盵18](225)并聲稱第七條“是赫爾先生的瘋狂建議”，對此，英國政府絕不會接受。[17](544)而艾奇遜堅(jiān)持，“這僅是一個(gè)總體目標(biāo)，它只要求英國與美國合作，采取措施消除(貿(mào)易)歧視和民族主義(經(jīng)濟(jì))做法”[18](225)。雙方都不愿妥協(xié)，至此，英美雙方在租借補(bǔ)償問題上的初步談判無果而終。最后，只能由兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人出面協(xié)商解決。

在1941年8月召開的大西洋會議上，美國要求在會談后發(fā)表的聯(lián)合聲明中宣布：兩國將共同采取措施以“消除在國際貿(mào)易中的歧視性待遇”，其實(shí)質(zhì)是要求英國廢除帝國特惠制。但丘吉爾聲稱，美國的要求涉及到渥太華協(xié)議，英國必須征詢英聯(lián)邦國家的意見，這至少需要一周時(shí)間。對此，急于發(fā)表聯(lián)合聲明的羅斯福只好讓步。最終，英美發(fā)表的《大西洋憲章》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)條款的表述非?；\統(tǒng)，更沒有涉及到帝國特惠制。在這次英美首腦會晤中，丘吉爾成功地保衛(wèi)了帝國特惠制而使美國國務(wù)院計(jì)劃再次受挫。但會后，美國國務(wù)院準(zhǔn)備繼續(xù)向英國施壓：“強(qiáng)迫英國接受第七條，實(shí)質(zhì)性地廢除帝國特惠制和放棄雙邊主義?！盵19](54)對于美國的步步緊逼，有求于美國的丘吉爾，不敢強(qiáng)硬反擊，只能極力拖延和回避。

然而，拖延和回避并不能解決問題，凱恩斯帶回的艾奇遜草案在英國政府內(nèi)部引起了激烈爭論。右翼社會主義者和帝國同情者極力反對廢除帝國特惠制，他們認(rèn)為特惠制不僅使英國免受大蕭條的沖擊，保持了帝國的榮耀，在戰(zhàn)后也將阻止美國奪取世界經(jīng)濟(jì)霸權(quán)；但大多數(shù)內(nèi)閣成員則認(rèn)為與美國合作至關(guān)重要。[22](82)對于美國的不斷催促，1941年10月3日和9日，哈利法克斯分別約見了艾奇遜和韋爾斯，表示第七條在英國政府內(nèi)部產(chǎn)生了極大的分歧，需要時(shí)間去協(xié)商解決，但首相支持美國的立場，并對達(dá)成協(xié)議很有信心。[20](38?40)10月17日,英國對于第七條的修改稿終于出爐了，其對美國的要求依然采取了回避，當(dāng)艾奇遜看到哈利法克斯遞交的修改稿后非常不滿。對此，國務(wù)院決定采取強(qiáng)硬態(tài)度，12月2日晚，艾奇遜直接向哈利法克斯遞交了略作修改的第七條，[28](228)英美的不妥協(xié)再次使談判陷入了僵局。

然而，幾天后珍珠港事件發(fā)生了，羅斯福督促國務(wù)院盡快完成與英國的租借補(bǔ)償談判，以便國會早日批準(zhǔn)新?lián)芸睢：諣柫⒓粗码娒绹v英大使約翰·懷南特，命令后者馬上與丘吉爾和外交大臣羅伯特·安東尼·艾登聯(lián)系，督促英國對“第七條”表態(tài)。對此，在英國政府內(nèi)部，以艾登為首的外交部主張接受美國略作修改的“第七條”，而財(cái)政大臣霍華德·金斯利·伍德則極力反對，首相丘吉爾則要求起草的新方案能夠保衛(wèi)帝國特惠制。對于英國內(nèi)閣的分歧情況，懷南特致電告知了國務(wù)院，并在電文中指出，英國之所以拖延，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為只有國務(wù)卿赫爾熱衷于實(shí)行自由貿(mào)易政策，而羅斯福和摩根索不感興趣。所以，請總統(tǒng)和財(cái)政部長親自向英國施加壓力。對此，摩根索和羅斯福迅速做出反應(yīng)，相繼致函英國財(cái)政大臣伍德和首相丘吉爾，督促英國盡快接受美國的方案。[20](53)這一做法收效甚快，英國很快就做出了回應(yīng)，但丘吉爾再次故伎重演，聲稱“在接受對現(xiàn)行帝國特惠制進(jìn)行任何修正的承諾之前，英國政府自然需要與英聯(lián)邦國家進(jìn)行協(xié)商”[23](534?535)。面對英國的頑固立場，羅斯福決定結(jié)束這場曠日持久的爭論，因?yàn)樗J(rèn)為：“贏得戰(zhàn)爭才是首要目標(biāo)，而英國對戰(zhàn)爭勝利舉足輕重，所以不能在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)秩序的安排上與英國發(fā)生爭吵而破壞(反法西斯)大聯(lián)盟?！盵22](84)最后，在羅斯福的干預(yù)下，英美最終在1942年2月23日達(dá)成了《租借互助協(xié)定》。至此，長達(dá)一年之久的租借補(bǔ)償談判到此結(jié)束。盡管在第一階段租借補(bǔ)償談判中，美國并沒有實(shí)現(xiàn)其全部目標(biāo)，但英國已經(jīng)同意把“不歧視”一詞寫入國際協(xié)議，⑤這為以后廢除帝國特惠制奠定了基礎(chǔ)。

