新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的農(nóng)民主體性彰顯問題研究

常 安，陳偉航

(西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，西安710063)

一、問題的提出

從2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次明確提出“農(nóng)村社區(qū)”概念至今，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在我國已經(jīng)走過了八個年頭，其數(shù)量和規(guī)模在全國各地不斷擴(kuò)張，也涌現(xiàn)出了“一村多社區(qū)”“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”等多種模式。隨著2012年以來國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各地更是將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重中之重。

新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，為加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力、推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、改變隨著市場化、城市化以來農(nóng)村人口、資源要素的遷徙而導(dǎo)致的空心化格局起到了重要作用。但是，在這蓬勃洶涌的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大潮中，也存在一些值得警惕的現(xiàn)象，如過于強(qiáng)調(diào)建設(shè)速度、建設(shè)規(guī)模而不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際的“被上樓”“被社區(qū)”現(xiàn)象，再如新區(qū)建設(shè)占用農(nóng)戶承包地未能加以有效、及時補償?shù)惹址皋r(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，甚至產(chǎn)生種地?zé)o田、就業(yè)無門、低保無份的“三無”農(nóng)民現(xiàn)象，以及在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的編制、建設(shè)過程中，基本上以政府相關(guān)部門為主導(dǎo)，缺乏廣大農(nóng)民群眾的身影，即廣大農(nóng)民群眾只是城鎮(zhèn)化大潮中有關(guān)政策的被動承受者，而非積極主體。這些現(xiàn)象，無疑不利于廣大農(nóng)民群眾基本權(quán)益的保障，也不利于農(nóng)村的整體穩(wěn)定與和諧，因此，必須引起高度關(guān)注。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制度初衷，旨在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程共同分享現(xiàn)代化成果。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須以保障廣大農(nóng)民群眾的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利為圭臬，也必須充分彰顯廣大農(nóng)民群眾的主體地位。我們必須認(rèn)識到，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是以廣大農(nóng)民群眾為主體，是以保障農(nóng)民基本權(quán)益為目的，是以廣大農(nóng)民群眾的民生福祉是否得以改善為評價標(biāo)準(zhǔn)。本文著重對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的農(nóng)民的主體性彰顯問題作進(jìn)一步的探討。

二、政府、市場、農(nóng)民:新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體性問題

新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)，既有國家加快市場化、城市化進(jìn)程的整體背景的影響，也是當(dāng)下中國為了應(yīng)對內(nèi)地部分農(nóng)村空心化而進(jìn)行的合村并居等措施之后的結(jié)果。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，自始至終都離不開國家力量的參與，也是國家在新時期應(yīng)對“三農(nóng)”問題的一個重大戰(zhàn)略選擇。而新型農(nóng)村社區(qū)在具體建設(shè)中所涉及的大量的人流、物流、信息流等資源要素的重新規(guī)劃和配置，也只有依靠國家的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排才能順利進(jìn)行。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出，是實現(xiàn)政府職能從管治到服務(wù)的轉(zhuǎn)變、發(fā)揮政府在社會管理服務(wù)中的基礎(chǔ)作用的需要。

另外，在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，企業(yè)作為市場主體，也成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要力量。國家鼓勵社會資本投向新農(nóng)村建設(shè)，鼓勵企業(yè)和社會組織采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術(shù)支持等方式在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游體育等各類事業(yè)，鼓勵企業(yè)以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，并給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠、管護(hù)費用補助等政策。而新型農(nóng)村社區(qū)是否順利建設(shè)，也同樣依賴于新型農(nóng)村社區(qū)背后的經(jīng)濟(jì)實力支撐以及其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的能力。

