軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)全程監(jiān)督研究

呂 彬, 肖振華

(1.中國國防科技信息中心,北京100142; 2.裝備學院研究生管理大隊,北京101416)

軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)全程監(jiān)督研究

呂 彬1, 肖振華2

(1.中國國防科技信息中心,北京100142; 2.裝備學院研究生管理大隊,北京101416)

全程監(jiān)督是維護軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系良好運行及其系統(tǒng)穩(wěn)定性的重要手段。針對軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系特點,以及體系運行所面臨技術風險、資金風險、人力資源風險、政策風險、市場風險與尋租風險等風險,界定了全程監(jiān)督的基本概念、作用,并提出了軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)全程監(jiān)督的總體思路及對策建議。

軍民融合;武器裝備;科研生產(chǎn);風險;全程監(jiān)督

軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)過程中軍方介入的有效管控,是保證國防科技工業(yè)滿足武器裝備需求的重要手段。在武器裝備建設過程中,由于武器裝備的特殊性,以及軍方需求變化隨時反映在武器裝備建設進程中的需要,軍方對武器裝備科研生產(chǎn)的監(jiān)督管控必不可少,這也是世界武器裝備建設過程中的共同規(guī)律,如美軍通過評估和發(fā)布武器裝備供應商以往履約情況,以及加強技術成熟度評估與實驗鑒定等手段,監(jiān)督約束企業(yè)的不良行為,降低裝備采辦風險。軍方通過對武器裝備科研生產(chǎn)的監(jiān)督,可以保證需求規(guī)劃的具體落實和有效競爭的實質推進。

1 全程監(jiān)督與風險管理

風險是指損失發(fā)生的不確定性(或稱可能性),是不利事件發(fā)生的概率及其后果的函數(shù)。風險因素是風險事件發(fā)生的潛在原因,也是風險源,它影響著軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系運行目標的實現(xiàn)。武器裝備全壽命周期面臨著許多風險,歸納起來主要有技術風險、資金風險、人力資源風險、政策風險、市場風險與尋租風險等類型。每類風險又有著各自的影響因素,即風險源。裝備采購風險管理是通過風險識別、風險評估,并運用相應的技術,對風險實施有效的控制和妥善處理,確保裝備采購目標的實現(xiàn)[1-2]。

監(jiān)督是管理主體為獲得較好的管理效果,對各項具體活動或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視、督促和管理,使其結果達到預定目標的一種管理活動[3]。全程監(jiān)督是在軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系運行過程中,對武器裝備研制、生產(chǎn)、后續(xù)維修保障服務的全壽命過程存在的各種風險因素實施監(jiān)督,以維護科研階段、生產(chǎn)階段和服務階段良好的運行秩序,反饋系統(tǒng)運行信息,及時對存在的風險進行有效管控,降低軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系運行的偏差和不確定性。它是控制系統(tǒng)中反饋回路重要的組成部分,也是裝備采購風險管理的重要組成部分。全程監(jiān)督包括諸多要素,分別有監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、驅動機制等。全程監(jiān)督涉及眾多相關客體,包括武器裝備采辦管理主體、武器裝備科研主體、生產(chǎn)主體、維修保障服務主體。對武器裝備采辦管理主體的監(jiān)督主要是對武器裝備科研生產(chǎn)過程中尋租行為的規(guī)制,對武器裝備科研主體、生產(chǎn)主體、維修保障服務主體的監(jiān)督主要是對武器裝備技術路線、產(chǎn)品質量、后續(xù)維修保障服務、成本、進度等相關內(nèi)容的管制。

2 全要素監(jiān)督的總體思路

軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)全程監(jiān)督涉及武器裝備科研域、生產(chǎn)域和服務域[4],包括對技術、經(jīng)費、成本、產(chǎn)品、服務等內(nèi)容進行監(jiān)督,其承載形式以合同為主。在科研域預先研究、型號研制、生產(chǎn)定型等階段各關鍵環(huán)節(jié)設置監(jiān)督點,主要是對競爭點和權力點的監(jiān)督。在生產(chǎn)域總裝、分系統(tǒng)、零部件、配套產(chǎn)品等各層次上,涉及采購方式的選擇、合同的訂立、合同的履行等關鍵過程中設置監(jiān)督點。同樣在服務域,武器裝備維修保障服務過程中針對服務的采購方式、合同訂立與履行等內(nèi)容設置監(jiān)督點。全程監(jiān)督全要素監(jiān)督結構如圖1所示。

