區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施法律問(wèn)題研究——以《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》為例

劉光華，南浩元

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃即區(qū)域規(guī)劃，是國(guó)家引導(dǎo)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要手段和貫徹區(qū)域發(fā)展政策的重要工具。區(qū)域，是一個(gè)源自地理學(xué)的空間概念。在通常意義上，指的是特定的地理空間范圍。經(jīng)濟(jì)學(xué)則把區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)上相對(duì)完整的經(jīng)濟(jì)單元［1］。作為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的區(qū)域也是從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上進(jìn)行理解和界定的，即是指地理位置相鄰或相近，并且具有相同或近似的經(jīng)濟(jì)特性，或者經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為密切，或者具有特殊的經(jīng)濟(jì)功能的一定地表空間［2］。作為人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種目的而對(duì)未來(lái)的行動(dòng)所作的設(shè)想和部署，規(guī)劃和計(jì)劃在英文中，有著相同的詞源和詞義［3］。

西方的國(guó)家規(guī)劃起因于1929年至1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而社會(huì)主義國(guó)家則自建設(shè)伊始即大力推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著強(qiáng)烈的規(guī)劃傳統(tǒng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，為了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，政府往往運(yùn)用財(cái)政政策、金融政策等手段扶持落后地區(qū)，這些政策手段的法律化就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律制度［4］。東西方各國(guó)規(guī)劃的產(chǎn)生均源自國(guó)家利用公權(quán)力操控市場(chǎng)的機(jī)制，目的在于克服區(qū)域經(jīng)濟(jì)信息的不對(duì)稱、區(qū)域公共產(chǎn)品短缺及供給不足、區(qū)際分配不公等客觀因素所導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府為了解決在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈問(wèn)題，需要對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行總體的安排和部署，即制定本文所研究的、擔(dān)當(dāng)著保障特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制度角色的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

政府通過(guò)制定具有宏觀調(diào)控傾向的政策——區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)包括政府和企業(yè)等主體的行為選擇，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法所追求的實(shí)質(zhì)公平正義的價(jià)值理念。但具有濃厚政策性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃如何成為有效約束區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作各方主體的行為規(guī)則，雖然制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論提供了前設(shè)性的解釋，但其實(shí)踐中的具體實(shí)施路徑與策略及其法律意蘊(yùn)卻有待進(jìn)一步梳理和概括。本文圍繞《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》文本在中央、甘肅省、天水市三級(jí)的層層解讀和實(shí)踐展開，從“行動(dòng)中的法”的視角，實(shí)證地考察了作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律制度體系重要組成部分的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施路徑與策略，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的理解和制度構(gòu)建提供了一種全新的思路和有益的嘗試。

一、《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》文本的層級(jí)解讀比較

（一）國(guó)務(wù)院《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》：中央層級(jí)文本

國(guó)務(wù)院依據(jù)黨的十七大精神和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》而編制的《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》），體現(xiàn)了中央在統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的高度上，對(duì)關(guān)中－天水地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了總體的宏觀經(jīng)濟(jì)布局。以協(xié)調(diào)該特定區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步調(diào)、增強(qiáng)大西北社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力、縮小東西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距為目標(biāo)，通過(guò)原則性規(guī)范指導(dǎo)區(qū)域地方政府貫徹落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)。

《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中確定了國(guó)家對(duì)關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)在財(cái)稅、金融、土地、投資、環(huán)保、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等六個(gè)方面的法定優(yōu)惠政策。而其中的財(cái)稅政策相關(guān)內(nèi)容如“加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，將部分公益性項(xiàng)目的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金逐步轉(zhuǎn)為撥款”等關(guān)涉到區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中各方的利益焦點(diǎn)。它從國(guó)家整體角度出發(fā)規(guī)定了支持關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的法定財(cái)稅政策，在宏觀上通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度以及下?lián)芄嫘試?guó)債轉(zhuǎn)貸資金的法律手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各級(jí)地方政府財(cái)政進(jìn)行支援。

