試論一九五三年前后中國社會救助政策的調(diào)整*

宋國慶 董國強

改革開放以來，隨著史學(xué)研究理念的不斷發(fā)展更新，史學(xué)研究的領(lǐng)域得以不斷拓展，社會史研究得到學(xué)界同仁越來越多的關(guān)注。在此背景下，一批關(guān)于新中國社會救助政策及其實踐的研究成果應(yīng)運而生。其中較為重要的包括:高冬梅的《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨社會救助思想與實踐研究:1949—1956》 (人民出版社，2009年)、李小尉的《新中國建立初期的社會救助研究》 (社會科學(xué)文獻出版社，2012年)、陳志霞的《建國初期黨和政府對上海弱勢群體的救助研究》 (華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年)、阮清華的《上海游民改造研究》(復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年)和廖勝平的《北京游民改造研究 (1949—1953)》(中共中央黨校博士學(xué)位論文，2010年)等。上述論著大多采取實證研究的路徑，依據(jù)檔案文獻和其他多種史料，對新中國成立初期社會救濟的方針政策、具體實踐及社會影響進行了梳理，初步明確了一些重要的概念和范疇——如社會救助的對象、社會救助的內(nèi)容、社會救助的方式、社會救助的組織機構(gòu)等，為相關(guān)研究奠定了基本的理論框架，開拓創(chuàng)新之功不容抹殺。不過在檔案資料收集的系統(tǒng)性和對檔案資料的深度解讀方面，還有一些可以改進的地方;認知與評價一些相關(guān)問題的理論維度，也還有待進一步拓展與提升。

筆者在對南京等地的相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)，1953年是新中國社會救助史上一個關(guān)鍵年份。從這一年開始，各級政府對現(xiàn)行的社會救助政策進行了重大調(diào)整。其具體表現(xiàn)包括:(1)降低社會救助標準;(2)收縮社會救助范圍;(3)整頓生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu);(4)強調(diào)無業(yè)人員的生產(chǎn)自救;(5)取消貧病醫(yī)療補助等。對此，現(xiàn)有相關(guān)論著往往一帶而過，沒有給予足夠的重視。本文擬依據(jù)南京市檔案館館藏檔案和其他新發(fā)現(xiàn)的歷史資料①在筆者新發(fā)現(xiàn)的歷史資料中，內(nèi)部發(fā)行的專業(yè)性期刊《救濟工作通訊》尤其值得關(guān)注。據(jù)筆者所知，目前有關(guān)新中國社會救助問題的論著還很少提及和引用這套資料。該刊由中國人民救濟總會編輯出版，從1950年7月創(chuàng)刊，到1955年11月?？?，共發(fā)行54期。撰稿人多為各地民政局、救濟分會干部以及該刊在各地聘任的通訊員。前31期的內(nèi)容著重于報道救濟總會的工作動態(tài)和各地救濟福利工作的情況，后23期的內(nèi)容著重于宣傳闡釋政府的政策方針和介紹各城市救濟工作的先進經(jīng)驗。由于是內(nèi)部交流刊物，其內(nèi)容的真實性和權(quán)威性毋庸置疑。，就這次政策調(diào)整的動因、過程和影響作出較為翔實的論述，進一步拓展與深化相關(guān)問題的研究。

一、1949年至1953年社會救助工作概述

由于長期戰(zhàn)亂、經(jīng)濟凋敝和政權(quán)更迭，新中國成立初期，各地城市中存在著大量失業(yè)人員 (包括失業(yè)公教人員、失業(yè)工人、失業(yè)知識分子等)、貧民、游民、老弱殘疾以及災(zāi)難民。黨和政府對此問題高度重視。為盡快達到安定社會、發(fā)展經(jīng)濟、鞏固政權(quán)的目的，各地根據(jù)中央提出的“不凍死不餓死一個人” “以生產(chǎn)自救、勞動就業(yè)為主，政府救濟與社會互濟相結(jié)合”的指導(dǎo)方針，一方面有計劃有步驟地將大批來自農(nóng)村的災(zāi)民和難民重新疏散到農(nóng)村去，另一方面對城市失業(yè)人員和貧民、游民及老弱病殘等社會弱勢群體實施形式多樣的救助。例如在南京市，截止到1951年9月，共遣送32．8萬各類人員回鄉(xiāng)②《兩年來各次大規(guī)模疏散回鄉(xiāng)人數(shù)及身份統(tǒng)計表》(自1949年6月至1951年9月)，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-7。。與此同時，對于失業(yè)人員，政府采取了發(fā)放救濟金、介紹就業(yè)、鼓勵自行就業(yè)等措施;對城市貧民，主要是以家庭為單位，根據(jù)其具體經(jīng)濟情況進行臨時救助或長期救助;對流氓、乞丐、娼妓等游民，以及無依無靠的老弱殘疾等弱勢群體，則主要采取統(tǒng)一收容的方式對其實施救助，并對其中一部分人進行教育和改造③1950年8月，中央政府通過并頒布了《中央人民政府關(guān)于劃分農(nóng)村階級成分的決定》。此后，各級政府又比照上述決定，陸續(xù)出臺了劃分城市階級成分的標準。根據(jù)這些標準， “城市貧民”是指工人農(nóng)民外，依靠自己勞動為生活或大部依靠自己勞動為生活，或依靠少數(shù)生產(chǎn)資料自己經(jīng)營以取得生活費的沒有固定職業(yè)而生活貧苦者?！坝蚊瘛笔侵笩o職業(yè)無生產(chǎn)資料，連續(xù)依靠不正當方法為主要生活來源滿三年者，如流氓、乞丐、娼妓等?！袄先鯕埣病卑?0歲以上 (生活)極苦無告毫無勞力者、5歲以上15歲以下赤貧無依流浪街頭者以及因患各種疾病不能從事勞作又無依靠者。詳見李立志:《變遷與重建——1949—1956年的中國社會》，江西人民出版社，2002年，第93頁。另見《南京市生產(chǎn)教養(yǎng)院收容學(xué)員暫行辦法》，南京市檔案館藏，檔案號5012-3-24。。由此可見，解放后，社會救助成為各級人民政府重要的工作內(nèi)容之一。

民政部門是當時主辦社會救助工作的政府職能部門之一。1949年11月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部成立，負責全國范圍內(nèi)的民政、戶籍、救助、社會等方面工作。在地方各級政府，則相應(yīng)地設(shè)立了民政廳、局、處、科。由于社會救助工作面廣量大，紛繁復(fù)雜，1950年4月，中央決定成立中國人民救濟總會 (以下簡稱“救總”)。該會前身為1945年成立的解放區(qū)救濟總會，其工作宗旨是“團結(jié)并領(lǐng)導(dǎo)全國從事救濟福利事業(yè)之團體及個人，協(xié)助政府組織群眾進行生產(chǎn)節(jié)約、勞動互助，以推進人民大眾的救濟福利事業(yè)”④陳文仙:《傳達中國人民救濟代表會議的精神》，《南京市人民救濟代表會議會刊》，中國人民救濟總會南京分會編印，1950年12月。?！熬瓤偂苯⒅螅鞔髤^(qū)相繼成立“救總”辦事處，各城市則陸續(xù)建立“救濟分會”，協(xié)助各級民政部門辦理社會救助事宜。

