關(guān)于國有資產(chǎn)管理問題的反思

趙玉萍

【摘 要】我國的國有資產(chǎn)管理存在著運行運行效率低下、行政機制制約等諸多問題。本文擬對國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀的展開具體分析，探究具體根源，從而查找出改善國有資產(chǎn)管理的有效措施。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn)；管理體制；改革

一、國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

（一）國有資本運行效率低下

大量國有企業(yè)資本沉淀呆置。國有資本出資人不明確，不到位，實質(zhì)性改制和重組難啟動，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部機制轉(zhuǎn)換不到位，與國際跨國公司相比，國有企業(yè)無論在管理、營銷、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面都不在一個檔次，競爭力差距較明顯。國有企業(yè)中大量的存量資本的引資優(yōu)勢沒有得到充分釋放和有效挖掘，資本市場的吸納能力低，籌資量少，再融資能力弱。主觀上國有企業(yè)重組改制缺乏大手筆，大量國企職工身份置換成本巨大。諸多因素制約著企業(yè)重組和資本運作的作為。

（二）行政機制制約的國有企業(yè)資本市場化營運

在國有資產(chǎn)委托代理制度方面，一般都由中央政府或地方政府直接選擇經(jīng)營者，既不符合企業(yè)效率最大化原則，也不符合企業(yè)全體員工積極性最大化原則。因此，我國當(dāng)前的行政機制在相當(dāng)程度上對市場機制起著制約作用，國有企業(yè)在目前的市場條件下，單純的依市場規(guī)則實施的資本營運往往不易實現(xiàn)，資本市場大都是一個“不完善資本市場”。

（三）國有資產(chǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系不完善

與國有資產(chǎn)管理的政出多門相一致，各個部門出于不同的目的和要求，制定了各自的考核和評價指標(biāo)體系。所指定的經(jīng)濟效益評價體系目標(biāo)各異，監(jiān)管的主題不明確。指標(biāo)體系設(shè)置不夠科學(xué)，重定量評價輕定性評價，部分指標(biāo)在內(nèi)容上有重復(fù)。

二、國有資產(chǎn)管理主要問題產(chǎn)生的根源

（一）國有資產(chǎn)管理及國有資本營運主體未到位，部分國有企業(yè)經(jīng)營者對資本營運的認(rèn)識不夠

在統(tǒng)一所有，分級監(jiān)管體制下，地方政府對相應(yīng)所屬國有資產(chǎn)管理監(jiān)督做了多種努力，但客觀上都不理想，國資委或國資局基本職能實際上只有會計職能及部分產(chǎn)權(quán)監(jiān)管職責(zé)，不是真正的所有權(quán)行使機構(gòu)，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司實際行使的職能比較單一，往往回避企業(yè)的風(fēng)險決策，缺乏監(jiān)管手段，起不到出資人作用，收不到預(yù)期效果，企業(yè)不能獨立享受有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，缺乏有效的激勵約束機制。某些地方政府對國有資本的運營存在著很多認(rèn)識盲區(qū)：沒有認(rèn)識到國有資本的真正價值，沒有認(rèn)識到國有資本的流行性，及其資本流動能帶來的巨大價值。把國有企業(yè)的整個運營過程僅僅理解為圍繞產(chǎn)品進(jìn)行的供應(yīng)—生產(chǎn)—銷售等流動資金的流動，而企業(yè)所擁有的大量其他各種形態(tài)的資產(chǎn)根本沒有參與到流動中來，而是將大量凝固在企業(yè)中。國有企業(yè)這種不完整的資本流動，導(dǎo)致了國有企業(yè)生存質(zhì)量不高，在市場經(jīng)濟的大舞臺上，國有資本運作效益整體低下。

（二）現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理機構(gòu)職能未理清，企業(yè)活力難激發(fā)，獨立的市場主體作用難發(fā)揮

過去國有資產(chǎn)形式上復(fù)雜交錯，屬性上界限模糊，職能上經(jīng)營職能和社會公共職能并存，導(dǎo)致國有企業(yè)附屬有許多行政職能和社會職能。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)政企不分，管理鏈太長，行政性事務(wù)纏身，難以形成有效率的管理。國有資產(chǎn)經(jīng)營大多成為政府的派出機構(gòu)，代替改制企業(yè)的原上級主管部門，承擔(dān)離退休人員、組織人事關(guān)系、計劃生育、社會福利、黨團(tuán)工會組織活動等的協(xié)調(diào)管理，導(dǎo)致改制企業(yè)活力難激發(fā)，獨立的市場主體作用難發(fā)揮。多數(shù)地區(qū)對國有資產(chǎn)進(jìn)行部門管理，沒有對國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)的的專職部門。即便是上市公司，代表國有資產(chǎn)的部分五花八門，有的是國資局，有的是財政部門，有的是外貿(mào)部門，有的是企業(yè)集團(tuán)等等。都不是一個真正對國有資產(chǎn)認(rèn)真負(fù)責(zé)的代表。由于股權(quán)分散，企業(yè)股東大會對董事會本應(yīng)對公司經(jīng)營具有的控制力大大減弱。

