積極財(cái)政政策與政策可持續(xù)性

張 英，熊禮慧

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 武漢430068）

財(cái)政政策作為一種有利的政府干預(yù)手段，可用以調(diào)節(jié)或影響社會(huì)總需求與總供給的總量及構(gòu)成。財(cái)政政策按其調(diào)節(jié)的不同功能來(lái)劃分，可分為積極的財(cái)政政策、適度從緊的財(cái)政政策和穩(wěn)健的財(cái)政政策。積極的財(cái)政政策一般指以減稅和增加財(cái)政支出等為措施，增加和刺激社會(huì)總需求的一種政策，偏重于擴(kuò)大、加速支出。1998年以來(lái)，我國(guó)兩度實(shí)行積極財(cái)政政策，對(duì)抵御國(guó)際金融危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面影響、穩(wěn)定國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到明顯效果，但這種逆周期調(diào)節(jié)為主的財(cái)政政策在一定時(shí)期內(nèi)起到明顯總量調(diào)控作用的同時(shí)，也帶來(lái)一些問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些矛盾更加凸顯，開始引發(fā)人們對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的思考，那么，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、面對(duì)客觀問(wèn)題，積極調(diào)整政策、更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期發(fā)展，成為新時(shí)期亟待展開的重要研究課題。

1 積極財(cái)政政策回顧

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)繁榮和蕭條交替的周期，政府可采用金融政策和財(cái)政政策兩類政策進(jìn)行宏觀調(diào)控。當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)通常實(shí)行寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策，而繁榮時(shí)為了抑制泡沫就采取收緊的財(cái)政政策和貨幣政策［1］。在1998年和2008年，在同樣面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊時(shí)，我國(guó)兩次啟動(dòng)了積極財(cái)政政策。

1.1 兩輪積極財(cái)政政策背景分析

第一輪積極財(cái)政政策的實(shí)施始于20世紀(jì)末。1997年，在亞洲爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，出口需求銳減，外商投資下滑；另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革20年，剛走出短缺的“全面買方市場(chǎng)”局面，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組”又帶來(lái)了大量下崗分流人員和失業(yè)壓力，宏觀經(jīng)濟(jì)由短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行枨蟛蛔?，兩方面的因素疊加在一起，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了放大效應(yīng)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯趨緩。此時(shí)，貨幣政策已連續(xù)、密集運(yùn)用，效果不甚顯著，其操作余地相對(duì)狹小，為力求實(shí)現(xiàn)當(dāng)年8%增長(zhǎng)目標(biāo)和抵御亞洲金融危機(jī)的沖擊，從1998年開始到2004年數(shù)年間，我國(guó)政府采取了增加政府投資、擴(kuò)大內(nèi)需的第一輪積極財(cái)政政策。

10年后的2008年，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷全球，我國(guó)未能幸免，出口、投資和消費(fèi)全面出現(xiàn)下滑。此時(shí)，中國(guó)的改革開放已走過(guò)30年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已取得初步發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問(wèn)題日益突顯，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式缺乏可持續(xù)性，自主創(chuàng)新能力不足。與第一輪積極財(cái)政政策相同，在面臨外部沖擊與內(nèi)部壓力下，政府為了遏制宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的下滑，及時(shí)出臺(tái)了第二輪積極財(cái)政政策，并于2009年全面展開。

1.2 兩輪積極財(cái)政政策內(nèi)容分析

在1998年第1季度后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一出來(lái)，政府遂決定增加投資，擴(kuò)大內(nèi)需。在貨幣政策效應(yīng)不理想的情況下，考慮更多運(yùn)用財(cái)政政策實(shí)施擴(kuò)張。1998—2003年期間，財(cái)政政策以增加財(cái)政支出為主進(jìn)行宏觀調(diào)控，以帶動(dòng)民間投資、促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)和擴(kuò)大出口潛力，以此實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)社會(huì)總需求，達(dá)到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的；通過(guò)增發(fā)長(zhǎng)期國(guó)債來(lái)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以調(diào)整稅收政策來(lái)擴(kuò)大出口，吸引外資，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，增加社會(huì)保障、救災(zāi)和科教領(lǐng)域的重點(diǎn)支出，并作出了支持西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略部署。

第二輪積極財(cái)政政策的主要內(nèi)容仍然以擴(kuò)大內(nèi)需為主要目的，4萬(wàn)億主要用于投資鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及災(zāi)后恢復(fù)重建等項(xiàng)目上。后經(jīng)過(guò)兩次調(diào)整，基建項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)項(xiàng)目方面投資比重有所下降，用于醫(yī)療衛(wèi)生和文化教育事業(yè)和農(nóng)村民生工程建設(shè)項(xiàng)目資金所占比重有了較大幅度的上升［2－3］。