有必要指出的是，直到1956年5月以前，社會救助工作存在著多方參與、分工負責的局面。除民政部門和救濟總會、分會之外，直接介入社會救助工作的還有勞動部門。在相當長的一段時間內(nèi)，民政部門負責的社會救助對象，主要是缺乏專業(yè)技能訓(xùn)練、無正常就業(yè)能力的成人，以及沒有勞動能力的老弱病殘、未成年人等社會弱勢群體。而對具有相當文化程度或者接受過專業(yè)技能訓(xùn)練、有就業(yè)能力而暫時失業(yè)的工人、公教人員和知識分子的救助和救濟，一般由勞動部門負責。1954年4月，中央才明確規(guī)定失業(yè)工人以外的其他各類失業(yè)人員的救濟工作均劃歸民政部門辦理。1956年5月，勞動部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合發(fā)出通知，將勞動部門負責的失業(yè)工人救濟工作 (包括失業(yè)知識分子)統(tǒng)一劃歸民政部門負責。①《民政法令匯編》，中華人民共和國內(nèi)務(wù)部辦公廳編輯出版，1957年，第363—365頁。

在多方參與、分工負責期間，民政部門和勞動部門的救助對象和救助標準有所不同。而且由于兩個部門的職責范圍缺乏明文規(guī)定，一度在實際工作中引發(fā)混亂。以南京為例，當?shù)孛裾块T時常介入失業(yè)工人、失業(yè)舊公教人員和失業(yè)知識分子的救助工作。由此引發(fā)的消極后果是救助標準不統(tǒng)一，并時常發(fā)生重復(fù)救助或者“兩不管”的尷尬現(xiàn)象。②《修正本會社會救濟辦法、(附表式2種)，請示報告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-243。為解決這一問題，1952年12月，中央政務(wù)院勞動就業(yè)委員會就民政部門與勞動部門應(yīng)擔任的救助工作范圍作出以下規(guī)定:(1)除已喪失勞動力的失業(yè)人員歸民政部門按社會救濟分別處理外，失業(yè)的工人、職員、知識分子、舊官吏、舊憲警等，如需救濟者，均屬勞動部門救濟范圍。(2)對于不屬以上各類的失業(yè)人員，而又需要經(jīng)過社會改造的如歌女、舞女、妓女、游民、乞丐等，在教育改造期間應(yīng)由民政部門負責處理。改造后有就業(yè)條件者，可交由勞動部門處理。③《為轉(zhuǎn)發(fā)中央人民政府內(nèi)務(wù)部關(guān)于民政部門與勞動部門應(yīng)擔任的救濟工作范圍問題由》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-241。不過這些粗略的規(guī)定并未徹底消除實際工作中的困擾。例如在南京，民政部門和勞動部門依然存在分歧與摩擦。民政部門認為，根據(jù)勞動就業(yè)委員會的規(guī)定，凡是有勞動力的失業(yè)工人、職員、知識分子等，均應(yīng)由勞動部門負責救濟;另外，經(jīng)過改造的妓女、舞女、游民、乞丐等也應(yīng)由勞動部門處理。而勞動部門則強調(diào)，只有已登記的有勞動力的人員才由他們救濟，未登記的有勞動力的人員則不屬他們救濟范圍。在這場紛爭中，民政部門的著眼點在有無“勞動能力”，而勞動部門的著眼點則在是否有“失業(yè)登記”記錄。為消除分歧、搞好工作，1953年8月，南京市政府專門行文，就社會救助分工問題作出更為細致的規(guī)定:(1)失業(yè)工人、職員、知識分子等人員生活有特殊困難者，由勞動部門負責救濟;(2)在職工人及家屬生活有特殊困難者，由市總工會負責救濟;(3)機關(guān)團體等已參加組織之人員中生活有特殊困難者，由各系統(tǒng)負責解決;(4)一般城市貧民及已喪失了勞動力的失業(yè)工人，生活有特殊困難者，由民政部門負責救濟④《修正本會社會救濟辦法、(附表式2種)，請示報告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-243。。在此前后，其他許多地方也陸續(xù)出臺了類似的地方法規(guī)。不過直到1956年6月社會救助工作統(tǒng)一劃歸民政部門負責以后，不同部門之間相互掣肘、相互推諉的現(xiàn)象才徹底消除。

本文論述的重點，是1953年前后社會救助政策的轉(zhuǎn)變。當時，社會救助工作依然實行雙軌制:勞動部門主要負責各類失業(yè)人員的救助，民政部門主要負責社會閑散人員及城市貧民等群體的救助。限于篇幅，本文將側(cè)重于由民政部門負責的社會救助工作。歷史資料顯示，經(jīng)過民政部門和“救總”下屬機構(gòu)的不懈努力，在1949年至1953年間，全國共收容教養(yǎng)無業(yè)游民和收容救助貧苦無依的殘老孤幼36萬人;每年救濟貧苦市民約120萬人;接收和改造由外國人開辦和提供津貼的慈善機構(gòu)420多個;處理和改造全國性或地方性的救濟福利社團、善堂、會館1000多個⑤《把城市救濟工作會議的精神貫徹到實際工作中》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。這些成就的取得，不僅有效地緩解了社會弱勢群體的疾苦，而且有助于凸顯新生的中共政權(quán)的政治合法性。

二、黨的工作重心轉(zhuǎn)移與社會救助政策調(diào)整

在各地社會救濟工作初見成效之際，中國的政治、軍事、經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻的變化。到1952年底1953年初，國民經(jīng)濟基本恢復(fù)，土地改革基本完成，抗美援朝戰(zhàn)爭也有望結(jié)束。在新的歷史條件下，1953年6月，中共中央召開政治局會議，提出了黨在過渡時期的總路線。總路線的核心內(nèi)容之一，是要加速進行經(jīng)濟建設(shè)和社會改造，盡快實現(xiàn)中國的社會主義工業(yè)化。這標志著全黨和全國工作重心的重大轉(zhuǎn)移。