因此，在一些地方的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，提出了“規(guī)劃先行、政府主導(dǎo)、群眾參與、市場助推、產(chǎn)業(yè)支撐”的方針，強(qiáng)調(diào)政府在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、資源配置中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)市場和產(chǎn)業(yè)等要素的力量支撐，這些無疑是必要的。但廣大農(nóng)民群眾在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中是否僅僅是一個被動的參與者?恐怕值得商榷。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，涉及到數(shù)以億計的農(nóng)民群眾的切身利益;新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目的，也是為了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、讓廣大農(nóng)民在市場化的大潮下平等地參與到現(xiàn)代化的進(jìn)程中并平等地分享到現(xiàn)代化和市場化的發(fā)展成果。而對于村落歷史、現(xiàn)實情況、村落發(fā)展走向，廣大農(nóng)民群眾同樣也更為了解。農(nóng)民群眾是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，既是直接受益人，更是推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體力量。嚴(yán)重忽視農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體地位，就會造成政府“一頭熱”的現(xiàn)象，農(nóng)民的“缺場”直接導(dǎo)致農(nóng)民對參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的熱情不高，自力更生的主體意識非常缺乏。因此，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的總體實施路徑應(yīng)倡導(dǎo)“政府引導(dǎo)、群眾自建、市場助推”，即在政府進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計、政府和市場共同給予基礎(chǔ)設(shè)施投入等方面的扶持引導(dǎo)中，突出農(nóng)民群眾的主體地位，農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，農(nóng)民能夠自己做的自己做，能夠聯(lián)合做的聯(lián)合做，政府不大包大攬，而是引導(dǎo)農(nóng)民民主理財、自我管理，引導(dǎo)農(nóng)民自愿、積極、有序地建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

尊重農(nóng)民及農(nóng)民的首創(chuàng)精神，依靠農(nóng)民自己推進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，這也是改革開放三十年來我們黨指導(dǎo)農(nóng)村工作及農(nóng)村發(fā)展的成功經(jīng)驗。城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)，不是將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，而是成為“職業(yè)化的新型農(nóng)民”①，而這樣的新型農(nóng)民完全有資格也有能力成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主人公。鄉(xiāng)村小康社會的建設(shè)，歸根到底是要靠農(nóng)民群眾的雙手。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中普遍遭遇的“政府大力提倡，農(nóng)民不買賬”現(xiàn)象正是源于不能正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，農(nóng)民對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)同感和參與度極低。推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不是只依靠國家力量或者政府與市場分工協(xié)作就可以完成的工程，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體不應(yīng)是單一的而應(yīng)是多元化的。政府、市場、農(nóng)民三者在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中都是不可缺少的主體，尤其是農(nóng)民群眾是最為中堅的力量，“政府的特長是統(tǒng)籌規(guī)劃、制度設(shè)計、資源引入和公共財政供給，市場的特長是實現(xiàn)資源配合的最優(yōu)、敢于創(chuàng)新和冒險、產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，據(jù)此，需要在農(nóng)民公民意識、公民權(quán)利、參與公共事務(wù)、農(nóng)民組織化、支援互助服務(wù)、社會共同體建構(gòu)等方面彰顯農(nóng)民的主體性”［1］。我們在制定新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃方面，既要充分了解廣大農(nóng)民群眾的意愿，也要充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的積極性，將廣大農(nóng)民群眾最迫切希望解決的實際問題優(yōu)先考慮，同時在具體規(guī)劃中充分尊重廣大農(nóng)民群眾的意見，進(jìn)而做到統(tǒng)一規(guī)劃與因地制宜相結(jié)合，而非不分區(qū)情、村情的一刀切。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的宗旨在于改變行政組織管理模式，從“村社一體”“政社不分”到“村社分離”“政社分工”，適應(yīng)市場化改革，構(gòu)建多元主體合作共治，突出農(nóng)民的主體地位。我們提倡和鼓勵社會資本投向新農(nóng)村建設(shè)、企業(yè)和社會組織以多種方式參與到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之中，但不能越俎代庖。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體是廣大農(nóng)民群眾;新型農(nóng)村社區(qū)要想找到適合本區(qū)域特定的發(fā)展之路，也只能依賴于廣大農(nóng)民群眾的集體智慧;而新型農(nóng)村社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展與農(nóng)村的長遠(yuǎn)穩(wěn)定，也同樣需要充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性與動力，需要將農(nóng)民組織起來，使之更好地適應(yīng)市場化、城鎮(zhèn)化的需求。因此，除了鼓勵企業(yè)和社會資本在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用，我們更應(yīng)該大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織，按照積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強(qiáng)化扶持、提升素質(zhì)的要求，加大力度、加快步伐發(fā)展農(nóng)民合作社，通過農(nóng)民合作社這樣一種載體使得農(nóng)民能夠以集體的力量和智慧來適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的大潮。在具體操作中，應(yīng)安排相應(yīng)的財政投資項目直接投向符合條件的合作社，將引導(dǎo)國家補助項目形成的資產(chǎn)移交給合作社管護(hù)，增加農(nóng)民合作社發(fā)展資金，在稅收、政策等方面給予優(yōu)惠，擴(kuò)大農(nóng)民合作社在農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項目中承擔(dān)的規(guī)模;通過多方途徑增強(qiáng)農(nóng)民合作社的經(jīng)濟(jì)能力與發(fā)展能力，進(jìn)而以農(nóng)民合作社為載體，組織、集聚廣大農(nóng)民群眾的力量與智慧，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體作用。