雖然《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》是國(guó)務(wù)院發(fā)布并實(shí)施的、針對(duì)關(guān)中－天水地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體安排，但是，為了更好地與關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，并有效落實(shí)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》所確立的各項(xiàng)政策措施，在其印發(fā)至各級(jí)地方政府時(shí)，相關(guān)的《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施主體均立足地方省市情，出臺(tái)與之相適應(yīng)和配套的規(guī)劃文件來(lái)具體實(shí)施《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》。這一系列的政策性文件包括了各類專項(xiàng)規(guī)劃、年度規(guī)劃等。由于編制主體的級(jí)別與行政區(qū)劃的不同，地方政府所發(fā)布的規(guī)劃類文件不論形式上的文字表述亦或是實(shí)質(zhì)上的內(nèi)容規(guī)定，都呈現(xiàn)出了很多地方性知識(shí)的表述差異。這些差異變化有的是實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無(wú)二致的文字游戲；也有一些則是實(shí)質(zhì)意義上的積極的內(nèi)容更新。而所有這些圍繞《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的文本變化與差異如果作為一個(gè)大的文本系統(tǒng)來(lái)分析，其中就既表達(dá)出下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃文件的基調(diào)保持，也展現(xiàn)出了下級(jí)政府在貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》時(shí)基于各自本位的闡發(fā)與調(diào)試，以及隱藏于其背后的不同地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理水平的差異與差距。

下面，我們將選取不同層級(jí)的文本——即國(guó)務(wù)院《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、甘肅省人民政府于2010年2月編制下發(fā)的《甘肅省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的意見》（簡(jiǎn)稱《甘肅省意見》）和天水市發(fā)展和改革委員會(huì)于2010年4月編制發(fā)布的《天水市〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱《天水市實(shí)施方案》）以及《中共寶雞市委、寶雞市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施的意見》（以下簡(jiǎn)稱《寶雞市實(shí)施意見》），通過(guò)比較相關(guān)地方政府針對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》財(cái)稅政策所展開的不同層級(jí)的文本再闡釋，縱橫觀察政策性的區(qū)域規(guī)劃文本所具有的不同于法律文本的獨(dú)特演進(jìn)路徑或靜態(tài)實(shí)施機(jī)制。

（二）甘肅省、天水市兩級(jí)地方政府對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》文本的消極詮釋

1．加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度

轉(zhuǎn)移支付，是指上下級(jí)預(yù)算主體之間按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行的財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移，主要是指上級(jí)政府把財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府以平衡各地財(cái)政支付能力［3］。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)調(diào)整和平衡各級(jí)地方政府財(cái)政資金的重要手段和法律制度，其包括體制補(bǔ)助或上解、稅收返還和專項(xiàng)撥款三項(xiàng)內(nèi)容。

三級(jí)規(guī)劃文件在這方面文字表述并無(wú)實(shí)質(zhì)變化，只是甘肅省和天水市兩級(jí)政府特別明確了該項(xiàng)政策的具體優(yōu)惠對(duì)象——即天水市這個(gè)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》指明的經(jīng)濟(jì)區(qū)次核心城市①此種表述反映于甘肅省人民政府2010年2月編制下發(fā)的《甘肅省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的意見》以及天水市發(fā)展和改革委員會(huì)2010年4月編制發(fā)布的《天水市〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施方案》。。而天水市編制的實(shí)施方案則承接行政隸屬關(guān)系，在其發(fā)布的文本中形式上增加了“爭(zhēng)取加大省一級(jí)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占全省比重”。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)額及比例并未在省市兩級(jí)規(guī)劃法律文件中予以明確法定，所使用的“加大”等字眼也屬于規(guī)劃編制過(guò)程中的模糊性語(yǔ)言，因而在具體落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)存在極大的不確定因素，可以想見這類舉措在《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程中將面臨的一系列困難。

2．公益性項(xiàng)目的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金轉(zhuǎn)為撥款

公益性項(xiàng)目的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是國(guó)家財(cái)政為了扶持地方政府公益事業(yè)建設(shè)，以此為名發(fā)行的國(guó)債所獲得的融資借貸給地方政府的資金。在貸款期限屆滿時(shí)免除地方政府債務(wù)，間接的由中央財(cái)政給予地方財(cái)政撥款。

對(duì)于《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中提及的“部分公益性項(xiàng)目的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金逐步轉(zhuǎn)為撥款”的內(nèi)容，在《甘肅省意見》和《天水市實(shí)施方案》中都有體現(xiàn)。同樣，后兩者均是對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》此項(xiàng)內(nèi)容表述的轉(zhuǎn)述，而《甘肅省意見》只是在文本上指明了此項(xiàng)舉措的主要意義是減輕地方財(cái)政壓力。天水市的實(shí)施方案中幾乎照搬《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》和《甘肅省意見》內(nèi)容，不同的是文字上增加了“爭(zhēng)取”這樣的詞語(yǔ)以表明地方政府的積極態(tài)度，但同樣缺乏具體的法定數(shù)額及比例等硬性指標(biāo)，因而也未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)變化。

（三）甘肅省、天水市兩級(jí)地方政府對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》文本的積極闡釋