三、租借援助的再次談判

在第一階段談判中，國務(wù)院原打算以租借援助為杠桿迫使英國同意戰(zhàn)后支持美國構(gòu)建世界經(jīng)濟(jì)新秩序的想法未能實(shí)現(xiàn)。出于維護(hù)反法西斯大同盟的團(tuán)結(jié)，美國最高決策者沒有向英國進(jìn)一步施壓，英國在羅斯福的“庇護(hù)”下也可繼續(xù)得到大量的租借援助，但其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題并未從根本上得以解決，而且當(dāng)?shù)聡ㄎ魉箶【忠讯?，歐洲和平即將來臨時(shí)，如何應(yīng)對歐戰(zhàn)結(jié)束后英國經(jīng)濟(jì)面臨的困境？如何使英國經(jīng)濟(jì)和平轉(zhuǎn)型？要解決這些棘手的問題還得繼續(xù)求助于美國，誠可謂“解鈴還須系鈴人”。

除此之外，英國決策層還面臨如下經(jīng)濟(jì)困境：其一，美國為了搶占英國的出口市場，對租借物資的用途及英國的美元儲備做了嚴(yán)格限制：“美國援助英國的任何租借物資不得以任何形式用于出口。由于(英國)必須動員它全部的資源和人力用于戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)，(所以)英國的出口將被限制在最低限度僅為供應(yīng)或獲得與戰(zhàn)爭相關(guān)的必要物資”；英國的美元儲備不能超過 1億美元。[22](85?86)該規(guī)定對以靠進(jìn)出口來維持生存的英國影響很大，英國要想使其經(jīng)濟(jì)在戰(zhàn)爭結(jié)束后順利轉(zhuǎn)型，就必須解除對其進(jìn)口的限制，擴(kuò)大出口。英國決策層考慮，如果在歐戰(zhàn)結(jié)束后，美國大量減少租借物資，那么英國為了參加對日作戰(zhàn)，將不得不動用其全部經(jīng)濟(jì)資源。而且，隨著美援的減少，英國也不得不動用其非常有限的美元儲備來進(jìn)口必要的物資，這樣只能進(jìn)一步加劇財(cái)政赤字。但如果美國在此期間的租借援助緩慢而適量的減少，那么，英國就可將部分軍工生產(chǎn)轉(zhuǎn)入民用生產(chǎn)，從而開始經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和重建工作。其二，英國決策層認(rèn)為戰(zhàn)后英國經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀：外債急劇上升，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大。面對如此慘淡的經(jīng)濟(jì)前景，美國的經(jīng)濟(jì)援助必不可少。其三，隨著戰(zhàn)事不斷發(fā)展，美國軍方、國務(wù)院及國會對租借援助英國的態(tài)度也發(fā)生了變化。從1943年起，隨著美軍在戰(zhàn)爭中所起的作用越來越大，美國軍方認(rèn)為租借物資應(yīng)優(yōu)先供應(yīng)美國軍隊(duì)，“我們必須有足夠強(qiáng)大的軍事力量以便在和平的談判桌上拿回我們想要的東西”。因而，“我們應(yīng)該僅向我們的盟國提供急需的軍事物資?！盵24](282)在國務(wù)院和國會中，一些高級官員和重要議員都認(rèn)為在戰(zhàn)爭結(jié)束后應(yīng)停止租借援助。如在1944年4月，美國副國務(wù)卿愛德華·斯退丁紐斯聲稱：“戰(zhàn)爭結(jié)束后將停止租借協(xié)定?！泵绹鴩鴷舱J(rèn)為“租借法案是戰(zhàn)時(shí)一個(gè)獨(dú)有的工具，不能被應(yīng)用到戰(zhàn)后，美國政府不能挑戰(zhàn)這一原則”[25]。