圖1 全程監(jiān)督全要素監(jiān)督結構示意圖

軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系運行過程中存在大量不確定因素,大體可以分為體系內(nèi)部因素和外部因素。在武器裝備科研生產(chǎn)全壽命過程中,科研域、生產(chǎn)域、服務域內(nèi)以及相互之間的風險緊密相連,相互影響和制約。例如,技術風險往往體現(xiàn)在費用和進度風險中,同時技術風險一定程度反映了研制難度。所以武器裝備科研生產(chǎn)某環(huán)節(jié)技術上有風險,該環(huán)節(jié)可能拖進度、超預算,并且如果達不到原定的戰(zhàn)術技術指標,為了控制進度和經(jīng)費風險,則只能降低原定的要求。全程(武器裝備研制、生產(chǎn)、后續(xù)維修保障服務的全壽命過程)監(jiān)督的目的是維護、糾正軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系運行狀態(tài)。全程監(jiān)督機制建立過程中監(jiān)督點的設置主要是依據(jù)科研、生產(chǎn)、服務各個風險域諸多不確定性形成的風險源以及由此產(chǎn)生的機會成本。

3 軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)全程監(jiān)督對策

識別軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系各個風險域中存在的風險,并在體系運行關鍵節(jié)點設置監(jiān)督點,對重點環(huán)節(jié)進行監(jiān)督,同時在規(guī)劃計劃、預算決算、資格審查、采購方式、合同簽訂、合同履行、合同審計等關鍵環(huán)節(jié)加強監(jiān)督力度,將各個風險域的風險控制在可接受范圍之內(nèi)。

3.1 識別設置裝備采辦各階段監(jiān)督點

第一,設置科研域監(jiān)督點。對科研域的重點工作內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督、反饋、控制對于軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)具有決定意義。科研域監(jiān)督管控如圖2所示。

圖2 科研域監(jiān)督管控示意圖

預研中的大部分應用技術研究和先期技術開發(fā)項目實行合同制。作為合同甲方的預研合同管理機構通過比較擇優(yōu),與作為合同乙方的承研單位簽訂合同。另外,應用基礎研究和少數(shù)探索性較強的應用技術研究類課題采取基金制形式完成經(jīng)費分配和任務部署。無論是合同制,還是基金制,在比較擇優(yōu)選擇承研單位時都存在尋租風險,同時存在大量技術路線風險、政策風險、社會環(huán)境風險等不確定性。型號研制階段,主要包括立項論證、可行性分析、研制總要求論證、方案論證、工程研制等內(nèi)容。在型研階段存在承包單位選擇的尋租風險、合同簽訂風險、合同履行風險、保障性風險等諸多不確定性,具體表現(xiàn)為技術、進度、經(jīng)費、質量、腐敗等內(nèi)容。試驗定型階段,主要包括環(huán)境、性能和壽命試驗。環(huán)境試驗包括溫度、濕度、氣壓等試驗內(nèi)容;性能試驗包括戰(zhàn)術、技術性能、可靠性等試驗內(nèi)容[5]。針對科研域預先研究、型號研制、試驗定型等階段存在的風險,以及各階段工作的特點,在科研域各個關鍵工作環(huán)節(jié)設置監(jiān)督點。

第二,設置生產(chǎn)域監(jiān)督點。生產(chǎn)域是武器裝備生產(chǎn)定型、規(guī)模生產(chǎn)與改裝生產(chǎn)行為的集中區(qū)域,是科技成果轉化為物質形態(tài)的關鍵環(huán)節(jié)。生產(chǎn)定型是武器裝備設計定型后,批量生產(chǎn)前的重要收尾和準備工作。生產(chǎn)域監(jiān)督管控如圖3所示。