1．省級(jí)政府提出通過(guò)安排專項(xiàng)資金來(lái)落實(shí)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》

《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的財(cái)稅政策中并未設(shè)置《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施專項(xiàng)資金問(wèn)題，而在我們閱讀《甘肅省意見》文本時(shí)發(fā)現(xiàn)，甘肅省政府特別指出“省財(cái)政每年安排天水《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施專項(xiàng)資金，用于規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、公益事業(yè)建設(shè)及扶貧開發(fā)?！边@是《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》體系下，地方政府立足省情活用財(cái)稅優(yōu)惠政策的一個(gè)顯著體現(xiàn)，更是給了財(cái)政收支緊張的天水市政府一個(gè)極大的鼓舞。而《甘肅省意見》尤其是財(cái)政優(yōu)惠政策，不僅具體化了《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目部分，同時(shí)給予了《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)天水市部分的公共事業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金支持。《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的原則性的財(cái)稅政策輔之以《甘肅省意見》的上述具體制度設(shè)置，本身就是《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》貫徹實(shí)施的一個(gè)重要制度創(chuàng)新和制度支持，它們?cè)趯?shí)質(zhì)上推進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，自然會(huì)得到因此而受益的天水市政府的積極響應(yīng)。

2．市級(jí)政府爭(zhēng)取公益性項(xiàng)目配套的地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金轉(zhuǎn)為撥款

在前述制度創(chuàng)新之外，最引人注目的是《天水市實(shí)施方案》。它在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提及了通過(guò)爭(zhēng)取省上將用于公益性項(xiàng)目配套的地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金運(yùn)用的思路與實(shí)施方案。對(duì)于這一措施《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》及《甘肅省意見》中均無(wú)陳涉的內(nèi)容，天水市政府卻將其作為地方財(cái)稅政策的獨(dú)特且具體的一部分，刻意進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和突出。彰顯了基層地方政府在保證《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》貫徹實(shí)施與消減地方財(cái)政壓力之間的平衡智慧和技巧，以及借勢(shì)利用各種可能渠道擴(kuò)充地方政府財(cái)政收入的積極性和主動(dòng)性。天水市以公益性項(xiàng)目建設(shè)的名義，通過(guò)將省政府發(fā)行的地方政府債券資金轉(zhuǎn)貸給自己甚或變?yōu)槭聦?shí)上撥款的意圖和方案，一方面實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)公益性事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，另一方面，將原本應(yīng)該發(fā)生于天水市政府與社會(huì)公眾之間的外部債權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)化為上下級(jí)政府之間的內(nèi)部債權(quán)關(guān)系，并借此避開基層政府發(fā)行地方政府債務(wù)的制度障礙，使作為上級(jí)的甘肅省政府間接地承擔(dān)了基層地方政府在經(jīng)濟(jì)區(qū)公益事業(yè)建設(shè)中的財(cái)政支出責(zé)任。因?yàn)?，關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然地理上部分地坐落于天水市轄區(qū)，但其國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)的定位決定了，甘肅省政府從來(lái)都是最基本和重大的利益相關(guān)者?！秶?guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施的成敗從來(lái)都與甘肅省密不可分。因而，天水市實(shí)施方案提出的這一更加具體的行動(dòng)方案，不僅僅是對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》財(cái)稅政策的一項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)意義的制度創(chuàng)新，更使得初始意義上作為原則性、號(hào)召性政策文件的《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》，開始具有法律制度的含義和實(shí)踐價(jià)值。

（四）經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不同市級(jí)地方政府對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》文本的詮釋與橫向比較

為了進(jìn)一步展現(xiàn)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的通過(guò)不同層級(jí)政府的解讀與詮釋而展開的步步為營(yíng)的實(shí)施路徑和內(nèi)在邏輯，我們選取經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不同地方政府為保障《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》落實(shí)和推進(jìn)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施的各色配套措施——即《天水市〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《天水市實(shí)施方案》）與《中共寶雞市委、寶雞市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施的意見》（以下簡(jiǎn)稱《寶雞市實(shí)施意見》）作為素材文本，進(jìn)行另一個(gè)側(cè)面的比較研究。

1．系統(tǒng)全面地規(guī)定了各類政府主導(dǎo)性配套措施的《天水市實(shí)施方案》

首先，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?！疤焖惺形?、市政府成立了《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。”因?yàn)樵凇秶?guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程中，難免出現(xiàn)地區(qū)利益的矛盾和部門責(zé)任的沖突等問(wèn)題，而成立實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，將會(huì)使得這種協(xié)調(diào)解決工作更加高效和專業(yè)。此外，為增強(qiáng)政府組織實(shí)施《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的專門性，《天水市實(shí)施方案》還規(guī)定：設(shè)置天水市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)辦公室，縣區(qū)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)、確定專人，市直部門明確分管領(lǐng)導(dǎo)、職能科室和工作人員；

