預(yù)備役部隊建設(shè)調(diào)整改革問題研究

沈陽軍區(qū)司令部動員部 劉海洋 胡 博

全面深化軍隊改革，構(gòu)建能打勝仗的中國特色現(xiàn)代軍事力量體系，是實現(xiàn)黨在新形勢下強軍目標的必然要求。預(yù)備役部隊作為我軍的重要組成部分和保障打贏的重要力量，必須著眼形勢發(fā)展和有效履行使命任務(wù)需要，準確把握改革方向，深入破解矛盾問題，加快推進建設(shè)轉(zhuǎn)型，著力提升信息化條件下聯(lián)合作戰(zhàn)支援保障能力。

一、清醒認識預(yù)備役部隊建設(shè)存在的矛盾問題

我軍預(yù)備役部隊經(jīng)過30余年建設(shè)發(fā)展，基礎(chǔ)比較牢固，成建制快速動員和遂行任務(wù)能力得到較大提升。但按照新形勢下強軍目標要求，整體建設(shè)質(zhì)量還不高，核心軍事能力差距較大，制約部隊健康發(fā)展的矛盾問題仍很突出。深化預(yù)備役部隊調(diào)整改革，應(yīng)堅持鮮明的問題導(dǎo)向，以具體問題為抓手，選準改革的突破口。一是職能定位不科學(xué)。當前，預(yù)備役部隊著眼大規(guī)模作戰(zhàn)需要，作為現(xiàn)役部隊的“二梯隊”來建設(shè)，現(xiàn)役部隊主體有什么，就重點對應(yīng)建什么，使得步兵、炮兵、高炮等成為預(yù)備役部隊建設(shè)主體，造成過多與現(xiàn)役部隊職能交叉、力量重復(fù)、功能疊加，互補建設(shè)嚴重不足，難以實現(xiàn)整體作戰(zhàn)效能優(yōu)化。二是力量結(jié)構(gòu)不匹配。步兵、坦克、炮兵、高炮等作戰(zhàn)類部隊比重過大，通信、工程、防化及后勤、裝備等保障類部隊不足15%。信息化條件下作戰(zhàn)支援保障力量短缺，如電磁頻譜管控、網(wǎng)絡(luò)信息安全、海上救援、高新技術(shù)裝備保障等新型預(yù)備役部隊，未來作戰(zhàn)部隊急需，地方有潛力資源優(yōu)勢，但目前建設(shè)十分薄弱甚至空白。軍兵種預(yù)備役部隊類型單一，多數(shù)戰(zhàn)區(qū)預(yù)備役部隊均為陸軍力量，沒有海軍、空軍、二炮預(yù)備役部隊。三是編組方式不合理。預(yù)備役部隊主要按行政區(qū)劃，采取省建師、市建旅（團）、縣區(qū)建營、企業(yè)建連的方式相對集中編組，受地區(qū)經(jīng)濟水平、潛力條件限制較大，不利于跨區(qū)域整合利用優(yōu)勢資源，難以將更多退伍軍人、與軍事專業(yè)對口人才和行業(yè)企業(yè)裝備器材編進來，造成一些預(yù)備役部隊退伍軍人比例、專業(yè)對口率、人裝結(jié)合率偏低，制約了戰(zhàn)斗力建設(shè)水平的提高。四是相應(yīng)保障不配套。武器裝備差距大，只按編制比例配備部分訓(xùn)練裝備，且大多為現(xiàn)役部隊淘汰的老舊裝備，技術(shù)狀況差，維修保障難，成為制約戰(zhàn)斗力生成提高的瓶頸；經(jīng)費保障標準低，來源途徑雜，主要靠地方支持，難以滿足戰(zhàn)備訓(xùn)練及后勤裝備保障需要；相關(guān)法規(guī)政策滯后，對預(yù)備役人員遂行任務(wù)權(quán)益保障、裝備物資征用補償、單位及個人履行預(yù)備役義務(wù)等，缺乏明確具體的法規(guī)政策制約，使得預(yù)備役工作隨意性比較大，秩序不夠正規(guī)。五是體制機制不順暢。預(yù)備役部隊作為我軍的建制序列，應(yīng)當與現(xiàn)役部隊實施統(tǒng)籌建設(shè)，但受領(lǐng)導(dǎo)管理體制制約，沒有完全納入軍隊整體建設(shè)和保障體系，戰(zhàn)備訓(xùn)練及基礎(chǔ)建設(shè)在部隊大盤子中還沒有“戶頭”，建設(shè)不規(guī)范，標準不統(tǒng)一。相對獨立、自我循環(huán)的發(fā)展模式，直接影響了預(yù)備役部隊建設(shè)質(zhì)量。