三、經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障背后的政治權(quán)利與權(quán)利主體性彰顯問題

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是對農(nóng)村既有人力、土地、資源等方面的一種重新配置，必然不可避免的涉及到廣大農(nóng)民群眾的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面的權(quán)益維護(hù)與保障問題，在具體調(diào)研中，比較常見的是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)性權(quán)利問題。如在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，很多地區(qū)采取了“多村一社區(qū)”的興建模式，那么，原有村落的節(jié)余土地指標(biāo)歸屬、“三資”歸屬問題，為了統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用土地而涉及到農(nóng)民的承包地、宅基地問題，以及農(nóng)民集中安置后原有的房屋財產(chǎn)評估問題，均涉及到農(nóng)民切身的經(jīng)濟(jì)、財產(chǎn)權(quán)利的保障。這些權(quán)利的保障程度，也直接涉及到農(nóng)民對于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)同和支持度，更關(guān)系到整個農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中所凸顯的上述農(nóng)民權(quán)益保障問題，從表面上看似乎主要集中于財產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)等方面的權(quán)益。但究其實質(zhì)，實際上仍然需要歸諸于農(nóng)民的政治權(quán)利，歸諸于農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體性地位問題。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)打破了傳統(tǒng)的戶籍分割，實行同城同保，縮小因身份的不同所帶來的城鄉(xiāng)差別，本質(zhì)上是取得憲法所賦予的平等的基本權(quán)利，享受到同等的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的待遇，平等地分享現(xiàn)代化建設(shè)所取得的成果。農(nóng)民是新型農(nóng)村社區(qū)的主人，農(nóng)民的主體地位是新型農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)的根本保障。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，賦權(quán)于民，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民的自主參與和自主決策，才能使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)符合農(nóng)民的真實意愿，才能真正解決社區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的矛盾和爭端。

土地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，土地權(quán)益是農(nóng)民最重要的權(quán)益，從根本上來說，農(nóng)民將土地視為生存保障是因為農(nóng)民缺乏其他社會保障。以目前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中矛盾較為集中的土地征收征用與補償問題為例，表面上看，這僅僅涉及國家在經(jīng)濟(jì)管理方面的調(diào)控以及對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益方面的補償，就農(nóng)民權(quán)利而言屬于社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。但實際上，無論是征收標(biāo)準(zhǔn)還是補償標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)化操作，乃至農(nóng)民對于土地到底是該擁有承包權(quán)還是所有權(quán)的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利配置問題，歸結(jié)到最后其實都是農(nóng)民的政治權(quán)利問題，即農(nóng)民在市場化、城鎮(zhèn)化的大潮下，面臨人力、資源、信息等要素重新配置的格局之下如何能真正行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，農(nóng)民的權(quán)利得以實現(xiàn)和保障，經(jīng)濟(jì)利益方面的確立和保障固然重要，但更為重要的是真正保障農(nóng)民參與和管理到諸如新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、重大利益分配、重大經(jīng)濟(jì)、社會事項、重大設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù)的權(quán)利，并充分保障農(nóng)民就上述公共事務(wù)表達(dá)自己意愿的權(quán)利，在農(nóng)民權(quán)利受到損害時，能夠保障農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利恢復(fù)通道的暢通無阻。農(nóng)民擁有法律賦予的土地權(quán)利，同時公平地享受政府提供的包括社會保障在內(nèi)的公共服務(wù)。上述問題，都早已超出我們所說的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利的范疇，而是納入到政治權(quán)利的范疇，而政治權(quán)利的核心，則在于農(nóng)民作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體之主體性的彰顯。