其次，密切合作交流?！巴苿?dòng)建立部省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度、經(jīng)濟(jì)區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。”《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中政策措施內(nèi)容對(duì)于建立“部省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度”有著明確陳述，而《天水市實(shí)施方案》則在此基礎(chǔ)上增加了建立“經(jīng)濟(jì)區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度”，作為制度建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)造，通過(guò)關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)具體行動(dòng)者——相關(guān)市級(jí)政府的有效溝通渠道，可以真正有實(shí)效地加大加深經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)交流與合作，以產(chǎn)業(yè)合作開發(fā)為契機(jī)，以共同發(fā)展目標(biāo)為紐帶，從而加強(qiáng)天水地區(qū)與關(guān)中地區(qū)聯(lián)系；

第三，強(qiáng)化項(xiàng)目支撐?！耙罁?jù)國(guó)家宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和投資導(dǎo)向，結(jié)合天水資源稟賦，瞄準(zhǔn)未來(lái)發(fā)展，不斷延伸、謀劃和儲(chǔ)備一批對(duì)加快天水發(fā)展具有支撐作用的新項(xiàng)目、大項(xiàng)目、好項(xiàng)目”，地區(qū)產(chǎn)業(yè)中的重點(diǎn)特色項(xiàng)目開發(fā)，對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)和振興具有極大的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，而這一項(xiàng)目措施正是天水市落實(shí)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的核心支柱，決定了《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》從宏觀走向微觀的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；

第四，開展定期督查。包含綜合督查和專項(xiàng)檢查，并公開透明、向社會(huì)公布，定期或不定期向上級(jí)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)工作辦公室報(bào)送《天水市實(shí)施方案》實(shí)施進(jìn)展情況；

第五，嚴(yán)格責(zé)任考核。為高效落實(shí)《天水市實(shí)施方案》，特別是“制定《天水市實(shí)施方案》責(zé)任考核制度和考核評(píng)估辦法”，這些舉措對(duì)于保障《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施任務(wù)，發(fā)揮政府職能起著重要的監(jiān)督制約作用。與此同時(shí)，輔佐它的獎(jiǎng)懲細(xì)則可以更好地使得考核工作健康持續(xù)地進(jìn)行下去；

最后，不斷深化宣傳?！巴ㄟ^(guò)舉辦和參加各種論壇、座談會(huì)、研討會(huì)、專題講座等活動(dòng)，凝聚全市廣大干部群眾支持和參與經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的熱情和力量，為《天水市實(shí)施方案》的貫徹營(yíng)造良好的輿論氛圍。”宣傳工作的另一重要宗旨是公開《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施的各項(xiàng)具體政府工作，信息透明，向社會(huì)公眾及時(shí)通報(bào)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)內(nèi)容、進(jìn)度等，讓百姓了解《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》，知曉政策。

2．充分體現(xiàn)政府引導(dǎo)職能和主觀能動(dòng)性的《寶雞市實(shí)施意見》

與天水市的前述措施相仿，寶雞市市委、市政府為落實(shí)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》任務(wù)，亦從地方實(shí)際出發(fā)，確立了相應(yīng)的政策措施作為推進(jìn)寶雞落實(shí)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的實(shí)施規(guī)則。

首先，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?！俺闪⒂墒形瘯浫晤檰?wèn)，市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市級(jí)有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施中的重大問(wèn)題?！边@一規(guī)定與前述《天水市實(shí)施方案》相近，但與前者不同的是，寶雞市的這一意見中，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室直接負(fù)責(zé)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施的日常工作，即《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施中的重大問(wèn)題和《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施的日常工作。此外，還要求安排部門實(shí)施《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的時(shí)間表，即《寶雞市實(shí)施意見》通過(guò)確立時(shí)限制度，來(lái)督促各部門盡快落實(shí)分解任務(wù)。這一領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)架保證了《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》及《寶雞市實(shí)施意見》的可操作性與實(shí)效性。