其實，早在1952年下半年，中央財政經(jīng)濟委員會就根據(jù)中共中央的指示，開始草擬第一個五年計劃。1953年初，中國“一五”計劃開始實施，大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)正式拉開序幕。當時一個非常突出的矛盾是，一方面要進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，另一方面則面臨嚴重的資金短缺。為此，中央決定采取以下幾項措施:第一，切實加強經(jīng)濟工作中的計劃管理。1952年11月，中央增設(shè)國家計劃委員會。到1954年2月，地方各級政府和重要經(jīng)濟部門均建立了計劃委員會。此舉大大強化了政府的計劃管理職能。第二，為集中財力進行重點建設(shè)，中央政府規(guī)定，舉凡關(guān)稅、鹽稅、煙酒專賣收入，以及直屬中央和大行政區(qū)管理的企業(yè)收入和事業(yè)收入等，都屬于中央的固定財政收入。第三，從1953年起，國家開始對糧食、棉花等農(nóng)副產(chǎn)品和其他重要物資實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格調(diào)控，無形增加了一大筆財政收入。

在加強管理與開辟財源的同時，中央還號召各機關(guān)、各部門、各人民團體厲行節(jié)約，支援國家工業(yè)建設(shè)?！度嗣袢請蟆?953年元旦社論指出:“全國人民和全國一切工作人員，都必須重視資金的來源和資金的正確使用問題。為了保證國家建設(shè)的投資，就必須有重點地使用資金，把資金主要用在對國家命運最有決定意義的事業(yè)上面，即重工業(yè)的建設(shè)和國防建設(shè)方面，反對百廢俱興，反對要在短期內(nèi)把一切‘好事’都辦完的觀點?！雹佟队右痪盼迦甑膫ゴ笕蝿?wù)》，《人民日報》1953年1月1日。

工作重心的轉(zhuǎn)移和增收節(jié)支方針的提出，無疑對社會救助工作產(chǎn)生了直接影響。之前那種“包下來”的指導(dǎo)思想必然發(fā)生重大改變。隨之而來的，是各項具體政策的收縮性調(diào)整。

(一)降低救助標準和收縮救助范圍

社會救助包括資金救助、實物救助、技能救助等多種形式，不過其中最常用的還是資金救助。對于社會救助的資金來源，政務(wù)院曾于1951年3月專門作出規(guī)定:失業(yè)工人救濟費和范圍較大的災(zāi)荒救濟費列入中央預(yù)算，一般災(zāi)荒救濟費及孤兒院等社會救濟開支由地方捐募及原救濟基金開支，如有不足，按大行政區(qū)及省 (市)預(yù)算，分別予以補助②財政科學(xué)研究所編: 《十年來財政資料匯編》第1輯，財政出版社，1959年，第120頁。。一份統(tǒng)計資料顯示，1952年冬令期間，全國52個城市總共救助了105萬人;而平時要給予救助的則高達120萬人③《城市社會救濟工作報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。根據(jù)南京市當年發(fā)放貧民補助款44．8億元 (舊幣)推算④《為報送有關(guān)城市救濟工作各項統(tǒng)計數(shù)字》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-16。，上述52個城市貧民救助款的總數(shù)應(yīng)在2000億元上下。這項支出對于國家財政的壓力顯而易見。1953年夏天總路線提出之后，各有關(guān)方面便醞釀通過降低救助標準和縮小救助范圍，逐步減少國家財政支出，支援國家經(jīng)濟建設(shè)。

1953年9月，中共中央發(fā)出指示，明確提出“政府救濟必須主要放在重災(zāi)區(qū)和最迫切需要的方面，并適當控制在一定限度以內(nèi)”⑤《修正本會社會救濟辦法、(附表式2種)，請示報告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-243。?！熬瓤偂毖杆賹Υ俗龀龇e極響應(yīng)。10月出版的《救濟工作通訊》刊文提出:“救濟福利機關(guān)對國家的財政說來，是一個消費機關(guān)……不顧及國家的財政力量，而盲目冒進，這是錯誤的”;“我們在救濟福利事業(yè)中必須貫徹生產(chǎn)自救的方針，堅決反對浪費，糾正事業(yè)費使用不當?shù)默F(xiàn)象。”⑥《把增產(chǎn)節(jié)約的精神貫徹到城市救濟福利工作中》，《救濟工作通訊》第39期，1953年10月18日。11月，內(nèi)務(wù)部和“救總”分別主持召開了第二次全國民政會議和第三次全國城市救濟工作會議，著重批判了以往救助工作中“鋪張浪費、大包大攬、什么困難都由政府包下來解決的思想與做法”?！熬瓤偂边€作出了以下新的規(guī)定:(1)在救助范圍上，規(guī)定對無法維持生活的貧苦市民，應(yīng)鼓勵和幫助其自謀生活，必要時應(yīng)扶助他們進行各種經(jīng)常的或季節(jié)性的合作性質(zhì)的手工業(yè)及小型加工生產(chǎn)，或參加以工代賑。對無依無靠、無法維持生活的殘老孤幼，予以必要的救濟。對不能維持生活之貧民以及因水火災(zāi)害、疾病、死亡、生育等不能生活而需要救濟者，予以臨時救濟。①《第二次全國民政會議決議》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。(2)在救濟糧款的發(fā)放與救濟標準方面，規(guī)定救濟糧款主要應(yīng)用于口糧，不能什么都管起來。救濟標準按人口遞增辦法，大城市每戶每月一般不超過5萬至12萬元，中等城市每戶每月一般不超過4萬元至9萬元;小城市每戶每月一般不超過3萬至7萬元，物價特別高的城市 (如迪化、廣州)每戶每月一般不超過6萬至15萬元。②《城市社會救濟工作報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。此處所列幣值均為舊幣，與新幣兌換比率為10000∶1。

就當時的生活水平看，上述救助標準實際上是相當?shù)偷?，僅夠維持最低生活需要。據(jù)北京市的一項調(diào)查，當?shù)匾粦粢豢诿吭碌淖畹蜕钚枰?主食30斤，3萬元，副食0．48萬元，煤柴2．08萬元，燈水0．24萬元，共5．8萬元。維持一家3口的基本生活，最低需要15萬元至16萬元。所以，北京市制定的救助標準略高于“救總”提出的標準，即一戶一口5．8萬元，每戶總數(shù)一般不超過16萬元。③原文是新幣，為與上文一致起見，這里統(tǒng)一換算成舊幣。參見《正確的確定和執(zhí)行救濟標準》，《救濟工作通訊》第51期，1955年6月28日。自1955年3月1日起，中國人民銀行開始在全國各地發(fā)行新人民幣。新舊幣比價1∶10000。其他各城市也都根據(jù)實際情況，在“救總”標準的上下小幅浮動。如南京市曾在1953年3月規(guī)定:城市貧民每戶一口者為4萬元，每戶二口者為6萬元，每戶在三口以上每增加一口人增加2萬元，但是最高每戶每次不得超過14萬元。同年9月，南京市又對救助指標做出以下調(diào)整:城市貧民每戶一口者為4萬元，每戶在二口以上者，每增加一口增發(fā)2萬元，最高每戶每月不得超過13萬元。④《修正本會社會救濟辦法 (附表式2種)，請示報告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-243。