出于對上述不利因素的擔(dān)憂及爭取在歐戰(zhàn)結(jié)束到日本投降這段期間(英國決策層估計(jì)對日作戰(zhàn)需要 18個(gè)月時(shí)間)，英國能繼續(xù)得到美國的租借援助，來幫助其經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型和重建，英國政府決定就第二階段租借援助與美國進(jìn)行談判。對于英國的要求，美國決策層看法不盡相同。國務(wù)卿赫爾堅(jiān)持一貫立場，主張“在第二階段，(美國)在一個(gè)適度、合理規(guī)模的基礎(chǔ)上通過租借法案繼續(xù)援助英國，以使其盡可能再次建立一個(gè)合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但作為交換條件，英國必須對(美國提出的)貿(mào)易政策有一個(gè)明確的承諾”。[26](53?56)而總統(tǒng)羅斯福認(rèn)為過早做出承諾不明智，德國戰(zhàn)敗后，日本可能馬上就會崩潰，到時(shí)候，租借法案的前景可能會急劇發(fā)生改變。[16](189)所以，他不愿做出任何明確的承諾。

為了協(xié)調(diào)對日作戰(zhàn)和商討處置戰(zhàn)敗后的德國問題，1944年9月，羅斯福和丘吉爾在加拿大的魁北克進(jìn)行了會談。會談一開始，丘吉爾就對羅斯福說：“這件事(第二階段租借援助)關(guān)系到生死存亡，極其重要……，其理由顯而易見，實(shí)在令人痛感其必要性?！盵27](667)然而，對美國來說，與英國協(xié)調(diào)對日作戰(zhàn)和處置戰(zhàn)敗后的德國則更為重要。在對日作戰(zhàn)問題上，英美很快就達(dá)成了共識，但在處置德國問題上，卻產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。羅斯福和財(cái)政部長摩根索都主張嚴(yán)厲處置戰(zhàn)敗后的德國，但丘吉爾強(qiáng)烈反對。對此，摩根索在得到羅斯福的同意后提出，只要英國同意美國的處置方案，那么，在第二階段租借援助中，英國不僅能獲得高達(dá)35億美元的軍用租借物資，還可獲得30億美元的非軍事用途貸款。在此誘惑下，丘吉爾同意了美國計(jì)劃。然而，此次會議上關(guān)于處置德國的政策及對英慷慨援助的消息被泄露出去后，在美國引起了軒然大波。羅斯福主動放棄“誘餌”的做法使國務(wù)卿赫爾非常憤怒，在向羅斯福接連發(fā)出3封抗議信后，在憤恨與失望的雙重打擊下，赫爾住進(jìn)了海軍醫(yī)院，同時(shí)向羅斯福遞交了辭職信。[16](200)以陸軍部長亨利·史汀生、海軍部長詹姆斯·福萊斯特爾和海軍上將威廉·李海為代表的軍方均對羅斯福繞過國會與英國達(dá)成租借援助的做法表示擔(dān)憂和不滿，面對責(zé)難的浪潮，加之1944年又是美國選舉年，爭取連任的羅斯福不得不選擇后退。

根據(jù)羅斯福和丘吉爾在魁北克達(dá)成的初步協(xié)議，在1944年秋，英美組成了以凱恩斯和摩根索為首的專家委員會來具體商討第二階段的租借援助問題。由于赫爾已辭職，而摩根索在魁北克會議上已拿租借援助在處理德國問題上做了交易。所以，這次談判比較順利，雙方最后達(dá)成協(xié)議：在第二階段，美國同意放松對英國出口的限制，給予英國27億美元的軍事物資援助和28億美元的非軍事用途貸款。然而，在魁北克會議上吃過苦頭的羅斯福變得非常謹(jǐn)慎，不愿簽訂正式條約。⑥對此，摩根索提出抗議，羅斯福答道：“英國不得不依賴美國的善意?！盵28](279?280)已基本實(shí)現(xiàn)了求援目標(biāo)的英國，考慮到與美國的進(jìn)一步爭吵可能會公開暴露其經(jīng)濟(jì)上的弱點(diǎn)，從而在政治上產(chǎn)生嚴(yán)重后果，即加速英聯(lián)邦國家的獨(dú)立傾向；考慮到如果進(jìn)一步施壓可能導(dǎo)致美國的強(qiáng)力反彈，提出更高的談判條件；考慮到“如果這次的(援助)計(jì)劃不能解決問題的話，羅斯福將會像1941年提出《租借法案》一樣，再次產(chǎn)生‘靈感’，想出援救他們(英國)的辦法，”[25](270)鑒于此，英國最后選擇了后退，然而事實(shí)證明，凱恩斯和丘吉爾的想法太過樂觀。羅斯福拒絕簽署正式協(xié)議為以后美國不履行第二階段租借援助義務(wù)乃至最終停止租借援助埋下了伏筆。