其次，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。“聘請(qǐng)國(guó)際國(guó)內(nèi)一流水平的規(guī)劃和設(shè)計(jì)單位參與編制中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，用一流的規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展。”這一規(guī)劃設(shè)計(jì)理念作為《寶雞市實(shí)施意見》的一個(gè)重大亮點(diǎn)，凸顯了《寶雞市實(shí)施意見》在《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》落實(shí)中的重要地位。“構(gòu)建以總體規(guī)劃為核心，以專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃為骨架，層次分明的規(guī)劃體系。”的規(guī)劃設(shè)計(jì)思路，同樣會(huì)使得《寶雞市實(shí)施意見》更加系統(tǒng)、科學(xué)和高效。另外，“指導(dǎo)大企業(yè)集團(tuán)編制發(fā)展規(guī)劃”的創(chuàng)新之舉，不僅充分體現(xiàn)了地方政府在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施中應(yīng)有的主導(dǎo)作用和政府規(guī)劃的引導(dǎo)力，當(dāng)然更使得《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》真正地接上了“地氣”，宣示性與號(hào)召性的中央政府政策文件（即《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》）向規(guī)范性的法律文件與行為規(guī)則的實(shí)質(zhì)性邁進(jìn)。

再次，突出項(xiàng)目帶動(dòng)?！袄^續(xù)實(shí)行一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)法人、一套班子、一抓到底的工作機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)?！睂氹u市這種以專一為特征的《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施方案，剝離了多頭負(fù)責(zé)、多頭管理實(shí)施方案所必然附帶的“扯皮”與低效率問(wèn)題?！皩?duì)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理、資金籌措、環(huán)境保障等方面提供全方位的服務(wù)”，“堅(jiān)持‘引進(jìn)來(lái)’和‘走出去’相結(jié)合，強(qiáng)力推進(jìn)招商引資和對(duì)外開放，鼓勵(lì)和引導(dǎo)國(guó)際國(guó)內(nèi)大范圍內(nèi)的企業(yè)合作和項(xiàng)目開發(fā)”。這些具體優(yōu)良的政策措施，加之，《寶雞市實(shí)施意見》中所列明的《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》各時(shí)期、各階段項(xiàng)目投資數(shù)量與投資金額，不僅使得《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》文件的政策公開透明與行為引導(dǎo)一目了然，而且真正體現(xiàn)出了寶雞市招商引資和項(xiàng)目建設(shè)工作市場(chǎng)運(yùn)作與政府服務(wù)相結(jié)合或曰公私交融、官民合作的經(jīng)濟(jì)法制理念［5］。

最后，強(qiáng)化考核督察?！敖?shí)施《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的指標(biāo)體系和考核機(jī)制，列入全市目標(biāo)責(zé)任制考核。”《寶雞市實(shí)施意見》所作出的與天水市實(shí)施辦法相類似的規(guī)定，實(shí)際上是指涉到了《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》這類政策性法律文件實(shí)施不同于立法文件實(shí)施路徑的本質(zhì)及關(guān)鍵點(diǎn)。通過(guò)“規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和市級(jí)督察督辦考核部門”，將《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)、重要指標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)等進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任制考核，尤其是規(guī)定將考核達(dá)標(biāo)情況作為本地區(qū)干部任用考核的重要內(nèi)容，真正使得前述的經(jīng)濟(jì)法制理念，借助現(xiàn)行政治系統(tǒng)的內(nèi)驅(qū)力而具有了制度和規(guī)范的內(nèi)涵。

由此可見，各地方政府結(jié)合自身實(shí)際，圍繞《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心法律文件，設(shè)計(jì)出了各具特色的制度措施與實(shí)施方案。充分體現(xiàn)了地方特色與政府主導(dǎo)的共同選擇與發(fā)展趨勢(shì)。例如天水市基于經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所轄地方在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的實(shí)情與差距，將《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的建設(shè)任務(wù)更多的框定在項(xiàng)目建設(shè)及引資方面，因而其實(shí)施方案趨向加強(qiáng)對(duì)外交流與協(xié)作，注重信息渠道培養(yǎng)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和理念的學(xué)習(xí)，力圖通過(guò)完善地方相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律文件來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的快速高效發(fā)展；而寶雞市則同樣基于自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，更加突出了政府相關(guān)工作的能動(dòng)性，通過(guò)更為系統(tǒng)和有針對(duì)性的制度措施，強(qiáng)化政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的能動(dòng)性，提高政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的水平和質(zhì)量。

二、《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》及實(shí)施路徑的實(shí)證分析

《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》自發(fā)布之日起，即作為關(guān)中－天水地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要中長(zhǎng)期戰(zhàn)略指南至今已實(shí)施近三年。在這三年中天水作為由《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》定位的經(jīng)濟(jì)區(qū)次核心城市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各方面都發(fā)生著巨大的變化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各指標(biāo)亦有長(zhǎng)足的進(jìn)步。正是相關(guān)地方政府對(duì)于《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》所做的文本再解讀和內(nèi)容再擴(kuò)充，使得《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》本身更加合理地使用于區(qū)域內(nèi)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作中；同時(shí)，也創(chuàng)新了正式法律文本及其實(shí)施機(jī)制之外的制度文本及實(shí)施機(jī)制。