在執(zhí)行新的貧民救助標準之后，救助款開支的縮減效應(yīng)十分顯著。下列表格可以直觀地反映南京的情況。⑤《南京市一九五四年城市救濟工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。《為報送有關(guān)城市救濟工作各項統(tǒng)計數(shù)字》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-16。

南京市1949年至1954年貧民救助人數(shù)與發(fā)放款數(shù)統(tǒng)計表⑥ 包括貧民經(jīng)常臨時生活救濟與生產(chǎn)補助、貧病醫(yī)療補助及貧民死亡掩埋補助。

從這份表格可以看出，在1949年至1954年間，被救助戶 (次)數(shù)、人 (次)數(shù)和救助款發(fā)放金額兩次出現(xiàn)大幅度下降。其中1951年的下降，主要是因為當年有大量的災(zāi)民和難民被疏散出南京。此后兩年三組數(shù)字逐年遞增，并在1953年達到峰值，表明政府實施社會救助的工作力度不斷增強。而在1954年，當?shù)卦l(fā)特大洪水，受災(zāi)群眾達24971戶⑦《南京市社會救濟工作情況報告》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。。在這種情況下，受救助戶 (次)數(shù)、人 (次)數(shù)和救助款金額不僅沒有增加，反而分別比1953年減少了50%、30%和25%。這顯然與救助標準的降低和救助范圍的縮小直接相關(guān)。

從全國范圍看，第二次全國民政會議和第三次全國城市救濟工作會議之后，各地普遍加強了對救助對象的“調(diào)查” “甄別”工作，并逐步建立起“救濟卡片”制度。按照當時“救總”在一份報告中的說法，“各地一般的都能夠掌握貧民情況，救濟不當?shù)默F(xiàn)象已大大減少了”⑧《中國人民救濟總會三年來的工作報告》，《救濟工作通訊》第47期，1954年11月20日。。另有統(tǒng)計資料顯示，1954年上半年全國受救助貧民人數(shù)比1953年同期減少了1/3，救助經(jīng)費開支也減少了30%⑨《第四次全國城市救濟工作會議在北京舉行》，《救濟工作通訊》第50期，1955年5月28日。。

(二)整頓生產(chǎn)教養(yǎng)院

早在明清時期，中國便出現(xiàn)了一些由民間慈善團體創(chuàng)辦的供養(yǎng)殘老、棄嬰、嫠婦的善堂和會館。清末民初西風東漸，中國的慈善救助理念開始從單純收養(yǎng)向教養(yǎng)兼施轉(zhuǎn)變——即在對救助對象進行供養(yǎng)的同時，組織其參加一些生產(chǎn)勞動，促使其學(xué)習一些基本工作技能。新中國成立后，這一理念得到繼承與強化。比如“救總”曾做出規(guī)定，生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu)的主要任務(wù)是對無依無靠、無家可歸、無法維持生活的老弱、殘廢、棄嬰等予以收容安置，同時對職業(yè)乞丐、妓女、小偷等予以收容改造。①《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。

解放初期，各地生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu)及設(shè)施的來源大致分為四類:第一類是接收、改造那些由國民黨中央與地方政府舉辦的教養(yǎng)救助設(shè)施。第二類是接收那些接受國外津貼的救助福利機構(gòu)。②《全國城市救濟工作會議在北京舉行》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。第三類是整頓和改造那些由民間慈善團體創(chuàng)辦的救助設(shè)施。③《關(guān)于調(diào)整舊有的社會救濟福利團體工作的報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。第四類是由各級政府和人民團體新建的救助設(shè)施。雖然已有和新辦的此類機構(gòu)名稱各異，如安老所、乞丐收容所、兒童院、勞動教養(yǎng)院、婦女生產(chǎn)教養(yǎng)院等，但它們都隸屬于生產(chǎn)教養(yǎng)院系統(tǒng)，其直接領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是各地民政局或救濟分會④各地救濟分會成立后，出現(xiàn)了民政局逐漸將生產(chǎn)教養(yǎng)院工作移交給救濟分會的趨勢。。截止到1953年11月，全國共有生產(chǎn)教養(yǎng)單位920處，其中民政部門辦理的有674處，救濟分會辦理的有246處，工作人員1萬余人，收容人員14．9萬余人⑤《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。教養(yǎng)院的工作人員，除了一小部分是留用人員外，大部分是新參加工作的工農(nóng)干部或青年學(xué)生⑥《生產(chǎn)教養(yǎng)院自接管至現(xiàn)在工作經(jīng)過》，南京市檔案館藏，檔案號5012-3-24。高冬梅:《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨社會救助思想與實踐研究 (1949—1956)》，人民出版社，2009年，第103頁。。收容教養(yǎng)人員則統(tǒng)稱為“學(xué)員”。他們在接受生活救助的同時，還要參加勞動和學(xué)習，以達到改造自新的目的。生產(chǎn)教養(yǎng)院一般都擁有自己的工廠或農(nóng)場，可以讓那些有勞動能力的學(xué)員通過生產(chǎn)勞動學(xué)習各種就業(yè)技能。

解放后收容教養(yǎng)制度的普遍施行，基本消除了大中城市中流離、乞討、盜竊叢生的現(xiàn)象，大大改善了各地的治安環(huán)境。尤其重要的是，那些無依無靠的孤老殘疾和流浪兒童有了安身之所，流浪兒童還有機會接受一定程度的文化教育。為切實搞好收容教養(yǎng)工作，內(nèi)務(wù)部和“救總”還于1953年春發(fā)起一場反對生產(chǎn)教養(yǎng)院內(nèi)官僚主義、命令主義及違法亂紀行為的斗爭。尤其在蕪湖生產(chǎn)教養(yǎng)院內(nèi)打罵、雞奸、虐死多名收容人員等嚴重違法亂紀行為被曝光后，內(nèi)務(wù)部迅速指示各地對生產(chǎn)教養(yǎng)院進行整頓?！熬瓤偂边€派出工作組分赴北京、天津、上海、南京、廣州、武漢等地，幫助當?shù)厣a(chǎn)教養(yǎng)院開展整頓工作。⑦參見《蕪湖市救濟工作檢查報告》， 《救濟工作通訊》第38期，1953年9月1日。