實踐中的拆遷難題，工作量大且難度高，運行非常困難，難題的癥結(jié)就在于農(nóng)民群眾對政府的不信任和拆遷工作的透明度不高。如果把農(nóng)民群眾的意愿放在第一位，舉動公開透明，在社區(qū)建設(shè)和新房建設(shè)中傾聽農(nóng)民群眾的心聲，在農(nóng)民群眾所關(guān)注的拆遷補償辦法、新建住宅戶型、回遷價格等問題上讓農(nóng)民群眾擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，匯集農(nóng)民群眾的智慧、凝聚農(nóng)民群眾的力量，拆遷難題很快就會迎刃而解。以“被上樓”現(xiàn)象為例，實踐中之所以有不少農(nóng)民被趕上樓，究其原因主要是農(nóng)民在自己土地上的權(quán)利貧困造成的，這不僅關(guān)涉的是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，更重要的是其背后的政治權(quán)利的缺失。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民的意愿。政府的決策關(guān)系到公眾的切身利益，政府在做出決策之前最為關(guān)心的問題應(yīng)該是農(nóng)民愿不愿意去“上樓”，同時要告知農(nóng)民為什么要“上樓”，傾聽農(nóng)民群眾的意見和建議，保障農(nóng)民在溝通、協(xié)商中享有充分的話語權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，不能脫離法律法規(guī)，不能脫離實際，要充分考慮農(nóng)民的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程就是農(nóng)民參與的過程，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，必須堅持從群眾生產(chǎn)、生活需要出發(fā)，集中解決農(nóng)民群眾最基本、最迫切、惠及面最廣的實際問題，充分尊重民意制定規(guī)劃，真正體現(xiàn)“大家的事，大家議，大家定”。

因此，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，我們必須注意對于農(nóng)民政治、社會、經(jīng)濟(jì)等基本權(quán)利的保障，防止將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡單的理解為土地利用和經(jīng)濟(jì)利益的效益最大化，而如何確保農(nóng)民在市場化的大潮下與其他社會主體的談判、協(xié)商中處于平等地位，防止農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益受到損害，一個核心措施即是確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民的主體地位的彰顯。農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，其知情權(quán)、話語權(quán)、主人翁意識得到增強(qiáng)，農(nóng)民遷居新社區(qū)以后，精神面貌和社區(qū)治理都會相應(yīng)發(fā)生變化，這無疑有利于推進(jìn)基層民主政治的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，為新型農(nóng)村社區(qū)建成后的健康可持續(xù)運轉(zhuǎn)打下重要基礎(chǔ)。

四、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治

如果說在經(jīng)濟(jì)活動中可以通過建立農(nóng)民合作社等方式加強(qiáng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)談判能力，進(jìn)而使其更適應(yīng)市場化、城鎮(zhèn)化的要求，從而更好地發(fā)揮農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體地位，那么，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、社會等基本權(quán)益的保障與農(nóng)民主體地位的發(fā)揮，同樣需要取決于村民自治這一憲法規(guī)定的基層群眾性自治制度的有效運行。社區(qū)自治是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)所在，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也是實現(xiàn)村民自治的有效途徑，是完善村民自治、擴(kuò)大基層民主的重要載體。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同歸屬感，要獲取農(nóng)民的認(rèn)同和支持就要彰顯農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體地位。農(nóng)民既是建設(shè)者又是受益人，因地制宜、尊重民情，提供令廣大農(nóng)民群眾滿意的公共服務(wù)，自然離不開原有的村民自治。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治相結(jié)合，村民自治通過“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，為農(nóng)民群眾提供表達(dá)意愿和需求以及管理村莊事務(wù)的平臺，同樣，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的宗旨在于完善農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)功能，利用社區(qū)資源滿足農(nóng)民群眾的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的需要，提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量。對于農(nóng)民群眾來說，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和村民自治具有同質(zhì)性，都是為了實現(xiàn)國家與農(nóng)村社會的良性互動。從社會發(fā)展角度，“農(nóng)村社會從靜止、封閉向開放、流動轉(zhuǎn)變，基層民主自治制度從‘村民自治’向‘居民自治’轉(zhuǎn)變”［2］。通過開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，提升村級組織的管理水平，使社區(qū)在提高農(nóng)民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定以及完善村民自治上找到新的突破口。