（一）《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》及實(shí)施文件的屬性：區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性行為規(guī)范

雖然包括《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》本身在內(nèi)的各類規(guī)劃實(shí)施文本，并未經(jīng)各級(jí)人大會(huì)議表決通過(guò)。但是，通過(guò)不同層級(jí)地方政府對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的不斷解讀，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃從宏觀規(guī)劃圖到微觀施工圖的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也創(chuàng)制和成就了一種介于傳統(tǒng)的政策與法律之間的特殊制度規(guī)則。使得《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》及實(shí)施文件成了關(guān)中－天水區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)及所涉各類公、私主體的基礎(chǔ)性行為規(guī)范。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和開發(fā)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，決定了調(diào)整區(qū)域開發(fā)相關(guān)主體行為和關(guān)系的政策文件既要具有戰(zhàn)略性、前瞻性和地域性特點(diǎn)，同時(shí)還必須保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和全局性。所以，我們看到：以《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》及其實(shí)施文件為代表的區(qū)域綜合性發(fā)展規(guī)劃，就屬于此類中長(zhǎng)期綜合性規(guī)劃制度文件——兼具“規(guī)劃圖”與“施工圖”的角色。而其中，如果缺乏相關(guān)地方政府出臺(tái)的各類意見及實(shí)施方案所蘊(yùn)含的具體內(nèi)容①例如天水市發(fā)展和改革委員會(huì)編制的《天水市〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉實(shí)施方案》，包涵了總體思路、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)一體化、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、創(chuàng)新型區(qū)域、改革開放、保障措施十個(gè)方面，涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通、水利、能源、市政、教育、衛(wèi)生、文化、體育等三十項(xiàng)具體內(nèi)容。，包括各級(jí)政府和企業(yè)在內(nèi)的主體就無(wú)法也無(wú)心、無(wú)力依照《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》來(lái)實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，各級(jí)政府借助《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》的貫徹落實(shí)來(lái)意圖達(dá)到的區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展的終極目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

接下來(lái)，我們將進(jìn)一步結(jié)合天水市實(shí)施《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的文本和實(shí)踐，進(jìn)一步實(shí)證地考察區(qū)域發(fā)展規(guī)劃這種正式法律文本及其實(shí)施機(jī)制之外的制度文本的動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制。

（二）《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》類文件的具體實(shí)施路徑：政策——項(xiàng)目——資金

政策文件雖不具有法律文件一樣的穩(wěn)定性與確定性，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期和特定領(lǐng)域，充滿變化性和原則性的政策，卻更加有利于法的實(shí)質(zhì)公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。也正因此，政府的經(jīng)濟(jì)政策（包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策在內(nèi)）在世界各國(guó)均被視為經(jīng)濟(jì)法的重要淵源，更有甚者，將經(jīng)濟(jì)法稱為“經(jīng)濟(jì)政策法”［6］。在《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中這些區(qū)域政策即為明文確定的財(cái)稅、金融等法定優(yōu)惠政策。由此，我們認(rèn)為，區(qū)域政策是一定時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立法和司法的指導(dǎo)方針、原則。

但是，恰如法的實(shí)施必然需要相應(yīng)法規(guī)的配套一樣，區(qū)域政策的貫徹落實(shí)也必須依靠有權(quán)主體編制的區(qū)域規(guī)劃。作為區(qū)域政策外在表現(xiàn)形式的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，需要突破抽象、宏觀的區(qū)域政策的概括、模糊和操作性不強(qiáng)等限定，結(jié)合區(qū)域的地方特性，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更為確定具體詳盡的建設(shè)目標(biāo)和工作內(nèi)容，創(chuàng)制獨(dú)特的實(shí)施機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)達(dá)到其目的。為此，天水市在關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中，就將包括《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》在內(nèi)的政策文件的實(shí)施路徑，概括為“政策——項(xiàng)目——資金”，即“政策換項(xiàng)目、項(xiàng)目換資金”①該內(nèi)容源自時(shí)任天水市發(fā)展和改革委員會(huì)主任宋建平于2012年2月21日在天水市發(fā)展改革工作暨《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實(shí)施推進(jìn)會(huì)議上以《堅(jiān)定信心、迎難而上，全力做好2012年發(fā)展改革工作》為題的講話。。