不過到1953年下半年，隨著全國經(jīng)濟建設(shè)工作的全面展開，財政資金的瓶頸效應(yīng)日益凸顯，各地生產(chǎn)教養(yǎng)院整頓工作的核心內(nèi)涵發(fā)生了微妙的變化——反對官僚主義和違法亂紀行為等內(nèi)容逐漸淡化，精簡生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu)、遣散現(xiàn)有收容人員、重新核定收容人員待遇水平、強化勞動生產(chǎn)意識等內(nèi)容成為重點。結(jié)合本文前述之內(nèi)容，這種政策變化的原因其實不難推測:生產(chǎn)教養(yǎng)院系統(tǒng)耗費的社會事業(yè)費比重最大。據(jù)南京市1953年的統(tǒng)計，在民政局社會事業(yè)費支出中 (包括優(yōu)撫、社會救濟和收容教養(yǎng))，收容教養(yǎng)支出占65．89%。因而，在全國范圍精簡收容教養(yǎng)機構(gòu)、降低收容教養(yǎng)人員待遇水平和遣散收容教養(yǎng)人員，對于節(jié)約經(jīng)費開支意義重大。⑧《南京市人民政府民政局一九五三年工作總結(jié)和今后工作意見》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-14。在此背景下，北京、上海、南京等大城市和一部分中等城市率先對收容教養(yǎng)人員實施遣散處理。

以南京為例，1953年4月，市民政部門和救濟分會召開收容教養(yǎng)工作會議，制定了收容教養(yǎng)人員審查處理方案，明確規(guī)定:(1)凡屬有家可歸、有親友可靠，或有一定勞動生產(chǎn)技能與就業(yè)條件之學(xué)員，應(yīng)積極進行教育動員出去自立謀生。(2)逃亡地主、惡霸、血債分子及有嚴重政治問題者，或已判處徒刑之現(xiàn)行罪犯，應(yīng)與公安司法機關(guān)或當?shù)厝嗣裾畢f(xié)商處理，不得繼續(xù)留在院內(nèi)或廠內(nèi)。(3)經(jīng)審查后確屬符合本會收容辦法①《中國人民救濟總會南京市分會暫行收容辦法 (草案)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-221。所規(guī)定之收容條件者，或雖具有一定疏散之條件，但仍需繼續(xù)留院(廠)教育改造者 (如流氓習氣未改的游民，家庭不愿接收或無法管教的頑童，及其他成分復(fù)雜、思想頑固的對象等)，應(yīng)予分別性質(zhì)、確定成分，呈報分會統(tǒng)一調(diào)整轉(zhuǎn)院轉(zhuǎn)廠教育改造，其中有家可依而能生活者，如不愿回家，應(yīng)逐步采取與其家庭訂合同的辦法給予代養(yǎng)。②《中國人民救濟總會南京市分會關(guān)于收容學(xué)員之審查處理方案 (草案)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-221。另外規(guī)定以下各類人員不在遣散之列:(1)喪失謀生能力的無依無靠、無家無業(yè)之孤老殘廢。(2)長期流浪街頭，無家可歸之游民乞丐。(3)無父無母無親友可依又無獨立生活能力之流浪兒童。(4)被遺棄而無人領(lǐng)養(yǎng)并經(jīng)區(qū)政府和公安部門的努力而無法查明其父母之棄嬰。③《南京市人民政府民政局一九五三年工作總結(jié)和今后工作意見》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-14。根據(jù)上述各項原則，從5月份起，南京市開始對收容教養(yǎng)人員進行全面審查和處理。當?shù)厥杖萁甜B(yǎng)機構(gòu)1952年底原有4950人，1953年新收873人，轉(zhuǎn)入189人，總計達到6012人。而到1953年底，由于疏散 (1259人)、潛逃 (305人)、死亡 (306人)、介紹就業(yè) (14人)、家屬領(lǐng)回(64人)及轉(zhuǎn)公安司法機關(guān) (11人)等因素，共減員1959人，減員幅度接近1/3。其中，疏散、家屬領(lǐng)回合計占到減員數(shù)量的67．6%。④《南京市人民政府民政局一九五三年工作總結(jié)和今后工作意見》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-14。說明:自本年3月份起隨母親的嬰幼兒172名并入統(tǒng)計，10月份嬰兒院轉(zhuǎn)入磚瓦廠1名，11月份嬰兒院與兒童院合并16名兒童轉(zhuǎn)入兒童院統(tǒng)計，因非新收學(xué)員，故另立“轉(zhuǎn)入”項。另嬰兒院收容棄嬰14名，社會寄養(yǎng)童嬰8名，未統(tǒng)計在內(nèi)。另有資料顯示，該市1954年疏散收容人員的數(shù)量，較1953年增加了12%⑤《中國人民救濟總會南京市分會一九五四年工作報告》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-16。。收容人員遣散處理的工作力度不可謂不大。

就全國來看，自1953年1月至7月，僅上海、成都、重慶等16個城市即處理收容人員11644人，約占這些城市現(xiàn)有收容人員總數(shù)的1/5⑥《鞏固已有成績，繼續(xù)整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作》，《救濟工作通訊》第39期，1953年10月18日。。但同年10月，“救總”在《救濟工作通訊》上仍刊文指出:很多生產(chǎn)教養(yǎng)單位中仍收容著一些有家可歸的人;還有的收容單位供養(yǎng)了收容人員的全家，多至170余戶。此外，不少單位收容人員的供給標準超過了一般貧民的生活水平，造成脫離群眾的現(xiàn)象。⑦《把增產(chǎn)節(jié)約的精神貫徹到城市救濟福利工作中》，《救濟工作通訊》第39期，1953年10月18日?！蛾P(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。

11月召開的第二次全國民政會議和第三次全國城市救濟工作會議，也重點討論了收容人員的處理問題。當時，全國尚有生產(chǎn)教養(yǎng)單位920處，工作人員1．07萬人，收容人員14．9萬人⑧《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。為節(jié)約開支，增加生產(chǎn)，第二次全國民政會議決議明確要求:生產(chǎn)教養(yǎng)院應(yīng)收容教養(yǎng)無依無靠、無法維持生活的殘老孤幼，不應(yīng)不分對象地亂收，對已收容者應(yīng)進行審查清理⑨《第二次全國民政會議決議》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。全國城市救濟工作會議甚至認為，近15萬收容人員中有4．5萬人是錯收的，“這些人大都是流入城市的農(nóng)民，失業(yè)工人和貧民，他們都是清理對象。農(nóng)民可以回農(nóng)村參加生產(chǎn)，失業(yè)工人可以參加經(jīng)濟建設(shè)，我們不要把他們長期留在生產(chǎn)教養(yǎng)院里。教養(yǎng)院里還有些改造好了的游民也應(yīng)該清理出去”⑩。

1953年底，“救總”在一份工作報告中提出:要在1954年繼續(xù)對全國各大、中、小城市的生產(chǎn)教養(yǎng)單位進行整頓;凡已在1953年經(jīng)過整頓的單位，應(yīng)在已有的基礎(chǔ)上進行進一步的整頓。整頓的主要方面是審查所有已被收容的