（三）國有資產(chǎn)管理平臺不完善，管理制度建設(shè)較落后

國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的主要任務(wù)就是在資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)過程中確保國有資產(chǎn)的保值增值。要實現(xiàn)國有資產(chǎn)有進(jìn)有退，抓大放小的要求，使相當(dāng)一部分的國有資產(chǎn)從企業(yè)資產(chǎn)的形式退出來，轉(zhuǎn)移到其他形式的國有資產(chǎn)上，需要有規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的平臺，即國有資本的流轉(zhuǎn)平臺。作為市場體系一部分的產(chǎn)權(quán)交易市場，是國有資產(chǎn)管理平臺。但目前各地產(chǎn)權(quán)交易市場大多處于起步階段，業(yè)務(wù)范圍狹窄，制度建設(shè)滯后，交易手續(xù)繁瑣，對企業(yè)吸引力不大，大量產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓只能在場外交易。同時對存量國有資產(chǎn)的定價還需考慮諸多因素，國有資產(chǎn)的價值包括資產(chǎn)管理價值和交易價值，管理價值表述的是資產(chǎn)的投資成本，交易價格考察的是企業(yè)的盈利能力。國有資產(chǎn)重組涉及到的只是交易價格。但是，目前我國把國有資產(chǎn)的管理價格和交易價格混在一起，這是眾多投資額大、資產(chǎn)效益差的國有企業(yè)難以重組的原因所在。另外，國有存量資產(chǎn)的債務(wù)上附著大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)，包括大量國有企業(yè)職工身份置換所需的資金巨大。

三、解決國有企業(yè)資本運營中存在的主要問題的對策

（一）盡快全面落實出資人制度，完善三個層次架構(gòu)模式

一是全面落實出資人制度。國有出資人制度就是實現(xiàn)國有出資人權(quán)能的制度安排。在我國，國有資產(chǎn)全民所有是比較抽象的，全民財產(chǎn)的委托權(quán)被層層分解，所以，全民只是最終的所有者。目前，國有控股公司形式了大部分的委托權(quán)，各級地放政府通過國有出資人，即國有控股公司形式大部分的委托權(quán)，從而使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體具體化，有了明確的行使權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任的產(chǎn)權(quán)主體，確保國有資產(chǎn)的保值、增值責(zé)任能落到實處。新的國有資產(chǎn)管理體制建立后，使國有資產(chǎn)管理機構(gòu)主要履行：行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)能，做好國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，制定國有資產(chǎn)管理政策法規(guī)和國有經(jīng)濟布局調(diào)整發(fā)展規(guī)劃；編制國有資本經(jīng)營預(yù)算；對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司進(jìn)行考核；做好國有資產(chǎn)經(jīng)營公司領(lǐng)導(dǎo)人任免和管理。在全面、真正地落實國資管理機構(gòu)自身職責(zé)的基礎(chǔ)上，對其履行職責(zé)的情況依法進(jìn)行制度性的檢查和考核。

二是探索“三個層次“構(gòu)架模式，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，實現(xiàn)政資分開、政企分開，建立新的國有資產(chǎn)管理、營運、監(jiān)督體系和機制，確保國有資本在市場公平競爭和順暢流轉(zhuǎn)中保值增值。建立由國有資產(chǎn)管理、營運和監(jiān)督三部分組成的國有資產(chǎn)管理新體制框架。由直接管理具體的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢胤絿Y委—控股公司—企業(yè)單位”的間接調(diào)控監(jiān)管理模式。第一層次國資委作為產(chǎn)權(quán)代表對國有資產(chǎn)管理和營運進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督、人大通過法律程序和手段對國有資產(chǎn)管理和營運進(jìn)行外部監(jiān)督的機制。國資委主要負(fù)責(zé)監(jiān)管大企業(yè)、國有企業(yè)上市公司，以及壟斷性、資源性、全國性、總量控制型企業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)以及資源占用的拍賣、出租。用市場手段對過去的行政審批基礎(chǔ)上加強調(diào)控和監(jiān)督管理。國資委編制和國有資產(chǎn)預(yù)算與財政編制的行政預(yù)算分開，獨立運行，連同工作情況依法定期向人大或人大常委會匯報，接受其監(jiān)督檢查。第二層次即現(xiàn)有的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，對其進(jìn)行規(guī)范的股份制改造，形成有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制等約束和激勵機制，同時對其進(jìn)行資源整合，增強國有資本的運作和經(jīng)營實力，使之不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，不承擔(dān)政府職能。對第三層次企事業(yè)單位中的股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的機制。

（二）提高地方政府對國有企業(yè)資產(chǎn)重組的積極性，完善企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系

新國資體制可以概括為“國家所有，分級產(chǎn)權(quán)”，中央政府目前把大量的國有資產(chǎn)管理權(quán)限下放給了地方政府，地方政府可以代表國家行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。為落實新的國有資產(chǎn)化管理方式，完善國有資產(chǎn)保值增值考核評價體系等后續(xù)工作，政府建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系應(yīng)該體現(xiàn)分類設(shè)計、兼顧行業(yè)等科學(xué)系統(tǒng)整體的原則。

