住房公積金發(fā)展的瓶頸問題

住房公積金發(fā)展的瓶頸問題

耿杰中

最具現(xiàn)實意義的改革路徑是在剝離執(zhí)法職能后，成立住房公積金儲蓄銀行，最大可能地壯大資金規(guī)模，在滿足基本住房消費資金需要的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)住房公積金的保值增值

近來住房公積金又成為社會關(guān)注的熱點之一，“劫貧濟富”、“資金貶損”等批評之聲紛至沓來。與前幾年近萬億資金沉淀被詬病不同，此次起因是流動性緊張。究其根本，這應(yīng)當(dāng)是住房公積金制度產(chǎn)生以來所積累矛盾的一次爆發(fā)，既說明住房公積金制度優(yōu)勢的發(fā)揮行將殆盡，又說明住房公積金發(fā)展遇到了瓶頸問題。

住房公積金制度存在定位失準(zhǔn)問題

住房公積金定位失準(zhǔn)源于《住房公積金管理條例》（下稱《條例》）規(guī)定過于寬泛?！稐l例》第二條規(guī)定“住房公積金是指……現(xiàn)有職工繳存的長期住房儲金”，第五條規(guī)定“住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房”。即《條例》先明確了住房公積金的屬性——長期住房儲金，再明確了其適用領(lǐng)域——自住住房，定位的方向無疑是正確的，按照一般邏輯，應(yīng)當(dāng)進一步對所謂的自住住房解析定論，并圍繞其展開有關(guān)政策，但是，《條例》卻語焉不詳。

定位，是為了明確責(zé)任。定位過于寬泛，導(dǎo)致住房公積金責(zé)任區(qū)間不明確、作用對象模糊，進而住房公積金管理缺乏“軸心”出現(xiàn)進退失據(jù)的現(xiàn)象，難以平衡效率與公平的關(guān)系。正常情況下，高收入群體的違約風(fēng)險相對較小，屬于優(yōu)質(zhì)客戶，作為繳存人，當(dāng)其有住房消費資金需求時，予以安排甚至優(yōu)先安排是合理的。況且在資金充裕時，高收入群體資金使用量大，會有提高資金使用率及收益水平的作用。這個時期，他們對資金的使用做出過相當(dāng)大的貢獻，而當(dāng)資金緊張時，高收入群體使用公積金被公眾認(rèn)為住房公積金在“劫貧濟富”就有失偏頗。凡此種種，讓住房公積金管理部門進退維谷、左右為難，出現(xiàn)這種狀況的最終緣由還是因為《條例》未對住房公積金的作用對象——自住住房做出清晰的解釋與規(guī)定，并由此導(dǎo)致有關(guān)政策的調(diào)整缺乏明確的標(biāo)的與支撐。

住房公積金管理體制僵化

住房公積金首先是作為一種資金存在的，而在市場經(jīng)濟條件下，資金是最具活力的資本要素之一。因此，管理、掌控這樣一種最具活力的資本要素，實現(xiàn)物盡其用，客觀上要求有相應(yīng)的體制、機制與政策配合。但是，現(xiàn)行住房公積金管理體制卻未能達(dá)到要求。一是政策單一。《條例》第二十八條規(guī)定住房公積金除提取與貸款外，只有一個途徑可供投資使用——購買國債。所謂保值增值，對住房公積金管理部門來說是一個“偽命題”。二是組織機構(gòu)不適宜。《條例》第十條規(guī)定“住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以贏利為目的的獨立的事業(yè)單位”。不以盈利為目的，卻從事資金的出讓與運作——資金經(jīng)營活動，本身就是矛盾的。作為資金經(jīng)營活動，其作用邊界是不確定的，而事業(yè)單位編制管理的線條明確、約束力強，這種矛盾在一個經(jīng)濟主體內(nèi)無法調(diào)和。自《條例》頒行以來，全國住房公積金資金規(guī)模已經(jīng)擴大了數(shù)十倍，但是受這種組織機構(gòu)特性的影響，各地住房公積金管理中心人員編制卻不能有效擴大，很難滿足發(fā)展需要。三是管理失范。雖然同為經(jīng)濟社會的基本組織形態(tài)，但是企業(yè)與事業(yè)單位的分工不同、責(zé)任不同，而且運行規(guī)律也不相同，客觀上要求按照各自的規(guī)律辦事。住房公積金個人貸款，不僅發(fā)生有關(guān)資金使用權(quán)的出讓活動，而且還產(chǎn)生相應(yīng)的孳息結(jié)果，從資金出讓到回籠并取得孳息就是一個完整的資本生產(chǎn)再生產(chǎn)的過程，理應(yīng)歸于企業(yè)行為，但現(xiàn)在卻以事業(yè)單位的組織形態(tài)管理、掌控，于是“以行政思維指導(dǎo)住房公積金管理工作，以行政手段管理資金活動”就在所難免。

通過改革解決制約住房公積金可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題

十八屆三中全會《決定》提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”，不僅是對過去住房公積金制度貢獻的肯定，更是為今后住房公積金制度發(fā)展指明了方向。