圖3 生產(chǎn)域監(jiān)督管控示意圖

武器裝備生產(chǎn)階段,在生產(chǎn)許可條件限制下,企業(yè)獲取生產(chǎn)許可的需求與許可管制供給不足造成一定的尋租風險。已經(jīng)進入生產(chǎn)許可目錄的企業(yè)獲取生產(chǎn)合同的需求與裝備采購管理部門的擇優(yōu)選定造成一定的尋租風險。在生產(chǎn)企業(yè)的選擇方式上如果選擇不當,存在降低競爭有效性,造成生產(chǎn)工藝選擇不精和采購經(jīng)費不必要的損失。在簽訂總承包合同后,如果武器裝備分系統(tǒng)、零部件以及配套產(chǎn)品等層次沒有展開充分、有效的競爭,同樣會造成生產(chǎn)工藝選擇不精和采購經(jīng)費不必要的損失。因此,對生產(chǎn)域的生產(chǎn)許可管理、采購方式管理、分層合同訂立、合同履行、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品質量等進行監(jiān)督必不可少。要針對生產(chǎn)域的風險,結合此階段工作特點,在各個關鍵環(huán)節(jié)設置相應監(jiān)督點。

第三,設置服務域監(jiān)督點。服務域是武器裝備部署、使用、維修保障等行為的集中區(qū)域,是保證武器裝備供給及其操作使用,保持或恢復武器裝備良好戰(zhàn)術、技術狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。服務域監(jiān)督管控如圖4所示。

圖4 服務域監(jiān)督管控示意圖

武器裝備部署的重要內(nèi)容就是調配保障,包括武器裝備的申請、補充、供應、換裝、調整、運輸、交接、儲備等工作[6]。它直接受裝備經(jīng)費、科研生產(chǎn)能力等因素制約,在完成武器裝備部署過程中,存在質量風險、安全風險、部署前購置尋租風險等。武器裝備使用是武器裝備交付使用單位之后,由使用單位通過訓練、演習等方式形成戰(zhàn)斗力,并由使用部門提出使用意見和評估結果。它直接受使用地域、任務剖面、使用方式、儲備和運輸方式、使用人員等因素影響。

在武器裝備使用過程中存在技術風險、資金風險、人才風險、政策風險等方面的不確定性。部署、使用階段的保障方案是建立武器裝備保障體系,制定維修保障基本制度,進行保障資源配置的基本依據(jù)。因此,武器裝備部署、使用階段同樣存在保障性風險。武器裝備維修保障是使用單位、武器裝備維修保障服務單位為維持武器裝備良好戰(zhàn)術、技術狀態(tài)而做的工作,并同時為下一階段武器裝備研制生產(chǎn)進行保障性評估[6-7]。由于在武器裝備維修保障過程中存在著技術風險、資金風險、人才風險、合同訂立風險、合同履行風險等方面的不確定性,因而要針對服務域的武器裝備購置、使用、維修保障階段存在的風險因素,結合各階段工作特點,設置相應的監(jiān)督點,實現(xiàn)對武器裝備風險因素的管控,加強對武器裝備信息工作的收集工作。

3.2 強化規(guī)劃計劃與預算過程的監(jiān)督

第一,規(guī)劃計劃監(jiān)督。在軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系運行過程中,對武器裝備規(guī)劃計劃的監(jiān)督是確保武器裝備發(fā)展方向、發(fā)展期限、資源投向投量等正確性的重要手段。

武器裝備規(guī)劃計劃監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：

1)規(guī)劃計劃與武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略論證中提出的指導思想是否保持基本一致;

2)主戰(zhàn)裝備、保障裝備、預先研究、技術基礎、科研手段建設的發(fā)展目標和重點是否符合新的規(guī)劃期任務需求和武器裝備發(fā)展建設的指導思想;

3)在擬制實現(xiàn)目標的多種規(guī)劃、計劃方案,并從中選取最優(yōu)方案的過程中是否符合規(guī)定程序等。

對規(guī)劃計劃的監(jiān)督,有利于克服規(guī)劃計劃制定的主觀隨意性。對實施過程中出現(xiàn)的問題應及時反饋,由決策部門對規(guī)劃計劃進行補充和調整。軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)規(guī)劃計劃監(jiān)督有利于對管理風險、資金風險、尋租行為風險等的管控,并將武器裝備發(fā)展過程中的技術風險在規(guī)劃計劃階段盡可能降到最低。