一是出臺地方國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，用法律、法規(guī)來推動地方國有資產(chǎn)管理主體到位。要通過立法進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)管理體制，細(xì)化國資管理機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)和國有企業(yè)的法律地位、運行規(guī)則和權(quán)利、職責(zé)，進(jìn)一步落實國有資產(chǎn)保值增值的具體責(zé)任人。目前的國有資產(chǎn)管理體制使地方政府得了大部分國企改制的主導(dǎo)權(quán)，明確獲得國有股轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而有力的提升了地方政府的參與積極性，在國有資產(chǎn)分級管理模式下，地方政府不但可以提高效率、擺脫相互推諉、拖延進(jìn)程的局面，而且可以避免不必要的國有經(jīng)濟比重和意識形態(tài)的爭論，讓地方政府根據(jù)實際情況自主決定轉(zhuǎn)讓事宜。

二是構(gòu)建新型國有資產(chǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系，規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為。1、基本框架。國有資產(chǎn)監(jiān)管評價指標(biāo)體系按壟斷企業(yè)、控制企業(yè)和一般競爭性企業(yè)分別制定，每一類企業(yè)再由基本指標(biāo)、修正指標(biāo)和輔助指標(biāo)三個層次按不同的評價內(nèi)容反映企業(yè)資產(chǎn)營運管理狀況。

2、監(jiān)管評價內(nèi)容。以一般競爭性國有企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系為例，主要包括三個方面：一是企業(yè)財務(wù)狀況；二是遵紀(jì)守法情況；三是企業(yè)景氣狀態(tài)。財務(wù)目標(biāo)就是實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化的同時保證所有者權(quán)益的最大化，國有資產(chǎn)的保值增值是監(jiān)管的重點。

3、基本指標(biāo)。企業(yè)的財務(wù)狀況主要考察三個方面：一是財務(wù)效益狀況，主要一收益指標(biāo)體現(xiàn)；二是資產(chǎn)營運狀況，主要以周轉(zhuǎn)率指標(biāo)體現(xiàn)；三是償債能力狀況，主要以負(fù)債率指標(biāo)體現(xiàn)；四是輔助指標(biāo)。包括：領(lǐng)導(dǎo)班子基本素質(zhì)、在崗職工素質(zhì)狀況、產(chǎn)品市場占有能力、行業(yè)或區(qū)域影響力、綜合信用等級、對外投資情況規(guī)模、高收入產(chǎn)品比例、技術(shù)開發(fā)實力、監(jiān)事會或職代會對企業(yè)經(jīng)營者的滿意程序、產(chǎn)品質(zhì)量等。

（三）盡量釋放國有企業(yè)中的資源優(yōu)勢，加速國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓，增強存量資本的聚資能力

一是拓展多元化資本市場，加快國有股轉(zhuǎn)讓速度。充分挖掘國內(nèi)資源、國際資源，利用法人投資、民間投資實現(xiàn)多元化投入，才能支撐發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。而這些優(yōu)勢資源對資本市場具有強烈的吸引力，是國有企業(yè)吸納資本投入的一項不可多得的資源優(yōu)勢。這些存量資本是一批優(yōu)質(zhì)種子，在資本市場的催體作用下，能夠迅速裂變成規(guī)模資本的組合。

二是以市場化的資本運作推進(jìn)國有企業(yè)改制和重組，實現(xiàn)國企職工身份全部置換。國有企業(yè)改革中產(chǎn)權(quán)流動式實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)和形式，是市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在必然要求。國有企業(yè)改制不到位的關(guān)鍵原因在于沒有真正進(jìn)行市場化的資本運作，投資主體單一的狀況沒有得到根本改變。也就是說，產(chǎn)權(quán)流動根本上是資本的自由流動。通過產(chǎn)權(quán)的流動可以適應(yīng)經(jīng)濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，推動國有資本、集體資本等參股的混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，可以完善國有資本更多地向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域聚集，實現(xiàn)國有資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，同時增強國有經(jīng)濟的控制力。國企職工身份必須轉(zhuǎn)換，否則改制不算完成。

三是妥善處理好企業(yè)資本營運與產(chǎn)品經(jīng)營的關(guān)系。從根本上看，產(chǎn)品經(jīng)營是資本營運的基礎(chǔ)，一個企業(yè)只有借助于產(chǎn)品經(jīng)營中確立的體制、市場、技術(shù)、管理、人才、資金優(yōu)勢、資本營運才有可靠的資源、手段和目標(biāo)。從一個足夠長的循環(huán)過程看，資本營運的效果最終要體現(xiàn)在產(chǎn)品經(jīng)營上。企業(yè)產(chǎn)品經(jīng)營既是其資本營運的前提，又是其資本營運能夠達(dá)到目的的后續(xù)支持力量。