2 政策效果分析

1）兩輪積極財(cái)政政策對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)作用明顯。從1998年到2004年的7年間，GDP增長(zhǎng)率分別為7.8%，7.6%，8.4%，8.3%，9.1%，10%，10.1%（表1）；有效擴(kuò)大了對(duì)外出口和消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)；1999－2003年間，社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)率由6.8%上升到25%；出口商品增長(zhǎng)率也處于6.1%～34.7%之間，說(shuō)明雖面臨通貨緊縮狀況，積極財(cái)政政策給我國(guó)乃至亞洲經(jīng)濟(jì)都帶來(lái)了正面的影響。第二輪積極財(cái)政政策的實(shí)施，將處于低迷期的經(jīng)濟(jì)拉回到平穩(wěn)較快增長(zhǎng)軌道，2009年GDP增長(zhǎng)率達(dá)到9.2%，2010年為10.3%，2011年達(dá)到9.3%，2012年也保持了7.7%的增長(zhǎng)率，居民消費(fèi)需求也呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，從社會(huì)消費(fèi)品零售總額指標(biāo)的情況看，2009年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額均保持了14%以上的增長(zhǎng)速度，特別是2010年增速達(dá)到了23.3%。

表1 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、社會(huì)消費(fèi)品總額及出口商品總額情況

2）在政府投資的帶動(dòng)之下，全社會(huì)固定資產(chǎn)投 資快速增長(zhǎng)。由圖1和圖2可看出，在兩輪積極財(cái)政政策實(shí)施期間，固定資產(chǎn)年投資額與遞增率均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，集中力量建成了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，推動(dòng)西部大開發(fā)邁出實(shí)質(zhì)性的步伐；特別是2008年后，4萬(wàn)億元投資計(jì)劃的付諸實(shí)施，使得我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)速度明顯加快，2008年固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率為25%，2009年則達(dá)到了30.1%，為1993年以來(lái)的最高水平。

圖1 1998～2003年固定資產(chǎn)投資趨勢(shì)分析

圖2 2008～2012年固定資產(chǎn)投資趨勢(shì)分析

3 積極財(cái)政政策的問(wèn)題分析

3.1 赤字問(wèn)題

赤字財(cái)政政策是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低谷期使用的一項(xiàng)短期政策，在短期內(nèi)，社會(huì)若處于非充分就業(yè)狀態(tài)，閑散資源并未充分利用時(shí)，財(cái)政赤字可擴(kuò)大總需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)回升。但財(cái)政赤字也可能增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，引發(fā)財(cái)政危機(jī)。從1998年的第一輪財(cái)政政策實(shí)施以來(lái)，財(cái)政赤字問(wèn)題一直存在。1998年至2002年連續(xù)5年財(cái)政赤字年年遞增，2002年更是達(dá)到了3 149.51億元。2008年以來(lái)的第二輪財(cái)政政策實(shí)施也存在著同樣的問(wèn)題，從1998年到2012年的15年間，只有2007年財(cái)政是盈余的。這反映出以中央財(cái)政投資性支出為引導(dǎo)，地方投資性支出為配套的財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大直接導(dǎo)致了財(cái)政赤字規(guī)模的擴(kuò)大。另外，赤字財(cái)政政策還可能誘發(fā)通貨膨脹，進(jìn)而引起社會(huì)動(dòng)蕩。

3.2 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題

由圖3可發(fā)現(xiàn)我國(guó)兩輪積極財(cái)政政策實(shí)施期間的GDP與一、二、三產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系特征:首先，第一產(chǎn)業(yè)比重在下降，而第二、第三產(chǎn)業(yè)比重在上升；其次，第二產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)增長(zhǎng)成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ唬坏谌?，我?guó)目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一、第二產(chǎn)業(yè)比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)偏低，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、效率偏低。而2005年美國(guó)的三大產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別為1%、20.4%和78.6%。

圖3 1998—2013年期間三大產(chǎn)業(yè)的GDP占比趨勢(shì)分析圖

自1998年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)很大部分是依靠固定資產(chǎn)投資來(lái)拉動(dòng)的，固定資產(chǎn)投資占GDP的比重逐年上升，在2012年更是達(dá)到了70.23%。國(guó)家發(fā)改委的資料證明，2008年以來(lái)的新一輪積極財(cái)政政策資金投入安排中，用于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)電網(wǎng)改造的資金安排占總資金的比重達(dá)到了37.5%，而用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的資金比重只占3.75%，這樣一種偏向于基礎(chǔ)建設(shè)和重工業(yè)的投資方式，強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放問(wèn)題。

4 對(duì)策及建議

4.1 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1.1 美國(guó)奧巴馬經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃 2008年次貸危機(jī)以來(lái)，美國(guó)出現(xiàn)了銀行倒閉風(fēng)潮，并且危機(jī)到了實(shí)體經(jīng)濟(jì)。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下滑，失業(yè)率持續(xù)上升，自2008年8月以后，CPI和PPI變化率皆表現(xiàn)為緊縮狀態(tài)。鑒于經(jīng)濟(jì)快速下滑，奧巴馬政府于2008年12月提出了經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃的初步方案。主要包括:大規(guī)模改造聯(lián)邦政府辦公樓、大力投資公路和橋梁建設(shè)、大規(guī)模改造學(xué)校硬件設(shè)施、安裝節(jié)能系統(tǒng)、在美國(guó)各地推廣寬帶網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、改善醫(yī)院等設(shè)施等5個(gè)方面。另外，奧巴馬政府在2013年年初調(diào)整了財(cái)政政策和貨幣政策，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