二、科學(xué)確立新形勢下預(yù)備役部隊職能定位

預(yù)備役部隊作為中國特色現(xiàn)代軍事力量體系的重要組成部分，應(yīng)積極適應(yīng)形勢任務(wù)發(fā)展變化，緊緊圍繞實現(xiàn)軍隊結(jié)構(gòu)和作戰(zhàn)效能整體優(yōu)化，立足軍事斗爭大局需要確定改革發(fā)展方向，著眼彌補現(xiàn)役部隊短板缺項調(diào)整職能定位，為提高我軍能打勝仗能力提供重要保障。一是提供必要的力量補充。隨著我軍體制編制調(diào)整改革不斷推進，現(xiàn)役作戰(zhàn)部隊更加精干高效，是打贏戰(zhàn)爭的拳頭和骨干，但從國家安全戰(zhàn)略全局看，我國疆域遼闊，地緣環(huán)境復(fù)雜，防衛(wèi)任務(wù)繁重，僅僅依靠數(shù)量有限的現(xiàn)役作戰(zhàn)力量是不夠的，有必要保留一定規(guī)模的預(yù)備役步兵、高炮等作戰(zhàn)力量，為保持部隊整體力量優(yōu)勢和持續(xù)作戰(zhàn)能力提供可靠的后備補充和加強。將現(xiàn)役部隊難以兼顧的大范圍低強度防衛(wèi)以及非戰(zhàn)爭軍事行動等任務(wù)交由預(yù)備役部隊承擔，可為現(xiàn)役部隊聚焦核心軍事能力建設(shè)和遂行主要作戰(zhàn)任務(wù)提供保證。比如，發(fā)揮預(yù)備役高炮部隊分布廣泛、數(shù)量較多的優(yōu)勢，賦予其重要方向、大中城市的低空抗擊任務(wù)，可彌補現(xiàn)役部隊任務(wù)盲區(qū)；針對我邊海防線長、現(xiàn)役防衛(wèi)部隊數(shù)量不足的實際，由預(yù)備役部隊適當加強力量，可彌補邊海防任務(wù)缺口；將指揮機構(gòu)、既設(shè)陣地、機場港口等重要目標防護任務(wù)統(tǒng)由預(yù)備役部隊負責，可使現(xiàn)役部隊能夠集中精力于主要戰(zhàn)場的作戰(zhàn)行動。二是提供有效的功能補位。從我軍現(xiàn)役部隊編制結(jié)構(gòu)看，保障類部隊規(guī)模有限，戰(zhàn)略戰(zhàn)役方向勤務(wù)支援和新型保障功能還比較薄弱，為此，預(yù)備役部隊應(yīng)重點加強作戰(zhàn)和后勤裝備保障，特別是信息網(wǎng)絡(luò)安全、高技術(shù)裝備維護等新型支援力量建設(shè)，形成對現(xiàn)役部隊缺位功能的有效彌補。這樣既可避免部隊平時編制臃腫、建設(shè)負擔過重、使用效率低下問題，又有利于軍民深度融合、拓展后備力量發(fā)展空間，戰(zhàn)時達成作戰(zhàn)效能的快速聚集優(yōu)化。三是提供后備的資源補缺。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，可服務(wù)于軍隊作戰(zhàn)的電子信息、交通工程、石油化工、裝備制造等行業(yè)企業(yè)潛力資源非常雄厚，特別是可直接保障作戰(zhàn)的移動（衛(wèi)星）通信、大型工程機械、油料管線輸送、特種裝卸運輸?shù)妊b備器材和技術(shù)人員分布各地，應(yīng)充分利用這些資源優(yōu)勢，按系統(tǒng)成建制組建一批現(xiàn)役部隊資源短缺的預(yù)備役部隊，以便在未來作戰(zhàn)中提供源源不斷的資源支持。