⑩《中央人民政府內(nèi)務(wù)部王一夫副部長在一九五三年全國城市救濟工作會議上的講話》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。人員，處理不應(yīng)收容的人員。該報告還特別指出:大城市中的收容人員多、影響大，應(yīng)當作為整頓的重點;但中、小城市的生產(chǎn)教養(yǎng)工作多未整頓，也須抓緊進行，不可忽視。①《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。

此后，各地普遍加強了對收容人員的審查處理力度。例如，南京市救濟分會從1954年第一季度起，對分會所屬各院 (廠)進行了整頓。截至9月底，共處理收容人員161人②《南京市救濟分會所屬五個工廠交地方工業(yè)局代管》，《救濟工作通訊》第47期，1954年11月20日。。北京市在1954年第一季度共收容106人，而受到遣散處理的卻有367人③《北京市救濟分會一年多來的審查處理工作》，《救濟工作通訊》第44期，1954年6月25日。。邵陽市自1954年3月開始審查處理收容人員，4月開始遣送，至5月8日共處理107名，占原有收容人數(shù)的33．8%④《邵陽市生產(chǎn)教養(yǎng)院審查處理收容人員的報告》，《救濟工作通訊》第44期，1954年6月25日。。到1954年12月第四次全國城市救濟工作會議召開之際，經(jīng)過持續(xù)不斷的精簡和裁并，全國共存留生產(chǎn)教養(yǎng)單位666處，收容人員11．8萬余人⑤《一年來的城市救濟工作和今后意見》，《救濟工作通訊》第50期，1955年5月28日。。至此，全國范圍的收容人員處理工作告一段落。

應(yīng)該指出的是，在就業(yè)出路問題沒有得到妥善解決的情況下，單純依靠行政干預(yù)手段壓縮收容人員數(shù)字，以減少社會救助資金開支，顯然不是長久之計。不久后出現(xiàn)的處理人員倒流現(xiàn)象，給社會救助工作帶來新的壓力。

(三)強化生產(chǎn)自救的理念和實踐

前文已經(jīng)提到，解放后全國約有100多萬城市貧民需要救助。組織這些貧民進行生產(chǎn)自救，不僅能減少國家財政開支，而且能為國家增加一些收入。進入1953年以后，這一做法得到不斷強化。

1953年9月6日，《人民日報》發(fā)表社論，號召全國人民“增加生產(chǎn)、增加收入、厲行節(jié)約、緊縮開支、超額完成國家計劃”?！熬瓤偂彪S即發(fā)出指示，要求各地救濟分會根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，貫徹生產(chǎn)自救的方針，組織各種各樣的手工業(yè)、加工業(yè)實體，通過以工代賑等方式，使救助對象增加收入，減輕困難，節(jié)省國家開支⑥《把增產(chǎn)節(jié)約的精神貫徹到城市救濟福利工作中》，《救濟工作通訊》第39期，1953年10月18日。。11月召開的第三次全國城市救濟工作會議，嚴厲批評了那些單純依靠政府救濟去解決問題的想法和做法，指責這些想法和做法是資產(chǎn)階級“仁政”觀點、“恩賜”觀點和脫離實際的主觀主義在城市救濟工作上的反映，與生產(chǎn)自救、勞動互助和過渡時期總路線的精神背道而馳⑦《把城市救濟工作會議的精神貫徹到實際工作中》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。會議還指出:對于無法維持生活的貧苦市民，應(yīng)鼓勵其自謀生活。具體說來，就是根據(jù)國家與人民生活的需要，以及當前具體情況與本人條件，組織他們參加或進行各種可能的、經(jīng)常的或季節(jié)性的勞動生產(chǎn)⑧《城市社會救濟工作報告》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。。

這次會議結(jié)束后，各地先后組織貧苦市民開展生產(chǎn)自救:一是組織貧苦市民參加各種基本建設(shè)、市政建設(shè)的粗工作業(yè)，如修筑馬路、運磚石、挑挖土方等;二是圍繞各種工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)與學(xué)校、機關(guān)、部隊等單位的生活需要，組織貧苦市民進行附屬性的小型加工生產(chǎn)，如被服加工、糧食整理、納鞋底、糊紙盒、修補拆洗等;三是根據(jù)當?shù)厥袌龅匿N售情況和貧苦市民的生產(chǎn)基礎(chǔ)，組織貧苦市民進行某些手工業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)，如編織竹、柳、麻、藤器具，或者從事紡織、針織、縫紉、刺繡、制鞋及日用家具制作等。以南京為例，在城市救濟會議后的10個多月內(nèi)，共組織災(zāi)貧民進行了51種生產(chǎn)，生產(chǎn)內(nèi)容包括:(1)挖土方、打石子、修堤等臨時工;(2)糊紙袋、糊紙盒、打草繩、納鞋底、制蠅拍等小型手工業(yè)生產(chǎn);(3)捕魚、割柴、飼養(yǎng)雞鴨等副業(yè)，參加生產(chǎn)的災(zāi)民和貧民有45167人 (次)，收益總額達2996771100元。此類生產(chǎn)自救活動的開展，直接減少了國家救助經(jīng)費的支出。據(jù)統(tǒng)計，南京市1954年1月到10月共支出14．78億元的救助經(jīng)費，較上年同期減少了49．7%。⑨《中國人民救濟總會南京市分會一九五四年工作報告》，南京市檔案館，檔案號5012-1-16。其中自然包含生產(chǎn)自救的貢獻。

截至1954年12月，根據(jù)52個城市的調(diào)查統(tǒng)計，各地共有貧民生產(chǎn)組織18022個，參加長期和季節(jié)性生產(chǎn)的貧民有22萬多人。而這些生產(chǎn)組織和參加生產(chǎn)的貧民，有半數(shù)以上是1954年新發(fā)展的。①《第四次全國城市救濟工作會議在北京舉行》，《救濟工作通訊》第50期，1955年5月28日。

(四)取消貧民醫(yī)療補助制度

解放初期，國家曾為一些享受社會救濟的貧苦市民提供免費醫(yī)療服務(wù)。這項工作由基層人民政府掌握，免費住院名額和免費門診次數(shù)由民政局和公共衛(wèi)生局召集各地區(qū)適當分配。②高冬梅:《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨社會救助思想與實踐研究:1949—1956》，第194頁。后來迫于財政壓力，各地陸續(xù)采取措施限制貧民免費醫(yī)療。例如，南京市從1951年起通過發(fā)放貧苦市民免費醫(yī)療券的辦法，限制免費就醫(yī)人數(shù)。1952年，市政府又頒布《南京市貧病免費治療救濟暫行辦法》，規(guī)定貧病免費治療只限于救濟對象。1953年，市政府又發(fā)出《關(guān)于做好貧病醫(yī)療救濟工作的指示》，強調(diào)“今后對貧病治療費用，應(yīng)以群眾自行解決為主，社會救濟為輔，其確實困難而無法解決者，方得向有關(guān)部門申請救濟”。③《江蘇省志·民政志》，方志出版社，2002年，第536頁。盡管如此，該市在新中國成立后數(shù)年內(nèi)的貧民醫(yī)療補助費用仍然居高不下 (見下表)④《南京市社會救濟工作情況報告 (草稿)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。:

