我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中公眾參與問題研究

韓璀珺

摘 要：《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2002年正式頒布實(shí)施，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度起步較晚，并且實(shí)踐中的運(yùn)用也不如西方發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格，這與中國現(xiàn)階段的國情息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)在現(xiàn)實(shí)中往往有所沖撞，使得我們不得不對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者進(jìn)行衡量?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在實(shí)踐中的問題也因此而產(chǎn)生，現(xiàn)實(shí)中存在著為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而無視《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的做法，而我國對(duì)公眾參與的規(guī)定并不完善，實(shí)踐中也存在一些問題，因此應(yīng)進(jìn)一步對(duì)我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的公眾參與制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)法；公眾參與；現(xiàn)狀；制度完善

一、我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中公眾參與制度的現(xiàn)狀

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，并應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)意見采納或者不采納的說明。”環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是一項(xiàng)以預(yù)防為目的環(huán)境保護(hù)制度，公眾參與是它的核心。由于我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度理論研究和認(rèn)識(shí)上的不成熟，及我國不同的社會(huì)歷史情況，雖然經(jīng)過不斷的修改和完善，但我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與，比較國外先進(jìn)國家和地區(qū)還有很大差距，因而沒有能對(duì)我國的環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮其應(yīng)有的作用。而當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和人口的高速增長、能源消耗的高速增長，各種環(huán)境損害事件的頻頻發(fā)生，迫使我們把更加重視環(huán)境保護(hù)工作，以走上可持續(xù)發(fā)展道路。

二、我國現(xiàn)實(shí)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與存在的問題

（一）公眾參與主體界定不明確

我國的法律法規(guī)規(guī)定，被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表。目前我國法律法規(guī)對(duì)“受影響的公眾”的參與權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，而對(duì)其他無直接利害關(guān)系的公眾或組織的參與權(quán)卻未進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)，其他有專業(yè)能力和參與熱情的群體或個(gè)人則由于法律沒有明確其參與權(quán)而無法參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，因此難以對(duì)決策部門獲得全面有效的信息提供充分的幫助。由于建設(shè)單位在公眾參與中實(shí)際享有對(duì)參與對(duì)象的“選擇權(quán)”，因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)隨意發(fā)放調(diào)查問卷湊數(shù)、故意回避主要的利益受損者、盡量選取受益的公眾等情況。另外，即使很多項(xiàng)目采用了座談會(huì)的調(diào)查形式，在對(duì)參會(huì)人員的選擇上也有很大的“操作”空間。因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)座談會(huì)上大家一致同意項(xiàng)目建設(shè)，而項(xiàng)目建成后卻有群眾屢屢投訴的情況。

（二）公眾參與方式的規(guī)定不明確

現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)布信息公告、公開環(huán)境影響報(bào)告書的簡本后，采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，公開征求公眾意見。但均未明確規(guī)定什么情況下應(yīng)采取何種征求公眾意見的方式，而是由建設(shè)單位或者評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自行決定，事實(shí)上賦予其很大的自由選擇權(quán)。

公眾調(diào)查問卷也往往是千篇一律、大同小異，基本沒有根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和區(qū)域環(huán)境特征作針對(duì)性設(shè)計(jì)。很多評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制不同類型項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件時(shí)，其調(diào)查問卷幾乎不會(huì)進(jìn)行調(diào)整。常見的調(diào)査問卷基本都是釆用選擇題的形式，公眾只能順著調(diào)查人員和問卷設(shè)計(jì)的意思，被動(dòng)地回答相關(guān)問題，加之由于專業(yè)和時(shí)間有限，公眾的真實(shí)意愿和想法很難充分表達(dá)。單一的參與形式，不僅局限了公眾參與的范圍，造成公眾參與對(duì)象的代表性和廣泛性不足，而且導(dǎo)致公眾意見失真，為以后的環(huán)境糾紛和社會(huì)矛盾埋下隱患。

（三）信息公開方法不明確

盡管相關(guān)文件對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的公開方式、公開時(shí)間等作了規(guī)定，但目前信息公開的主要方式是建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門等相關(guān)部門的主動(dòng)公 ，而對(duì)公眾的環(huán)境評(píng)價(jià)信息公開的請(qǐng)求權(quán)則未作規(guī)定。同時(shí)，信息公開內(nèi)容不詳實(shí)，未與環(huán)評(píng)具體階段特點(diǎn)相結(jié)合。與國外的相關(guān)立法相比，我國目前的環(huán)境信息沒有做到隨時(shí)公布、對(duì)信息內(nèi)容的列舉也過于絕對(duì)化、簡單化，無法滿足公眾的知情權(quán)，信息公開不到位直接影響了公眾參與的效果。