四、租借總清算與財(cái)政貸款談判

由于羅斯福在戰(zhàn)時(shí)深孚眾望，故其“態(tài)度在英美租借談判中起了舉足輕重的作用”[22](84)。然而，1945年4月12日，羅斯福突然病逝，繼任總統(tǒng)哈里·杜魯門不僅缺乏外交經(jīng)驗(yàn)，更是對援助英國的復(fù)雜性和重要性認(rèn)識不足。隨著歐戰(zhàn)即將結(jié)束，美國開始逐漸減少租借物資的供應(yīng)。美國連續(xù)消減租借物資的舉措致使丘吉爾不得不在5月28日緊急致電杜魯門，督促美國履行第二階段租借援助計(jì)劃，并要求就關(guān)于《租借法案》的未來與美國進(jìn)行談判。[16](219?220)但三天后，杜魯門收到了眾議院中幾名共和黨人聯(lián)名發(fā)來的一份措辭嚴(yán)厲的警告信，稱任何試圖將租借物資用于戰(zhàn)后重建都將可能帶來災(zāi)難性后果。[29](130)在7月舉行的波茨坦會議上，丘吉爾向杜魯門抱怨：美國運(yùn)往英國的軍用物資幾乎為零，對此，杜魯門僅表示：他必須遵守法律。至此，英國只能把延長租借的希望寄托于日本能堅(jiān)持抵抗18個(gè)月，“到1945年，英國官員一直認(rèn)為，日本將不使我們倒下”[30](22)。然而，日本在美蘇的聯(lián)合打擊下，尤其是在原子彈的轟炸下，很快就投降了。隨之，美國在未與受援國磋商的情況下，突然宣布停止租借援助，美國此舉使“英國直接掉入了第三階段租借援助的凄涼困境”[31](533)。

美國突然停止租借援助使得剛剛上臺的工黨政府立刻陷入了財(cái)政危機(jī)，正如凱恩斯所說英國在經(jīng)濟(jì)上的“敦刻爾克時(shí)刻”已經(jīng)來臨。環(huán)顧戰(zhàn)后世界，唯有美國有實(shí)力提供大批援助，而且，因租借援助而使英國經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴美國，所以，向美國繼續(xù)求援是順理成章的事情。作為財(cái)政部經(jīng)濟(jì)顧問的凱恩斯早在3月份就提交了一份第三階段租借援助的方案，建議政府設(shè)法利用租借援助進(jìn)行戰(zhàn)后重建。丘吉爾在離開首相官邸前兩天，向杜魯門發(fā)去兩封信，要求兩國在秋季展開經(jīng)濟(jì)對話，以解決英國戰(zhàn)后重建之需。[32](1180?1181)

美國此時(shí)也需要與英國對話來解決戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)問題。首先，缺乏外交經(jīng)驗(yàn)的杜魯門在其顧問的建議下，突然停止了租借援助，激起了盟國的強(qiáng)烈反對，迫使美國政府不得不重新考慮徹底解決租借問題，而英國則是租借物資的最大受援國；第二，美國政府希望利用這次英國的求援之機(jī)，把財(cái)政援助和貿(mào)易談判聯(lián)系起來，進(jìn)而在貿(mào)易談判中取得突破[33](110)；第三，美國需要英國早日批準(zhǔn)《布雷頓森林協(xié)定》；第四，美國決策者擔(dān)心，戰(zhàn)后隨著軍隊(duì)的大量復(fù)原和經(jīng)濟(jì)的和平轉(zhuǎn)型將導(dǎo)致大量的失業(yè)和產(chǎn)品過剩，進(jìn)而再次引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對此，唯有建立一個(gè)開放、不受歧視的世界貿(mào)易體系才可避免之；第五，通過體制的確立來保證美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的長久化和合法化。鑒于以上原因，對美國來說，無論是實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)目標(biāo)，還是解決迫在眉睫的經(jīng)濟(jì)問題，都需要英國的支持和配合。