三、系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)整預(yù)備役部隊組織體系

應(yīng)著眼信息化條件下聯(lián)合作戰(zhàn)需要，按照部隊缺少、打仗必須、地方潛力充足的原則，構(gòu)建與現(xiàn)役部隊功能耦合、優(yōu)勢互補的預(yù)備役部隊力量體系。一是調(diào)整結(jié)構(gòu)布局。提高軍兵種預(yù)備役部隊比例。充分考慮軍兵種部隊任務(wù)特點和體系作戰(zhàn)對后備力量的現(xiàn)實需求，改變目前預(yù)備役部隊“大陸軍”結(jié)構(gòu)，適度增大海軍、空軍、二炮預(yù)備役部隊比重（所占比例由不足2%提高到20%為宜），重點構(gòu)建配套保障力量體系，做到諸軍兵種預(yù)備役部隊協(xié)調(diào)匹配。突出支援保障類預(yù)備役部隊建設(shè)。將現(xiàn)役力量充足的坦克、炮兵等作戰(zhàn)類預(yù)備役部隊調(diào)整改建為現(xiàn)役部隊缺少、戰(zhàn)時需求較大的工程、防化、后勤、裝備等保障類預(yù)備役部隊，按戰(zhàn)區(qū)方向組建電磁頻譜管控、信息網(wǎng)絡(luò)支援、高技術(shù)裝備維護、大型裝備運輸?shù)刃滦皖A(yù)備役部隊。調(diào)整后，支援保障類預(yù)備役部隊所占比重應(yīng)不低于40%，力求戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)各層次的保障功能均得到有效加強。調(diào)整加強重點方向和地區(qū)預(yù)備役部隊。緊貼作戰(zhàn)任務(wù)對預(yù)備役部隊實施統(tǒng)一布局，主要作戰(zhàn)方向、部隊戰(zhàn)役機動通道沿線和重要地區(qū)，可多部署預(yù)備役部隊，并靠近預(yù)定補充或支援的現(xiàn)役部隊。主要方向邊境及淺近縱深地區(qū)應(yīng)重點調(diào)整加強工程保障、核化救援、邊境封控等力量，重要軍事、政治、經(jīng)濟目標附近應(yīng)重點調(diào)整加強安全防衛(wèi)力量，首都聯(lián)合防空和要地防空區(qū)域，應(yīng)重點保持高炮力量，形成重點突出、聚焦任務(wù)需求、與現(xiàn)役部隊銜接緊密的預(yù)備役力量布勢。二是完善建設(shè)管理體系。按照有利于統(tǒng)一指揮、有利于動員使用、有利于戰(zhàn)斗力建設(shè)的原則，建立關(guān)系順暢的建設(shè)管理體制機制。理順領(lǐng)導(dǎo)體制。堅持誰的部隊誰建設(shè)誰使用，分別歸屬相應(yīng)的軍區(qū)和軍兵種建制領(lǐng)導(dǎo)，陸軍預(yù)備役部隊可由省軍區(qū)負責建設(shè)和管理，戰(zhàn)時由軍區(qū)統(tǒng)一調(diào)配使用，其他軍兵種負責所屬預(yù)備役部隊建設(shè)、訓(xùn)練和使用，省軍區(qū)負責預(yù)備役人員動員編組。理順支援保障關(guān)系。可考慮與現(xiàn)役部隊對應(yīng)組建預(yù)備役作戰(zhàn)支援、后裝保障部隊，通過與現(xiàn)役部隊“捆綁”建設(shè)，走開平時同建同訓(xùn)、戰(zhàn)時精確保障的方法路子。理順機關(guān)指導(dǎo)職能。從總部到軍區(qū)、軍兵種，都要將預(yù)備役部隊戰(zhàn)備訓(xùn)練和相關(guān)建設(shè)納入機關(guān)部門職能范圍，與現(xiàn)役部隊統(tǒng)籌計劃、保障和指導(dǎo)，確保兩類部隊同步協(xié)調(diào)發(fā)展。三是改進編組方式。一方面，實行跨地區(qū)編組提高組建質(zhì)量。由按區(qū)域相對集中編組，向跨地域選編抽組轉(zhuǎn)變，確保優(yōu)選退伍軍人和專業(yè)對口人員。作戰(zhàn)類預(yù)備役部隊主要編組退伍軍人，技術(shù)保障類預(yù)備役部隊多編地方專家人才，通過拓寬范圍優(yōu)選編組，全面改善兵員結(jié)構(gòu)，編實打牢戰(zhàn)斗力基礎(chǔ)。另一方面，依托地方行業(yè)系統(tǒng)成建制編組用好優(yōu)質(zhì)資源。如現(xiàn)役部隊緊缺的電磁頻譜管控力量，僅東北地區(qū)就有無線電管理部門80余個、無線電監(jiān)測站100余個、機動監(jiān)測車50余臺，力量規(guī)模和技術(shù)水平均高于現(xiàn)役部隊專業(yè)力量。對地方行業(yè)系統(tǒng)人才、科技、裝備等優(yōu)勢資源，應(yīng)由總部和國家有關(guān)部門統(tǒng)一計劃協(xié)調(diào)，屬軍民通用的，按照人裝結(jié)合原則，整體編入預(yù)備役部隊，實現(xiàn)新質(zhì)戰(zhàn)斗力的有效突破。四是順暢保障渠道。將預(yù)備役部隊戰(zhàn)備、訓(xùn)練、后勤、裝備等保障納入軍隊整體保障體系，按標準渠道統(tǒng)一供應(yīng)補給，與現(xiàn)役部隊統(tǒng)籌實施配套規(guī)范建設(shè)。經(jīng)費保障上，進一步明確國防費、地方財政保障渠道、范圍和標準，實施制度化、規(guī)范化保障。政策保障上，應(yīng)從國家層面細化制定地方政府、行業(yè)企業(yè)保障預(yù)備役部隊編組、裝備器材動員征用、預(yù)備役人員應(yīng)征等法律規(guī)章，保證預(yù)備役部隊各項建設(shè)依法開展。