1．政策換項(xiàng)目

《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策內(nèi)容均規(guī)定得十分籠統(tǒng)，如果缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持，或者優(yōu)惠政策被泛濫解讀和適用，甚或優(yōu)惠政策無(wú)法獲得后續(xù)充足資金和具體項(xiàng)目的支撐，那么必定會(huì)使得作為一種肯定性行為規(guī)范后果的優(yōu)惠政策，淪為政治口號(hào)和軟性文字。進(jìn)而，《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》調(diào)整的各類行為主體行為處于失范狀態(tài)，整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將陷入無(wú)序格局。

然而，“理論是灰色的，生活之樹常青”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐者卻創(chuàng)造性地借道“具體建設(shè)項(xiàng)目”，將宏觀的中央優(yōu)惠政策“規(guī)劃圖”變成了微觀的地方“施工圖”。以《甘肅省意見》財(cái)稅方面的規(guī)定為例，“對(duì)于《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》確定的基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化旅游、民生等領(lǐng)域的重大建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行超前謀劃，抓緊論證，成熟一個(gè)上報(bào)一個(gè)，通過(guò)主動(dòng)銜接和爭(zhēng)取，盡快付諸實(shí)施”，而且，《甘肅省意見》借力國(guó)家《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》中包括財(cái)稅政策在內(nèi)的法定優(yōu)惠政策，主要針對(duì)天水規(guī)劃區(qū)內(nèi)的機(jī)械制造、電工電器、電子信息、醫(yī)藥食品、建筑建材、文化、商貿(mào)旅游等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)加大了一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這樣，就把籠統(tǒng)的優(yōu)惠政策，具體化為明列于《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)天水市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目表（2009－2020年）》中的、總投資額度達(dá)到3242億2101萬(wàn)元的五大類總計(jì)541個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。

2．項(xiàng)目換資金

如上所述，天水市在規(guī)劃期內(nèi)通過(guò)列明投資額巨大的眾多建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了將宏觀優(yōu)惠政策具體化為施工圖的目的，但是，“資金是項(xiàng)目的‘命脈’，沒(méi)有足夠的資金，再好的項(xiàng)目也無(wú)從下手，項(xiàng)目建設(shè)資金靠自籌難以解決?！比狈Τ渥阗Y金保證建設(shè)項(xiàng)目，同樣存在蛻化為“空中樓閣”的危險(xiǎn)。

為此，天水經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃針對(duì)目前三種主要投資形式或資金籌措方式——國(guó)家投資、企業(yè)投資和民間投資，分類進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃。而天水市更是協(xié)同多方經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地提出了 “多個(gè)一點(diǎn)”的方案措施：一是“兩眼向上”爭(zhēng)一點(diǎn)，向上即向上級(jí)省政府和中央政府，主要針對(duì)中央預(yù)算內(nèi)資金投資項(xiàng)目和國(guó)家預(yù)算支持與補(bǔ)助項(xiàng)目；二是“兩眼向前”貸一點(diǎn)，向前即向遠(yuǎn)期金融機(jī)構(gòu)；三是“兩眼向外”引一點(diǎn)，向外即向外來(lái)資金投資；四是“兩眼向內(nèi)”籌一點(diǎn)，向內(nèi)即向本地區(qū)內(nèi)融資。而后三個(gè)途徑則主要針對(duì)企業(yè)和民間自投自建項(xiàng)目。

這樣，上述兩個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手，就使得《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》類文件的主體內(nèi)容具有了現(xiàn)實(shí)可操作性。宏觀優(yōu)惠政策的落實(shí)以具體的項(xiàng)目運(yùn)作為途徑；而相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)所需資金又能夠依托法定優(yōu)惠政策包裝下的項(xiàng)目為籌碼募集而來(lái)。這樣，優(yōu)惠政策——建設(shè)項(xiàng)目——建設(shè)資金籌措就形成了一個(gè)有機(jī)鏈條，它既構(gòu)成了項(xiàng)目工作的主要內(nèi)容和流程，同樣也為區(qū)域內(nèi)包括各級(jí)地方政府在內(nèi)的各類利益相關(guān)主體，圍繞《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》初始目標(biāo)的貫徹落實(shí)提供了法理基礎(chǔ)。貌似宣傳遠(yuǎn)離立法的政策文本具有了行為規(guī)范的形與魂。

（三）《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》及實(shí)施文件的保障機(jī)制：督促、考核與評(píng)估