英國在接到停止租借援助的通知后，從1945年8月18日至23日，由首相克萊門特·艾德禮親自主持召開了五次內(nèi)閣會議，主要商討租借中斷后的英國財(cái)政危機(jī)和向美求援問題。經(jīng)過激烈爭論，在23日晚召開的內(nèi)閣會議上決定派遣由凱恩斯、哈利法克斯、時(shí)任財(cái)政部臨時(shí)助理大臣的費(fèi)雷德里克·哈默等組成的代表團(tuán)赴華盛頓參加談判。9月6日，英國代表團(tuán)到達(dá)美國，11日會談開始。

此次英美會談主要包括三個(gè)主題：租借總清算以及由此而引發(fā)的財(cái)政貸款談判，與財(cái)政貸款談判相掛鉤的貿(mào)易談判。由于美國此時(shí)已停止了租借援助，《租借法案》作為談判籌碼的價(jià)值已不復(fù)存在，故英美雙方僅就戰(zhàn)時(shí)美國租借給英國的各類物資的價(jià)值和英國逆租借給美國的各類物資的價(jià)值進(jìn)行估算，最后再做總的清算。自《租借法案》出臺后，美國朝野就形成共識：在租借償還問題上，力避重蹈一戰(zhàn)之覆轍。所以，在這次租借總清算中，美國表現(xiàn)非常大度：“在戰(zhàn)敗敵人中喪失、毀壞或消費(fèi)的根據(jù)租借協(xié)定或逆租借辦法提供的物資，并不構(gòu)成任何一國的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這些物資和勞務(wù)是用來贏得戰(zhàn)爭的，因此任何一國也沒有犧牲別國的利益而在財(cái)政上取得好處?！盵34](1204)在此原則指導(dǎo)下，美英雙方很快在租借清算問題上達(dá)成了共識：經(jīng)英美兩國專家計(jì)算，從租借援助開始到停止，美國租借給英國的各類物資大約為270億美元，英國逆租借給美國的物資大約為60億美元，其中英國所欠美國近210億美元的租借債務(wù)一筆勾銷[16](1)。英國只須償還在日本戰(zhàn)敗后，美國國會已經(jīng)批準(zhǔn)援助英國的6.5億美元的租借債務(wù)。至此，英美圍繞租借援助展開長達(dá)4年之久的較量畫上了句號，而租借援助的停止則預(yù)示著英美財(cái)政貸款談判的開始。最終，美國迫使英國答應(yīng)廢除帝國特惠制，批準(zhǔn)布雷頓森林協(xié)定，與美國聯(lián)合發(fā)表關(guān)于國際貿(mào)易政策與成立國際貿(mào)易組織的原則聲明，一起邀請有關(guān)國家參加未來的國家貿(mào)易與就業(yè)會議，制定戰(zhàn)后國際貿(mào)易政策等。

五、結(jié)語

在近代以來的世界歷史舞臺上，很多大國經(jīng)歷了崛起與衰落，探究其原因成為后世學(xué)者經(jīng)久不衰的課題之一。美國學(xué)者保羅·肯尼迪在其堪稱經(jīng)典的《大國的興衰》一書中指出，國家之間經(jīng)濟(jì)力量的此消彼長和軍事沖突的最終結(jié)局是導(dǎo)致大國興衰的兩個(gè)基本核心要素。縱觀近代以來英國的興衰成敗，可謂興也戰(zhàn)爭，衰也戰(zhàn)爭。得益于工業(yè)革命所創(chuàng)造出來的巨大財(cái)富以及在此基礎(chǔ)上建立起來的強(qiáng)大的皇家海軍，使其在近代以來的世界爭霸戰(zhàn)爭中所向披靡，最終建立起了“日不落大帝國”。然而在20世紀(jì)上半期相繼爆發(fā)的兩次世界大戰(zhàn)最終耗盡了英國的國力，建立在其上的世界霸權(quán)也轟然坍塌。