4.1.2 歐盟聯(lián)合應(yīng)對(duì)策略 自2008年金融危機(jī)以來(lái)，歐盟采取了許多措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。財(cái)政政策方面，采取了直接作用于歐盟經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政相關(guān)政策措施，另一方面則注重協(xié)調(diào)各成員國(guó)財(cái)政政策，盡量將各國(guó)政策措施納入統(tǒng)一框架，以整合全歐盟資源共同應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。從2008年至今，歐盟的財(cái)政相關(guān)政策大致可以分為三個(gè)階段:第一個(gè)階段是2008年至2009年末金融危機(jī)發(fā)生并不斷惡化，歐盟在這一階段將政策重心放在大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激上；第二個(gè)階段是2009年末希臘發(fā)生債務(wù)危機(jī)及隨后出現(xiàn)的歐債危機(jī)，歐盟將政策重心放在救援債務(wù)危機(jī)國(guó)家和建立安全網(wǎng)；第三個(gè)階段是2012年至今，歐盟將政策重心放在強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律上。

4.1.3 俄羅斯穩(wěn)健財(cái)政政策 俄羅斯普京政府實(shí)行中性穩(wěn)健的財(cái)政政策，利用減稅來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收支平衡、穩(wěn)定財(cái)政。并設(shè)立財(cái)政穩(wěn)定基金，將政府在資源豐沛期獲得的一部分“超額”收入存儲(chǔ)起來(lái)，以備資源枯竭時(shí)使用，以便化解財(cái)政收支不可持續(xù)性帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保持政府預(yù)算長(zhǎng)期穩(wěn)定。出于這一目的，俄羅斯于2004年開設(shè)穩(wěn)定基金。短短幾年內(nèi) ，國(guó)際原油價(jià)格的持續(xù)攀升為俄羅斯穩(wěn)定基金帶來(lái)了豐厚的收入。在2008年的金融危機(jī)全球蔓延、世界經(jīng)濟(jì)全面下行的情況下 ，儲(chǔ)備充沛的俄羅斯穩(wěn)定基金有效發(fā)揮了抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、減緩經(jīng)濟(jì)衰退、加速經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、保障國(guó)家預(yù)算平衡、防范財(cái)政金融危機(jī)發(fā)生的積極功效。

4.2 幾點(diǎn)建議

第一，慎用赤字財(cái)政政策，特別是連續(xù)使用。政府采用積極財(cái)政政策發(fā)行國(guó)債擴(kuò)大政府投資、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是必要的，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，正向的政策效用不一定大于逆向效用，也不會(huì)總是積極的。因?yàn)槌嘧重?cái)政政策以國(guó)民經(jīng)濟(jì)中存在閑置資源為前提，但閑置資源畢竟有限，長(zhǎng)期實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策超過(guò)經(jīng)濟(jì)承受能力，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，引起通貨膨脹。故而，采取赤字財(cái)政政策必須審時(shí)度勢(shì)，謹(jǐn)慎而行，政策調(diào)整要留有余地和空間。

第二，權(quán)衡短期與中長(zhǎng)期發(fā)展，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整考慮，調(diào)整財(cái)政政策，努力改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要由投資和出口拉動(dòng)向投資、出口、內(nèi)需三駕馬車共同拉動(dòng)的局面，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)［4－5］。對(duì)固定資產(chǎn)投資進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，進(jìn)行全面績(jī)效管理。增加教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障等民生方面的支出，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大內(nèi)需，以解決民眾的后顧之憂，從而帶動(dòng)消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需，從根本上解決我國(guó)內(nèi)需不足的問(wèn)題。

第三，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，為財(cái)政政策運(yùn)行營(yíng)造良好的體制環(huán)境。十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)方面的積極性，要完善金融市場(chǎng)體系，落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任等，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，為積極財(cái)政政策的運(yùn)行營(yíng)造一個(gè)良好的體制環(huán)境。

5 結(jié)束語(yǔ)

積極財(cái)政政策本質(zhì)上看都是擴(kuò)張型財(cái)政政策，而擴(kuò)張型財(cái)政政策則是為了遏制經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)、保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，基本都以擴(kuò)張性的增支政策為主要內(nèi)容，以發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債的形式進(jìn)行融資，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)投資方向，從宏觀經(jīng)濟(jì)總體指標(biāo)看，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果顯著。但是政策不是萬(wàn)能的，政策的局限性與存在的問(wèn)題并存，且在一定程度上延緩了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。積極財(cái)政政策作為短期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策效用，與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間存在著不匹配或不完全協(xié)調(diào)性，從而會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期發(fā)展，使財(cái)政收支規(guī)模失去殷實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

［1］ 李曉西.中國(guó)貨幣與財(cái)政政策效果評(píng)價(jià)［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］ 白 貴，李 婷.我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策評(píng)析［J］.經(jīng)濟(jì)論壇，2012，27（03）:126-130

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