三、境影響評(píng)價(jià)公眾參與的完善

（一）公眾參與的主體

公眾的范圍應(yīng)進(jìn)一步明確，不僅要保障“受影響的公眾”的參與權(quán)，也要為其他無直接利害關(guān)系的公眾或組織提供參與環(huán)境決策的渠道。參與評(píng)價(jià)的公眾人數(shù)越多，其有效性越高。特別是賦予具有專業(yè)背景、參與意愿較強(qiáng)的組織參與權(quán)，能最大限度發(fā)揮這些組織的參與積極性。另一方面，在實(shí)際工作中如何選擇公眾參與調(diào)查對(duì)象也值得認(rèn)真研究。很多情況下，不可能把受影響區(qū)域內(nèi)的公眾都作為調(diào)查對(duì)象進(jìn)行調(diào)查，而是應(yīng)該從中選取一部分有代表性的公眾進(jìn)行調(diào)查。應(yīng)根據(jù)年齡、文化程度、受影響程度等方面的差異，將調(diào)查對(duì)象進(jìn)行分類，在最大限度保證公眾參與意見客觀公正和廣泛代表性的基礎(chǔ)上，合理選擇調(diào)查對(duì)象。

（二）明確征求公眾意見的方式

征求公眾意見的方式并非越多越好，現(xiàn)有的調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式已基本能滿足征求意見的需要，目前亟需解決的是對(duì)各種征求意見方式的使用條件進(jìn)行細(xì)化。針對(duì)不同的建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)，選擇不同的征求意見方式，以達(dá)到最佳的效果為目的。首先，確定基本的征求公眾意見方式，可將現(xiàn)有的調(diào)查公眾意見、召開公眾參與座談會(huì)定為基本方式，所有需要開展公眾參與的項(xiàng)目都應(yīng)采用。公眾參與調(diào)查表的發(fā)放范圍應(yīng)涵蓋評(píng)價(jià)范圍內(nèi)全部受影響的人群，并按影響程度的大小有所側(cè)重。發(fā)放調(diào)查表的數(shù)量隨受影響人數(shù)的多少有所變化，但不得少于最低限值，以保證調(diào)查對(duì)象的廣泛性。其次，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目污染特點(diǎn)及其對(duì)環(huán)境的影響程度，明確需組織召開論證會(huì)或聽證會(huì)的項(xiàng)目類型。第三，根據(jù)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)公眾的分布情況、受教育程度、專業(yè)背景及建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)和產(chǎn)排污情況，將咨詢專家意見作為必要的補(bǔ)充。

（三）規(guī)范信息公開方式

應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)和評(píng)價(jià)范圍內(nèi)公眾分布情況，因地制宜的采用不同的信息公開方式，確保信息公開的有效性。具體可分為以下幾種： 第一，選址位于山區(qū)、農(nóng)村區(qū)域或相對(duì)落后地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，由于電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體的影響力相對(duì)較小，則應(yīng)采用更為傳統(tǒng)、直接的信息公開方式。第二，選址位于城市或發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，報(bào)紙及電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體則具有更好的信息公開效果，因此應(yīng)優(yōu)先選用上述公開方式。第三，對(duì)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的醫(yī)院、學(xué)校等特殊環(huán)境敏感點(diǎn)，應(yīng)采用有針對(duì)性的信息公開方式。

四、結(jié)語

我國作為最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長、人口的快速增長，引起了資源的極大消耗，造成了我國環(huán)境污染，生態(tài)遭到破壞、資源供應(yīng)不足的局面。嚴(yán)峻的環(huán)境問題使我們必須轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟(jì)增長，輕環(huán)境保護(hù)的觀念，轉(zhuǎn)變過去資源推動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使社會(huì)發(fā)展走上可持續(xù)的軌道。而公眾作為環(huán)境的一部分，對(duì)環(huán)境有天生的敏感性和依賴性，因而，為了更好地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展，必須完善并加強(qiáng)我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。（作者單位：蘭州大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 韓廣.中國環(huán)境保護(hù)法的基本制度研究[M].北京：中國法制出版社.2007.

[2] 趙國青.外國環(huán)境法選編第一輯（下冊(cè)）.北京：中國政法大學(xué)出版社.2000.

[3] 李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究.北京：中國人民大學(xué)出版社.2004.