與英國相比，美國情況正好相反，在英國國力不斷下降的時(shí)候，美國國力卻在穩(wěn)步上升，兩次世界大戰(zhàn)不僅使其經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增，也為其崛起提供了千載難逢的良機(jī)。一戰(zhàn)后，美國決策層就企圖憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來構(gòu)建以美國為主導(dǎo)的世界新秩序，最后因種種原因而未能實(shí)現(xiàn)。二戰(zhàn)爆發(fā)后，丘吉爾內(nèi)閣放棄了綏靖政策，決定與德國進(jìn)行一場全面戰(zhàn)爭，但該戰(zhàn)略已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了英國的國力，最后不得不求助于美國。這使美國決策層再次看到了從英國手中奪取世界霸權(quán)的機(jī)會。求援開始后，美國國務(wù)院就決定用援助杠桿來撬動英國的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)，這使得英美在第一階段租借補(bǔ)償談判中矛盾重重，交鋒不斷。然而，在戰(zhàn)時(shí)，大敵當(dāng)前，合作為重，在“法西斯威脅”和“重視大國合作的羅斯?？偨y(tǒng)的諒解”這兩張王牌的保護(hù)下，國務(wù)院的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，英國也暫時(shí)逃過了一劫。但受戰(zhàn)爭摧殘，元?dú)獯髠挠藭r(shí)已嚴(yán)重依賴美國，迫切需要其援助，但能否得到則主要取決于英國提供的回報(bào)是否豐厚和美國決策者的“善意”，羅斯福不愿給第二階段租借談判一個(gè)正式條約就是明證，這也為以后美國不履行義務(wù)提供了理由。二戰(zhàn)的結(jié)果對英國來說既是勝利但更是悲劇，戰(zhàn)后英國深陷財(cái)政危機(jī)，手中已無任何牌可打，而雄踞實(shí)力巔峰的美國卻擁有多種選擇，最終利用戰(zhàn)后英美財(cái)政談判實(shí)現(xiàn)了重建國際貿(mào)易新秩序的夙愿。英國在失去經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的同時(shí)，也將世界霸權(quán)拱手讓給了美國。

注釋：

①美國將租借援助分為三個(gè)階段，即從租借開始至歐戰(zhàn)結(jié)束，從歐戰(zhàn)結(jié)束至日本投降日和日本投降后。國內(nèi)學(xué)者張振江對英美第一階段租借談判有所論述，參見張振江：從英鎊到美元——國際經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的轉(zhuǎn)移(1933—1945).北京：人民出版社，2006.

②在《租借法案》出臺以前，《中立法》和《約翰遜法案》是美國政府對外進(jìn)行援助的兩個(gè)最大的法律障礙。在1939年以前，美國國會通過的前三個(gè)《中立法》規(guī)定禁止向交戰(zhàn)國出售武器，1939年修改后的第四個(gè)《中立法》規(guī)定交戰(zhàn)國可以向美國購買軍火，但必須遵守“現(xiàn)款交易、自行運(yùn)輸”的原則。1934年國會通過的《約翰遜法案》規(guī)定不按期償還美國債務(wù)的國家不能獲得美國新貸款。當(dāng)年5月英國被列入“欠債不還”的國家名單中。

③從1941年1月15日至1月29日，眾議員外交委員會聽取了29個(gè)人的證詞；從1月27日至2月8日，參議院外交委員會聽取了41個(gè)人的證詞。其中國務(wù)卿赫爾、陸軍部長史汀生、海軍部長費(fèi)蘭克·諾克斯以及財(cái)政部長摩根索均出席了聽證會，力證租借援助英國的必要性。證詞詳見Charles A.Beard.President Roosevelt and the coming of the war: 1941.New Haven:Yale University Press, 1954: 33?68.

④國會中的反對派擔(dān)心“租借法案”出臺后可能會使美國卷入戰(zhàn)爭，且授予總統(tǒng)權(quán)力過大，故提出了限制總統(tǒng)權(quán)力的修正案。

⑤在《租借互助協(xié)定》中，英美最終達(dá)成的第七條中規(guī)定“消除在國際貿(mào)易中各種形式的歧視性待遇，并縮小關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘”。第七條全文見威廉·哈代·麥克尼爾著：美國、英國和俄國：它們的合作和沖突(1941—1946)。葉佐譯，上海譯文出版社，1978: 219.

⑥羅斯福謹(jǐn)慎的原因，財(cái)政部長摩根索認(rèn)為是對丘吉爾在 1944年對東歐政策，尤其是與斯大林達(dá)成劃分勢力范圍的百分比協(xié)議的不滿；李海則認(rèn)為羅斯福擔(dān)心，如果給予英國數(shù)額巨大的長期貸款可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的法律和政治后果。

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