國國防預(yù)算縮減時代如何滿足國家安全需求：推動創(chuàng)新,軍民融合與促進(jìn)競爭

雅克·甘斯勒

(美國 馬里蘭大學(xué)公共政策學(xué)院)

孟斌斌 譯

(國防科技大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院,湖南長沙410073)

國國防預(yù)算縮減時代如何滿足國家安全需求：推動創(chuàng)新,軍民融合與促進(jìn)競爭

雅克·甘斯勒

(美國 馬里蘭大學(xué)公共政策學(xué)院)

孟斌斌 譯

(國防科技大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院,湖南長沙410073)

美國國防預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)周期性縮減?？v觀1948年以來的美國國防預(yù)算數(shù)據(jù),朝鮮戰(zhàn)爭后縮減了43%,越南戰(zhàn)爭后縮減了33%,冷戰(zhàn)結(jié)束后縮減了36%。目前又處于一個新的縮減周期當(dāng)中。

1 國防預(yù)算縮減時代的國家安全需求

在國防預(yù)算縮減時代,美國國家安全面臨的外部環(huán)境具有以下3個特點：① 包括正常預(yù)算和追加預(yù)算在內(nèi)的國防撥款都處于縮減之中,而裝備、服務(wù)、人力、醫(yī)療、能源等各方面需求卻不斷上升。盡管在伊拉克和阿富汗駐軍數(shù)量的減少有助于緩解這種矛盾,但是在那里儲存的各種裝備物資已經(jīng)快消耗殆盡,急需補(bǔ)充。美國目前的人口結(jié)構(gòu)和大規(guī)模債務(wù)不利于滿足國防需求。因此,正如歷史上國防預(yù)算減少的情況下所采取的措施一樣,美國大幅度削減了旅行、訓(xùn)練和研究方面的開支。② 快速變化的世界。不論是科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還是地緣政治、國際安全等都在發(fā)生著劇烈變化。③ 安全內(nèi)容不斷拓展。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素互相交織,海盜活動、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、生化核危機(jī)、爆炸、區(qū)域糾紛、核擴(kuò)散、核泄漏、傳染病、能源危機(jī)、宗教極端主義等一些影響國家安全的舊的或新的因素日益增多。

在上述環(huán)境中,為了滿足國家安全需求,需要達(dá)到以下目標(biāo)：① 在較少的經(jīng)費(fèi)下,完成較多的任務(wù)。經(jīng)費(fèi)減少時很多事情的不確定性更大。②反應(yīng)更加靈活。面對風(fēng)云變幻中不確定的威脅環(huán)境,必須能夠快速響應(yīng)國家安全需求。③ 保持技術(shù)上的領(lǐng)先。盡管技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和人力資本已經(jīng)處于全球化的狀態(tài),在很多領(lǐng)域的商業(yè)公司或者外國企業(yè)處于技術(shù)領(lǐng)先者的地位,但美國要在重要領(lǐng)域(比如網(wǎng)絡(luò)安全、大數(shù)據(jù)技術(shù)等)保持技術(shù)上的領(lǐng)先性。

用較少的資源滿足較多的國防需求,需要解決以下幾個方面的問題：① 采購什么?這涉及需求和預(yù)算環(huán)節(jié)。② 用什么樣的方式采購貨物和服務(wù)?這涉及采辦環(huán)節(jié)。③ 由誰來采辦?這與采辦人員有關(guān)。④ 從哪里獲取物品和服務(wù)?這是國防工業(yè)基礎(chǔ)的問題。以上4個方面是相互聯(lián)系相互影響的,而且所有4個方面需要給予同等重要的關(guān)注。

2 滿足國防需求的關(guān)鍵

在挑戰(zhàn)性的環(huán)境中滿足國防需求,關(guān)鍵是要從以下5個方面著手：推動創(chuàng)新;軍民融合;促進(jìn)競爭;建立一個受教育程度高、有經(jīng)驗的采辦人員系統(tǒng);創(chuàng)造并保持良好穩(wěn)定的中美關(guān)系。

2.1 推動創(chuàng)新

21世紀(jì),創(chuàng)新是決定一個國家經(jīng)濟(jì)增長、國際競爭力和安全形勢的最重要的決定因素。對于美國來說,在過去的60多年中,國家安全形勢很大程度上取決于其技術(shù)優(yōu)越性。創(chuàng)新包含的不僅是研究和創(chuàng)造新的思想,而且還包括新思想的傳播、發(fā)展和有效實施,從而最終形成新的產(chǎn)品和服務(wù)。在當(dāng)今國防預(yù)算縮減的形勢下,與安全相關(guān)的創(chuàng)新不僅要提高能力,而且在經(jīng)濟(jì)上必須是可承受的。

長期以來,美國實施了一系列的創(chuàng)新計劃：① 允許國防企業(yè)投資“獨(dú)立研發(fā)”,并且補(bǔ)償成本超支的部分;② 法律規(guī)定所有美國政府的研發(fā)必須有一部分由小企業(yè)來承擔(dān)(小企業(yè)創(chuàng)新研究項目);③政府資助技術(shù)原型競爭,從而刺激創(chuàng)新,達(dá)到高性能低成本的目標(biāo);④ 引入更多其他形式的競爭;⑤政府風(fēng)險投資以刺激創(chuàng)新;⑥高等教育系統(tǒng)進(jìn)行軍民兩用技術(shù)研發(fā),軍方經(jīng)常作為第一個購買者,由于這些技術(shù)大多具有商業(yè)推廣價值,還會獲得風(fēng)險資本的支持;⑦ 支持多國合作研發(fā)計劃。在全球化時代,技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人力都高度全球化,所以跨國研發(fā)更能夠促進(jìn)創(chuàng)新。