南京市貧病醫(yī)療補助逐年情況比較表

“一五”計劃實施后，為籌集更多的資金用于經(jīng)濟建設(shè)，有關(guān)部門于1953年11月召開第二次全國民政會議，指出:“必須糾正那些想把城市貧民、游民一下子包下來，都施以救濟的錯誤觀點?！雹荨兜诙稳珖裾h決議》，《救濟工作通訊》第41期，1954年2月28日。同時召開的全國城市救濟工作會議，對此前實行的貧病醫(yī)療減免辦法予以嚴厲批評:“許多地區(qū)實行了貧病醫(yī)療減免辦法，而減免的尺度又越放越寬，幾乎等于公費醫(yī)療”。這次會議還規(guī)定:“今后對貧苦市民，除其中患有影響公共衛(wèi)生的急性傳染病者或受緊急外傷需要急救者，仍應(yīng)由衛(wèi)生部門處理外，一般貧病市民，應(yīng)與其他市民一樣自行就醫(yī)，有特殊困難者，可由民政部門與救濟分會按社會救濟加以適當補助。如患有長期慢性病，不能單靠治療，應(yīng)注意休養(yǎng)，其生活確有困難者，可酌情加發(fā)些救濟糧款;民政部門、救濟分會不再給醫(yī)院寫介紹信，貧民如患有足以致命的急性病，而本人確實無力治療，民政部門與救濟分會可酌情補助其就醫(yī)治療?！雹蕖冻鞘猩鐣葷ぷ鲌蟾妗罚毒葷ぷ魍ㄓ崱返?1期，1954年2月28日。

新規(guī)定出臺后，各地貧民醫(yī)療補助的經(jīng)費開支顯著下降。例如，武漢市1953年全市共支出貧病減免費用20．08億元，平均每一季度支出5．2億元。而1954年第一季度，該市貧病補助只開支0．49億元。⑦《武漢市救濟分會實行貧病補助辦法》，《救濟工作通訊》第44期，1954年6月25日。南京市從1953年8月開始逐步減少免費醫(yī)療券的發(fā)放，到9月徹底取消免費醫(yī)療。1954年1月至10月，該市僅補助307人次，補助款共計0．196億元，較1950年降低65%，較1953年降低99．7%。⑧《南京市一九五四年城市救濟工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。

三、緊縮政策的后果與救助政策的再調(diào)整

社會救助政策的緊縮方針，在全國各地得到有效的貫徹執(zhí)行。有的地方甚至在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上層層加碼，造成政策執(zhí)行中的偏緊現(xiàn)象。例如，天津市1952年底收容人數(shù)為1691人。當?shù)鼐葷謺诖嘶A(chǔ)上編制了1953年預(yù)算，計劃增收783人。然而截至1953年6月，實際僅增收48人，相當于原訂計劃的12%。⑨《天津市救濟分會財務(wù)工作檢查報告》，《救濟工作通訊》第44期，1954年6月25日。隨著中央緊縮方針的逐步明確，1953年下半年實際收容人數(shù)的增長幅度可想而知。再例如，南京市1954年度城市貧民救濟經(jīng)費預(yù)算為23億元，而當年1月至10月實際上僅執(zhí)行了14．8億元，比1953年同期減少49．7%①《南京市一九五四年組織災(zāi)貧民生產(chǎn)自救工作初步總結(jié)》《南京市社會救濟工作情況報告 (草稿)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。。另據(jù)當時對17個省市的調(diào)查，1954年縮小救助面，最低的為13%，最高的竟達72%②《反對城市救濟工作中的主觀唯心主義》，《救濟工作通訊》第52期，1955年8月13日。。

社會救助政策的過度緊縮，直接導(dǎo)致了以下兩大后果:

(一)貧民自殺事件頻發(fā)

歷史資料顯示，1954年下半年，昆明、重慶、北京、長春、青島、安陽等城市先后發(fā)生了貧民自殺事件。例如，北京市在1954年10月1日到11月15日間發(fā)生了9起自殺事件③《克服工作缺點，防止不幸事故發(fā)生》，《救濟工作通訊》第48期，1955年2月15日。。而南京市1954年貧民自殺總數(shù)為237人，其中因為生活困難、就醫(yī)困難等經(jīng)濟問題而自殺的為71人④《救濟分會有關(guān)生產(chǎn)指標烈士軍人、工作人員戶數(shù)、人數(shù)、學(xué)員身份接收回鄉(xiāng)轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置等情況統(tǒng)計表》，南京市檔案館藏，檔案號5012-3-245。。自殺事件的大量發(fā)生給政府形象造成了極為負面的影響。

仔細分析這些自殺事件的原因，很大程度上是政策性誤導(dǎo)造成的。第二次民政工作會議召開之后，許多地區(qū)在開展社會救助工作時，不是從需要救助的弱勢群體的實際情況出發(fā)進行救助，而是試圖通過大力壓縮救助范圍或降低救助標準，達到節(jié)約財政開支的目的。例如，1954年夏季，南京市發(fā)生了嚴重的洪澇災(zāi)害，造成許多貧民生活困難。進入10月份以后，天氣轉(zhuǎn)冷，生產(chǎn)門路減少，受災(zāi)貧民生活雪上加霜。但有關(guān)部門仍然高估生產(chǎn)自救的實際作用，扣緊救助經(jīng)費，結(jié)果導(dǎo)致一些貧苦市民自殺。⑤《南京市人民政府民政局一九五四年工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-1-16。市救濟分會意識到問題的嚴重性之后，突擊進行了大規(guī)模救助，才沒有使局勢進一步惡化。⑥如前所述:南京市1954年社會救助費預(yù)算為23億元，但1954年1—10月僅執(zhí)行了14．8億元，占64%。而1954年全年實際發(fā)放救助費達24．6億元，因此可以肯定南京市在最后兩個月由于意識到救助偏緊，曾突擊進行了救助費的發(fā)放。具體數(shù)據(jù)請參考:《南京市一九五四年城市救濟工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。《南京市社會救濟工作情況報告》，南京市檔案館藏，檔案號5012-2-263。