我國現(xiàn)行《憲法》第一百一十一條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。2010年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，對于村民委員會的界定是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”(第二條)，“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立。村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)”(第三條)。但在實踐中的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尤其是“多村一社區(qū)”模式下，采取的是合村并居的方式，原有的村委會不復(fù)存在;在具體操作中，一些地區(qū)以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、群眾參與”的原則為理由，只強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，或者再考慮到市場的力量，而不考慮群眾參與，更談不上群眾的主體地位。根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，須“經(jīng)村民會議討論同意”，顯然這是一個必備環(huán)節(jié)，不能視為虛設(shè)。另外，對于涉及村民利益、村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)等事項，也需經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尤其是“多村一社區(qū)”模式中，在各種矛盾沖突及現(xiàn)實利益日益多元化的廣大農(nóng)村地區(qū)，簡單的村民委員會組織形式或不完善的社區(qū)組織形式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村多樣化、多層次的鄉(xiāng)村社會需求?！岸啻逡簧鐓^(qū)”建設(shè)需要將各個村落的文化整合，提高村民較差的認(rèn)同歸屬感，處理好中心村的實際選擇與資源合理分配以及村與村之間、村民與村民之間、多村合并的社區(qū)與原村莊之間的復(fù)雜關(guān)系，在這樣的過程中如何體現(xiàn)村民自治、尊重合并村莊村民的意愿，是否能夠真正落實“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，都是需要在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中加以注意的問題。

村民自治的動力來自于基層農(nóng)村社區(qū)的需要，農(nóng)民群眾有表達(dá)和維護(hù)利益的需要，政府主導(dǎo)型的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中更需要村民自治來內(nèi)外呼應(yīng)、相互匹配。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府主導(dǎo)是對農(nóng)民群眾需要的制度進(jìn)行頂層設(shè)計，從外部供給制度規(guī)劃;而如村干部的管理等很多村務(wù)已不屬于國家行政管理的范疇，政府過多干預(yù)本應(yīng)屬于自治的事務(wù)就會超越基層民主的邊界，村民自治的內(nèi)部自我管理才是與外部制度構(gòu)建呼應(yīng)的真正契合。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個雙向互動的過程，相比于自上而下的外部干預(yù)，農(nóng)民真正置身其中的村民自治自下而上的參與更為重要。在市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，農(nóng)民群眾的民主要求和能力都是在不斷提升的，政府在搭建制度平臺后，要充分尊重農(nóng)民群眾的意愿，注重培養(yǎng)農(nóng)民的參與精神和自治能力，而不是替代做決策。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政治功能的總體趨勢是向著更高層次的村民自治②邁進(jìn)，調(diào)動農(nóng)民參與公共事務(wù)管理的積極性，讓農(nóng)民成為真正的主人。新型農(nóng)村社區(qū)在政治民主建設(shè)的過程中，應(yīng)該堅持做到“村情村民知、村事村民議、村財村民理”三方面內(nèi)容，從村干部的選舉和管理、村莊大事的決策、村務(wù)財務(wù)公開到村民自治章程和村規(guī)民約的完善，為村民自治制度的確立和運行提供良好的組織基礎(chǔ)和制度保障，逐步發(fā)展成為有組織的、長期而又穩(wěn)固的村民自治體系。農(nóng)民是村民自治和社區(qū)建設(shè)的主體，新型農(nóng)村社區(qū)怎么建設(shè)要尊重農(nóng)民的需要、意愿和選擇。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治都要尊重鄉(xiāng)村社會自有的運行邏輯，與鄉(xiāng)村社會本身的規(guī)則和環(huán)境匹配，突出農(nóng)民的主體地位，二者才能真正契合，農(nóng)村社區(qū)才能發(fā)揮其自身的優(yōu)勢和作用。