第二,預算決算監(jiān)督。裝備經(jīng)費分為國防科研試制費、裝備購置費、裝備維修管理費、裝備科學研究費、專項和代管經(jīng)費、裝備預算外經(jīng)費等[8]。軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)過程中對裝備經(jīng)費預算決算的監(jiān)督,是控制武器裝備科研生產(chǎn)存在資金風險、尋租風險的重要手段。裝備經(jīng)費預算決算分為宏觀重點領域投向投量、中觀軍兵種與行業(yè)經(jīng)費分配、行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)費使用分配以及微觀具體型號經(jīng)費使用3個層次。監(jiān)督主體應對裝備經(jīng)費運行過程中的合法性、合理性和有效性進行審核和檢查,對裝備經(jīng)費的宏觀投向投量、中觀經(jīng)費分配、微觀經(jīng)費使用各層次的預算、結算、決算進行客觀、公正的審查、評估,形成全口徑、分層次的預算決算監(jiān)督評估體系。

另外,對裝備經(jīng)費管理部門收繳并列入預算管理的價撥裝備收入和退役、報廢裝備變價收入等裝備預算外收入的經(jīng)費進行監(jiān)督管理,以確保先期預算外收入并入下一期裝備經(jīng)費預算管理過程。

3.3 強化資格審查與采購方式的監(jiān)督

第一,資格審查監(jiān)督。武器裝備承研、承制、承修單位資格是指承擔武器裝備及配套產(chǎn)品研制、生產(chǎn)、維修保障等任務的單位應當具備的基本條件。資格審查是軍方通過對武器裝備科研主體、生產(chǎn)主體、維修保障服務主體進行管理和監(jiān)督,實現(xiàn)對軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)活動過程中風險群的間接控制。

資格審查內(nèi)容重點包括科研、生產(chǎn)、維修保障服務經(jīng)營主體保密資格、生產(chǎn)許可、質量認證,其他內(nèi)容包括法人資格、專業(yè)技術資格、質量管理水平和質量保證能力、財務資金狀況、企業(yè)經(jīng)營信譽等。合理、適度的資格審查制度,是保護軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)市場有效競爭和規(guī)模經(jīng)濟的必要措施。監(jiān)督主體針對資格審查設置適度性問題、資格審查內(nèi)容以及公權力壁壘設置的尋租風險等進行監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題后要及時調整,既要發(fā)揮資格審查的積極作用,又要降低資格審查帶來的消極影響。

第二,采購方式監(jiān)督。采購方式是軍方為了獲取武器裝備相關技術、產(chǎn)品、服務等“產(chǎn)品”,借助裝備市場平臺,與技術、產(chǎn)品、服務供應主體進行交易的形式。武器裝備相關技術、產(chǎn)品、服務的采購方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源。裝備采購部門受國家委托行使武器裝備采購職責,公權力在市場環(huán)境中運行,容易造成交易機會的稀缺,在裝備采購市場中形成一定量的租金,誘引尋租行為的出現(xiàn)。因此,應當首選尋租風險比較低的采購方式,即推行更廣范圍的競爭。在一定條件約束下,無論采取哪類采購方式,都必須對該采購方式下的采購流程進行監(jiān)督,設置相應的反饋回路,明確激勵、懲處措施,盡可能消散和控制由于采購方式選擇、采購過程紕漏而造成的租金。

3.4 強化裝備合同管理過程中的監(jiān)督

第一,合同簽訂監(jiān)督。合同管理是項目管理的中心環(huán)節(jié),如果合同條款及其詳細程度可以聚焦到所有風險要素上,管理好合同也就做好了武器裝備科研生產(chǎn)中絕大部分的風險控制工作。通過對合同訂立的監(jiān)督管理,可以實現(xiàn)對技術、進度、費用、質量等風險的識別和初步管控。在合同簽訂過程中,監(jiān)督主體要根據(jù)武器裝備科研生產(chǎn)項目實際情況審查合同簽訂類型(包括固定價格合同、成本加成合同、激勵性合同)是否符合要求[9-10]。

科研階段主要監(jiān)督預先研究、工程研制等技術標的、商務標的說明情況,以及相關技術、進度、費用、質量等風險問題以條款形式明晰化,尤其是對研制階段的技術成熟度風險、工程風險以及系統(tǒng)整合風險,定型階段的產(chǎn)品關鍵件、重要件、關鍵工序等質量風險的描述,以便于后期采取相應的風險管理措施加以應對。

生產(chǎn)階段主要監(jiān)督總承包合同分解情況,盡可能在縱向上吸納更多的供應商參與競爭,最大化分層次競爭和項目橫向、縱向競爭規(guī)模,以及加強對總承包合同、主承包合同、分承包合同的技術標的、商務標的等的監(jiān)督,以保證相關技術、進度、費用、質量等風險問題以條款形式注入合同中。