對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》尤其是各類各級(jí)實(shí)施文件的落實(shí)情況進(jìn)行督促和目標(biāo)責(zé)任制考核，雖然是緣起于政府日常工作方法和制度經(jīng)驗(yàn)，但是，在非行政的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與發(fā)展領(lǐng)域中，卻發(fā)揮了別樣且非常主要的功用。它成為《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》及類似制度文件重要的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)機(jī)制。譬如，為全面貫徹實(shí)施《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》、《甘肅省意見》和《天水市實(shí)施方案》，確保實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，天水市人民政府辦公室印發(fā)了《天水市實(shí)施〈關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉2011年度工作目標(biāo)責(zé)任考核試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），《辦法》規(guī)定考核工作由市《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)辦公室具體實(shí)施，而考核對(duì)象正是各縣（區(qū)）政府、天水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、市關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。同時(shí)，為了保證經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、按時(shí)按期完成，天水市發(fā)展和改革委員會(huì)還編制了《天水市2012年關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃（草案）》，通過(guò)類似的年度實(shí)施規(guī)劃，對(duì)《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》、《甘肅省意見》等宏觀政策文件確定的建設(shè)項(xiàng)目按照續(xù)建項(xiàng)目和新開工項(xiàng)目?jī)深愔鹉攴纸?，為?xiàng)目建設(shè)工作設(shè)置年度時(shí)間表，規(guī)定明確的建設(shè)起止年限等項(xiàng)目?jī)?nèi)容指標(biāo)，并明確年度項(xiàng)目建設(shè)工作所必須達(dá)到的各項(xiàng)預(yù)期指標(biāo)，使項(xiàng)目運(yùn)作及相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)有了明確文本依據(jù)。

除此之外，各級(jí)地方市政府還通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制的考核，創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的獎(jiǎng)懲制度，以此來(lái)強(qiáng)化規(guī)劃文件的規(guī)范性與權(quán)威性。獎(jiǎng)勵(lì)者如將考核達(dá)標(biāo)情況作為本地區(qū)干部任用考核的重要內(nèi)容，懲罰者如建設(shè)主體不能及時(shí)履行建設(shè)任務(wù)，濫用建設(shè)資金導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作癱瘓，政府投資主體將從該項(xiàng)目中撤出投資資金，注銷該項(xiàng)目，等等。

最后，包括《國(guó)務(wù)院規(guī)劃》在內(nèi)的規(guī)劃文件，還通過(guò)這樣的制度措施：“有關(guān)部門和地方要適時(shí)組織開展規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估和修編，針對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)規(guī)劃重要內(nèi)容及時(shí)調(diào)整，確保規(guī)劃有效實(shí)施”，實(shí)現(xiàn)自身的修復(fù)與不斷完善。

結(jié) 語(yǔ)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是體現(xiàn)政府主導(dǎo)并參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策性法律文件，其主要宗旨是通過(guò)干預(yù)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺陷，從公私交融和社會(huì)整體利益的高度來(lái)調(diào)控社會(huì)化的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。以《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》為代表的區(qū)域規(guī)劃文件，作為指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的核心文本和規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟(jì)中公、私各方主體行為和關(guān)系的基本規(guī)則，具有“區(qū)域經(jīng)濟(jì)憲法”的地位和功能。雖然從傳統(tǒng)法理角度或基于狹義的法概念，此類沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大正式立法程序、也并非通過(guò)司法訴訟程序和機(jī)制執(zhí)行的政府政策文件，是很難納入法律視野來(lái)研究和分析的，更不會(huì)在實(shí)踐中被視為法律文件。但不管是漸成熱潮的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是包括《關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》在內(nèi)的國(guó)家和省、市規(guī)劃文件本身對(duì)各地區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)所起的任何法律都無(wú)法替代甚至無(wú)可比肩的指導(dǎo)與統(tǒng)領(lǐng)作用。

所有這一切都提醒我們要警惕和反省既往研究視野的狹隘與研究方法的陳舊；同時(shí)，也為我們今后的研究指示了一個(gè)具有光明前景的方向——區(qū)域經(jīng)濟(jì)法治。它要求我們應(yīng)盡可能地通過(guò)我們創(chuàng)造性的知識(shí)勞動(dòng)與既立足實(shí)踐又能抓住前沿的研究成果，為包括區(qū)域規(guī)劃文件及其實(shí)施在內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法治問(wèn)題提供智力支持；盡早促成我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)及相關(guān)利益主體行為的規(guī)范有序進(jìn)行和中國(guó)特色區(qū)域規(guī)劃法律體系和理論體系的成熟。

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［2］ 殷潔．區(qū)域經(jīng)濟(jì)法論綱［M］．北京大學(xué)出版社，2009．

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