因此，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)國家力量的統(tǒng)籌規(guī)劃和主動引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)市場力量和其他社會組織的積極作用，但核心還在于廣大農(nóng)民群眾集體力量和智慧的發(fā)揮，尤其是農(nóng)民作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體地位的彰顯。政府主導(dǎo)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并不意味著政府依靠行政命令包辦新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也必須在憲法和法律的軌道中運行，尤其應(yīng)當(dāng)遵循我國現(xiàn)有村民自治制度的相關(guān)規(guī)定?！稗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)是村民自治的深化和加強(qiáng)”［3］，通過村務(wù)公開、村民會議等村民自治的制度模式，使得廣大農(nóng)民群眾真正成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體力量，進(jìn)而確保農(nóng)民基本權(quán)益的維護(hù)、農(nóng)村的整體穩(wěn)定與和諧。尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民主體意識，是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)，農(nóng)民既是創(chuàng)造的主體，又是價值的主體。增強(qiáng)村民民主自治意識，提高村民參與社區(qū)建設(shè)和管理的能動性和能力，是社區(qū)建設(shè)成功與否的關(guān)鍵所在。

五、結(jié)語

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，國家和市場都是不可或缺的力量，但是我們必須認(rèn)識到，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體是廣大農(nóng)民群眾，只有依賴于廣大農(nóng)民群眾的集體智慧，新型農(nóng)村社區(qū)才能找到適合自身的發(fā)展之路。確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民的主體地位的彰顯，加強(qiáng)對農(nóng)民政治、社會、經(jīng)濟(jì)等基本權(quán)利的保障，是解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的難題的根本之路，是真正對農(nóng)民群眾利益的維護(hù)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治合作共生，二者相輔相成，我們應(yīng)該認(rèn)識到并充分運用二者的密切關(guān)聯(lián)，使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與農(nóng)民的主體性不脫節(jié)。

管理民主是新農(nóng)村建設(shè)的政治保證，它顯示出對農(nóng)民群眾政治權(quán)利的尊重和維護(hù)。只有進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，完善村民自治制度，真正讓農(nóng)民群眾當(dāng)家做主，才能調(diào)動起農(nóng)民群眾的積極性，真正建設(shè)好社會主義新農(nóng)村。特色化建設(shè)決定著新型農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展方向，各地的社區(qū)建設(shè)要從本地實際出發(fā)建設(shè)有各地特色的農(nóng)村社區(qū)，形成多元化、個性化的社區(qū)特色，防止社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)千村一面、千篇一律的“臉譜化”問題。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶來的農(nóng)地所有權(quán)由農(nóng)民轉(zhuǎn)入政府手中，使農(nóng)民的生產(chǎn)和生活發(fā)生了根本改變，新型農(nóng)村社區(qū)關(guān)系的主題還是農(nóng)民的利益，農(nóng)民是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主角。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)該動員農(nóng)民自愿參與，尊重農(nóng)民意愿，設(shè)身處地為農(nóng)民著想。政府要主動轉(zhuǎn)變職能，明確自身定位，以維護(hù)農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點和落腳點，培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識、公民意識和責(zé)任意識，彰顯農(nóng)民的主體性地位。

注釋:

①職業(yè)農(nóng)民有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、曉政策、建組織、講文明。參見：孔德斌，劉祖云.社區(qū)與村民：一種理解鄉(xiāng)村治理的新框架［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013(3).

②也有學(xué)者定義為“農(nóng)村社區(qū)自治”，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)自治的產(chǎn)生與發(fā)展是對村民自治的制度繼替。參見：袁方成，李增元.農(nóng)村社區(qū)自治：村治制度的繼替與轉(zhuǎn)型［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2011(1).

［1］社會管理體制改革研究課題組.合作主義：城鄉(xiāng)社區(qū)一體化中政府、市場、農(nóng)民的關(guān)系［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012(2).

［2］項繼權(quán).從“社隊”到“社區(qū)”：我國農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革［J］.理論學(xué)刊，2007(11).

［3］鄭廣永.以農(nóng)民為本 建設(shè)農(nóng)村社區(qū)：當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中值得重視的幾個問題［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012(2).