服務階段主要監(jiān)督裝備維修保障服務的標的、內(nèi)容、方式、地點、期限、質量要求和費用及支付方式等條款。對涉及科研、訂購、維修保障一體化采購的項目要對裝備維修保障技術培訓、技術資料、維修器材供應內(nèi)容進行明確,從而便于以使用單位是否滿意作為維修保障服務供應商服務質量衡量標準。

第二,合同履行監(jiān)督。合同履行是合同雙方按照合同約定以及國家和軍隊的有關法律、法規(guī)、標準等要求對合同規(guī)定義務的執(zhí)行。軍方對合同履行形式的監(jiān)督主要包括：質量監(jiān)督、進度監(jiān)督、成本監(jiān)督、經(jīng)費使用監(jiān)督以及合同變更、違約處理等內(nèi)容。

在研制合同履行中,軍方要根據(jù)合同履行計劃安排,對立項論證評審、可行性論證評審、研制總要求評審、總體方案評審、分系統(tǒng)關鍵設備方案評審等關鍵節(jié)點進行重點監(jiān)督。

在研制到生產(chǎn)的產(chǎn)品定型階段,要對產(chǎn)品的關鍵件、重要件、關鍵工序或質量控制點,實施重點檢查抽查。

在購置合同履行中,軍方可以采用甘特圖、里程碑、網(wǎng)絡計劃等進度控制技術,監(jiān)督承制單位編制的生產(chǎn)進度計劃和訂貨周期較長的關鍵配套件、總裝調試、出廠試驗等里程碑進度計劃,分析制約生產(chǎn)進度的因素,督促承制單位采取有效措施,糾正進度偏差并監(jiān)督、驗證實施效果。針對質量問題,軍方對過程質量和產(chǎn)品質量進行審核,督促承制方對審核中發(fā)現(xiàn)的問題及時進行糾正,并對糾正的有效性進行追蹤檢查。

在維修保障服務合同履行中,軍方應對修理過程中的關鍵零部件加工、裝配工序和工藝進行監(jiān)督,對維修保障供應商提供原材料、零部件和器材按照修理技術標準實施檢驗,嚴格維修保障供應商使用新設備、新技術、新材料、新工藝審批,并進行追蹤檢驗。

4 結束語

充分發(fā)揮全程監(jiān)督對軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)體系建設的促進作用,是保證武器裝備科研生產(chǎn)系統(tǒng)良好運行和控制系統(tǒng)穩(wěn)定性的重要手段。以全程監(jiān)督為主線,應用裝備采購風險管理相應手段,建立軍民融合式武器裝備科研生產(chǎn)風險管理體系是武器裝備科研生產(chǎn)軍民融合式發(fā)展的必然選擇。在全程監(jiān)督中,軍方可以利用合同管理等基本工具、手段對市場經(jīng)濟條件下的武器裝備科研生產(chǎn)供應主體進行管控;通過尋租行為規(guī)制來對武器裝備科研生產(chǎn)管理、采購主體進行管控。

References)

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(編輯：李江濤)

Researches on Whole Process of Supervision for
Civil-military lntegration Research and Production of Weapon Equipment

LüBin1, XIAO Zhenhua2
(1.China Defense Science and Technology Information Center,Beijing 100142,China; 2.Department of Graduate Management,Equipment Academy,Beijing 101416,China)

The whole process of supervision is the important mean to maintain the well operation and stability of civil-military integration research and production of weapon equipment system.According to the characteristics of civil-military integration research and production of weapon equipment system and the technology risk,financial risk,human resource risk,policy risk,market risk,rentseeking risk,etc.that the system is facing,the paper defines the whole process of supervision concepts and role,and puts forward the general idea and countermeasures and suggestions of the whole process of supervision of civil-military integration research and production of weapon equipment.

civil-military integration;weapon equipment;research and production;risk;whole process of supervision

E 92

2095-3828(2014)01-0014-06

A DOI 10.3783/j.issn.2095-3828.2014.01.003

2013-05-22

中國工程院軍民融合重大咨詢項目;全國優(yōu)秀博士論文專項資金資助項目(201084);中國博士后科學基金資助項目(201150M1542);部委級資助項目

呂 彬(1967-),男,研究員,博士生導師.主要研究方向：裝備建設管理政策,裝備采辦理論與應用.