深刻把握住房公積金特點，科學(xué)、合理地確定其在滿足繳存人住房消費需求中的作用位置。作為一項長期住房儲金，住房公積金由財政與個人共同“出資”組成，這就決定了其最大的特點——互助性。正是這種互助性，國家才給予了特殊的利率優(yōu)惠。應(yīng)當(dāng)說這是一筆不小的優(yōu)惠，貸款時間較長的借款人感受更明顯。住房公積金的互助性決定了我們必須尊重每一個住房公積金繳存人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。因此，住房公積金如何定位至關(guān)重要。

關(guān)于住房公積金的定位大致有兩種傾向性意見，一是認(rèn)為應(yīng)滿足住房公積金繳存人的住房消費資金需求，二是認(rèn)為應(yīng)著重滿足公積金繳存人中的中低收入群體的住房消費資金需求。雖各有側(cè)重，無論是強調(diào)住房公積金繳存人應(yīng)享有公平的權(quán)利，還是認(rèn)為住房公積金應(yīng)當(dāng)重點支持、扶助中低收入群體的住房消費需求，限制高收入群體對住房公積金的使用，均存在明顯不足，即沒有抓住住房公積金定位的要害。

準(zhǔn)確定位住房公積金在于要緊緊抓住《條例》所提出的自住住房的概念，并進行正確描述。但是，由于自住住房本身就不是一個準(zhǔn)確的概念，可謂一人一解、千人千解，法律不可能應(yīng)和所有人的想法，只能采取一種建立在合理基礎(chǔ)之上并能實現(xiàn)普適性與公允性的價值標(biāo)準(zhǔn)。自住住房概念的適用只有建立在人的基本住房消費需要基礎(chǔ)上才具有普適性與公允性。不僅如此，明確并引入建立在基本住房消費需要基礎(chǔ)上的自住住房概念，還有助于住房公積金管理更加規(guī)范，也將使根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢調(diào)整住房公積金提取、貸款政策的依據(jù)更加充分。

以激發(fā)、保持資金的活力為目標(biāo)，建立新的適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的住房公積金管理體制機制。作為市場經(jīng)濟下最為活躍的資本要素之一，資金的活力主要體現(xiàn)在其孳息、“增殖”能力大小上。在相同的經(jīng)濟社會條件下，凡是活力強的資金的孳息、“增殖”能力一定是超出社會平均投資報酬率的——至少超過CPI的增長速度。據(jù)報道，2011年江蘇某市住房公積金增值收益率為1.6%、2012年山東某市為2.36%，兩者均名列當(dāng)年該省第一，而同期CPI分別為5.4%、2.6%，兩相比較，即可看出住房公積金年年貶值。如果將CPI環(huán)比增速的影響考慮在內(nèi)，貶值將更嚴(yán)重。住房公積金的孳息、“增殖”能力堪憂。

激發(fā)并保持住房公積金資金的活力，促進住房公積金健康發(fā)展，必須對現(xiàn)行的住房公積金管理體制機制進行改革。首先，住房公積金管理體制急需調(diào)整、完善。目前住房公積金實行管委會決策、住房公積金管理中心負(fù)責(zé)管理運作的體制機制。姑且不論管委會的作用，作為一個事業(yè)單位，住房公積金管理中心既從事歸集執(zhí)法活動又進行資金經(jīng)營活動，這種“四不像”的狀況就應(yīng)當(dāng)打破。將住房公積金管理中心歸集執(zhí)法職能與資金經(jīng)營職能分開，使各負(fù)其責(zé)、規(guī)范運行，是十分迫切的任務(wù)。其次，住房公積金資金經(jīng)營模式亟待優(yōu)化。無論從激發(fā)并保持資金固有的活力并發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還是從資金保值增值出發(fā)，實行企業(yè)化經(jīng)營是大勢所趨。目前最具現(xiàn)實意義的改革路徑是在剝離執(zhí)法職能后，成立住房公積金儲蓄銀行，使其以保障基本住房消費資金需要為目標(biāo)，開展儲蓄及投融資活動，充分發(fā)揮住房公積金資金的金融屬性，最大可能地壯大資金規(guī)模，并通過多元的經(jīng)營渠道、靈活的經(jīng)營方式，在滿足基本住房消費資金需要的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)住房公積金的保值增值。實際上，由于資金經(jīng)營活動本身就具有金融企業(yè)行為特征，經(jīng)過實踐，部分中心城市的住房公積金管理中心已具備金融企業(yè)的經(jīng)營能力，轉(zhuǎn)制金融企業(yè)乃順理成章之事，欠缺的只是一個銀行牌照。同時，放眼國內(nèi)外，正常情況下，資金“增殖”能力強、發(fā)展穩(wěn)定的行業(yè)企業(yè)仍是以銀行為主的金融企業(yè)。因此，成立儲蓄銀行既是住房公積金破解難題、消除障礙的形勢所迫，也是促進可持續(xù)發(fā)展的有利選擇。

（作者單位：中央國家機關(guān)住房資金管理中心）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