四、積極穩(wěn)妥推進預(yù)備役部隊改革任務(wù)落實

預(yù)備役部隊調(diào)整改革政策性、敏感性強，涉及軍地諸多方面，需要破解的矛盾問題較多，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、加強協(xié)調(diào)、有序展開，確保改革任務(wù)積極穩(wěn)妥推進落實。一是頂層設(shè)計與基層需求要統(tǒng)籌兼顧。搞好頂層設(shè)計，要打破體制障礙和利益束縛，切實著眼軍隊建設(shè)改革全局需要，科學(xué)設(shè)計總體方案和計劃，為預(yù)備役部隊轉(zhuǎn)型發(fā)展提供正確引領(lǐng)；把握基層需求，應(yīng)自下而上廣泛征求意見建議，充分汲取基層實踐經(jīng)驗，準確把握部隊需求，為穩(wěn)步實施改革掌握第一手材料。確定改革內(nèi)容時，應(yīng)充分考慮和深入論證不同戰(zhàn)略方向、不同任務(wù)地區(qū)、不同類型部隊的特點需要，妥善處理撤銷、調(diào)整、新建的關(guān)系，實施分類指導(dǎo)，既要克服修修補補做“夾生飯”，更要避免“一刀切”、“一鍋煮”造成改革走極端走彎路。二是預(yù)備役部隊與現(xiàn)役部隊改革要統(tǒng)籌銜接。統(tǒng)籌現(xiàn)役部隊與預(yù)備役部隊調(diào)整改革，防止各自為戰(zhàn)帶來的“兩層皮”問題，才能確保軍隊建設(shè)改革的總體效益。要將預(yù)備役部隊納入軍隊調(diào)整改革的總盤子，著眼形成整體力量優(yōu)勢，與現(xiàn)役部隊改革實施一體籌劃設(shè)計，力求取得“1＋1＞2”的效果。要由過去現(xiàn)役部隊與預(yù)備役部隊“分建分治”向“系統(tǒng)集成”轉(zhuǎn)變，軍隊體制編制、結(jié)構(gòu)布局等都應(yīng)將預(yù)備役部隊考慮進來，同步規(guī)劃安排。要緊緊圍繞彌補現(xiàn)役部隊力量結(jié)構(gòu)和作戰(zhàn)功能短板確定預(yù)備役部隊數(shù)量規(guī)模及結(jié)構(gòu)類型，使改革能夠相互銜接、系統(tǒng)推進，從根本上解決融合互補問題。三是軍隊推進與地方支持要統(tǒng)籌用力。預(yù)備役部隊調(diào)整改革是軍民深度融合發(fā)展的有效載體和重要途徑，離不開地方黨委政府的有力支持?？偛亢蛧覚C關(guān)有關(guān)部門應(yīng)形成合力，共同推進；省軍區(qū)系統(tǒng)應(yīng)及時向地方黨委政府匯報預(yù)備役部隊調(diào)整改革相關(guān)情況，積極征求意見建議，凝聚軍地共識，在落實改革任務(wù)中發(fā)揮軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)作用。要把軍民融合發(fā)展要求貫徹到預(yù)備役部隊建設(shè)的各個方面，既要充分用好地方潛力資源優(yōu)勢，又要兼顧維護地方經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定需要，使改革能夠發(fā)揮軍事、政治、經(jīng)濟等綜合效益。