另外，有關(guān)方面主觀地認為，大規(guī)模的社會主義經(jīng)濟建設(shè)可以大幅度地提升城市就業(yè)率，從而很快地從根本上消滅失業(yè)貧困現(xiàn)象，這也是造成自殺事件接連發(fā)生的原因之一。實際上，社會主義改造和工業(yè)化進程開始后，盡管就業(yè)率有所提高，但在逐漸成型的計劃經(jīng)濟模式下，私營和個體工商業(yè)迅速沒落，流動商販、攤販、人力車夫、迷信職業(yè)者遭到取締，同時造成了新的失業(yè)現(xiàn)象。在這種情況下，如果社會救助不及時，困難群體的自殺現(xiàn)象就不可避免地增多。在上文提到的北京9起自殺事件中，有3起涉及被取締的流動攤販和菜販⑦《克服工作缺點，防止不幸事故發(fā)生》，《救濟工作通訊》第48期，1955年2月15日。。

(二)被清理遣散人員大量倒流

緊縮性救助政策付諸實施后，各地普遍加強了對已收容人員的審查和處理，大批收容人員被清理出生產(chǎn)教養(yǎng)院等收容救助機構(gòu)。盡管中央有關(guān)部門屢次發(fā)出指示，反對單純的“任務(wù)觀點”和“推出門了事”的不負責任的態(tài)度。但在實際工作中，各級各類救助機構(gòu)迫于上級的壓力，片面地強調(diào)為國家節(jié)省開支，單純地追求數(shù)字效應(yīng) (即認為處理得越多越好)，硬性地將大批收容人員做了遣散處理。許多被處理出去的人，既無親友可以投靠，又無生產(chǎn)就業(yè)技能，因而不得不再度流浪，最終又被重新收容進來。據(jù)13個城市的統(tǒng)計，1954年全年和1955年第一季度，被處理出去而又收容進來的倒流人數(shù)占同期收容人數(shù)的比例，最低的為2．6%，最高的達到 54．9%，一般在20%左右⑧《反對城市救濟工作中的主觀唯心主義》，《救濟工作通訊》第52期，1955年8月13日。。另有資料顯示，長沙市救濟分會1955年第一季度收容508人，其中重收人數(shù)為176名，約占34．6%;在3月份收容的165人中，重收人數(shù)竟占44%⑨《克服“倒流”現(xiàn)象》，《救濟工作通訊》第51期，1955年6月28日。。由此可見，試圖通過遣散收容人員來減少救助資金投入，不過是有關(guān)部門 一廂情愿的主觀臆想。經(jīng)過收容——清理——再收容，預(yù)期的政策目標并沒有完全實現(xiàn)，其消極的社會影響則不容忽視。

面對上述新情況和新問題，有關(guān)方面對社會救助政策作出新的調(diào)整。在1954年底召開的第四次全國城市救濟工作會議上，“救總”就今后工作提出如下意見: “各城市應(yīng)當在 (1955年)上半年內(nèi)，協(xié)同有關(guān)部門，對城市無業(yè)、失業(yè)人員和貧民的生活生產(chǎn)情況和生活生產(chǎn)出路等方面，進行一次深入的調(diào)查，并且研究提出城市救濟范圍、對象和救濟標準的意見。各城市要隨時注意在社會主義改造過程中城市社會情況的發(fā)展和變化，對新產(chǎn)生的貧困戶予以及時的必要的救濟。在救濟工作中，既不要大包大攬，養(yǎng)成貧民依賴救濟的思想，也不要過分壓縮救濟面造成當救不救和因饑餓而自殺的現(xiàn)象。”①《一年來的城市救濟工作和今后意見》，《救濟工作通訊》第50期，1955年5月28日。1956年11月，在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域全面“反冒進”的特定歷史背景下，內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于調(diào)整城市困難戶救濟標準的通知》，強調(diào)城市困難戶的救濟標準應(yīng)當以能夠維持貧民的基本生活為原則②《民政法令匯編》，第361—362頁。。這些新的政策調(diào)整，對于需要救助的社會弱勢群體來說不啻為“雪中送炭”③有些地方制定的救助政策更寬泛一些，比如江蘇省規(guī)定的全省各地對困難戶的救濟標準，是以能夠維持城市一般貧民的生活水平為原則，除去保證口糧外，還適當照顧到其他一些必要的生活費用，自行確定救濟標準。根據(jù)《江蘇省志·民政志》，第538頁。。之后，隨著國家經(jīng)濟實力的不斷增強，中國社會救助工作的力度也不斷加強，同時朝著制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展。

四、余 論

本文依據(jù)大量史料，對1953年前后社會救助政策調(diào)整的動因、過程和后果作了較為詳盡的論述。需要強調(diào)指出的是，這次政策調(diào)整的根本初衷，在于全面啟動我國的社會主義工業(yè)化建設(shè)進程，盡快改變我國“一窮二白”的落后面貌，不斷增強我國的綜合國力，從而大力增進廣大人民群眾的各項社會福祉。正如麥克法夸爾和費正清在《劍橋中華人民共和國史》序言中所言:“研究中國社會的任何方面，如果不從中國共產(chǎn)黨努力改造中國社會這一背景出發(fā)，那簡直是毫無意義的?！雹堋裁馈砇．麥克法夸爾、費正清編，謝亮生、楊品泉等譯:《劍橋中華人民共和國史——革命的中國的興起 (1949—1965年)》，中國社會科學(xué)出版社，1998年，“第14卷序”，第3頁。不過作為一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，當時又處于一個十分不利的外部環(huán)境之下，我國工業(yè)化的原始積累不得不完全依托本土的有限資源，采用“高積累、低消費”發(fā)展模式。因而，廣大人民群眾的生活水平在相當長的一段時間內(nèi)沒有顯著提高。就本文內(nèi)容而言，為增加經(jīng)濟建設(shè)投資而大力壓縮社會救助開支，還直接導(dǎo)致部分弱勢社會群體生活水平的下降。這無疑凸顯了社會發(fā)展的長期目標和短期目標之間的內(nèi)在張力及黨和政府的艱難抉擇。

回顧這段歷史，令人印象深刻的是，與此前的國民黨政權(quán)相比，新興的中共政權(quán)無疑在全國范圍實現(xiàn)了極為有效的管理與控制。無論是解放初期“包下來”的政策，還是1953年前后的緊縮性政策調(diào)整，以及1956年前后的再次調(diào)整，中央下達的每個政策、每個法令，都能一級級有效地貫徹下去。解放初期中共政權(quán)的穩(wěn)固和政令的暢達，從根本上講，乃是源于中共“執(zhí)政為民”的先進理念。正是基于這一理念，一方面，人民政府勇于提出一些激進的發(fā)展目標，大力推進政治、經(jīng)濟、文化和社會的跨越式發(fā)展;另一方面，又勇于對實際工作中出現(xiàn)的政策失誤作出調(diào)整和修正。因而，總的來看，中國的各項事業(yè)一直沿著正確的道路前進，并取得了舉世矚目的偉大成就。