創(chuàng)新的重要性對于物品和服務(wù)同樣重要,產(chǎn)品創(chuàng)新和流程創(chuàng)新也同樣重要。

2.2 軍民融合

實施軍民融合,發(fā)展軍民兩用產(chǎn)業(yè)具有以下幾方面的優(yōu)勢：① 通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),使得生產(chǎn)成本降低;② 利用商業(yè)研發(fā)投資的優(yōu)勢提高創(chuàng)新;③通過技術(shù)轉(zhuǎn)移,使新技術(shù)更快得到大范圍應(yīng)用;④ 通過轉(zhuǎn)化提高創(chuàng)新潛力;⑤更快地感知全球,因為競爭性的商業(yè)市場是全球化的,所以能夠更快地了解全球的情況。同時,軍用研發(fā)還具有溢出效應(yīng),如飛機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、發(fā)動機(jī)、項目管理、通用零部件等。工業(yè)界提供了越來越多的研發(fā)經(jīng)費(fèi),這一趨勢日益明顯。根據(jù)1953-2012年的研發(fā)經(jīng)費(fèi)變化趨勢可以看出,來自工業(yè)界的研發(fā)經(jīng)費(fèi)所占的份額越來越大,而來自聯(lián)邦政府的研發(fā)經(jīng)費(fèi)所占份額越來越小。民用產(chǎn)品與軍用產(chǎn)品相比較,價格更加便宜、研發(fā)周期更短。

目前軍民融合面臨以下壁壘：① 國防部特殊的成本核算機(jī)制;②出口限制;③ 進(jìn)口限制。必須消除這些壁壘,才能夠更好地實現(xiàn)軍民融合。

2.3 促進(jìn)競爭

國防采辦中存在著不同的競爭形式：研發(fā)的競爭,樣機(jī)的競爭,生產(chǎn)的競爭,服務(wù)的競爭,公共部門和私人部門的競爭,私人企業(yè)間的競爭,以及分系統(tǒng)層次的競爭等。在考慮哪一家企業(yè)應(yīng)該在競爭中勝出時,質(zhì)量和成本是2個核心要素。美國通過競爭提高效率的成功案例很多,如：聯(lián)合直接攻擊彈藥(joint direct attack munition, JDAM)系統(tǒng);F-15s和F-16s發(fā)動機(jī)供應(yīng)商的競爭;基于績效的后勤(performance-based logistics,PBL);公私部門競爭等。

由于國防采辦的特殊性和復(fù)雜性,錯誤的競爭形式不但是昂貴的,也可能是無效的。但是聰明的競爭、設(shè)計合理的競爭將會帶來巨大的利潤,造就更高的質(zhì)量,更好的性能,并且有可能大幅度減少成本。

總體而言,美國國防采辦中的競爭存在以下幾方面的特點：① 分包商在整個國防采辦資金中所占比例很高,在高風(fēng)險的領(lǐng)域其比例更高,因此推動競爭非常重要;②法律和政策規(guī)定中存在的一些壁壘阻礙著國防部通過商業(yè)領(lǐng)域和外國供應(yīng)商來獲取物資和服務(wù),這將大大損害競爭;③歷史績效對于衡量采辦風(fēng)險非常重要,但是國防部數(shù)據(jù)跟蹤系統(tǒng)的發(fā)展明顯滯后;④ 很大一部分政府采辦人員不了解產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)律。

2.4 一個教育程度高,有經(jīng)驗的采辦人員系統(tǒng)

優(yōu)秀的采辦人力資源是確保國防采辦系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素。目前,美國國防采辦人力資源面臨以下問題：① 在采辦人員中,年齡大的采辦人員占了很大比例,年輕的采辦人員很少。因此在經(jīng)歷退休潮之后,有經(jīng)驗的采辦人員將嚴(yán)重短缺。②國防采辦人員中的高級采辦人員數(shù)量大幅減少。在1990年,陸軍有5位擁有合同工作職位的將軍,而在2007年,這個數(shù)字減少為0。③近期國防部雇傭的采辦人員中超過55%的人工作經(jīng)驗不到5年。④ 美國政府需要更多掌握工業(yè)相關(guān)知識的采辦人員。⑤ 國會、審計局、政府管理預(yù)算局都承認(rèn)缺少采辦人員。一方面采辦規(guī)模越來越大,另一方面,采辦人員的數(shù)量卻在不斷減少。因此,采辦人員的質(zhì)量和數(shù)量都亟須改善。

2.5 良好穩(wěn)定的中美關(guān)系

我們處在一個重要的時代。類似第一顆人造衛(wèi)星發(fā)射或者柏林墻倒塌,我們面臨的安全形勢正在發(fā)生著巨大變化。從“9·11”恐怖襲擊事件開始,地緣政治上的、技術(shù)上的、商業(yè)上的沖突和威脅日益增加,我們需要從一個整體角度來看待所面臨的安全問題。更進(jìn)一步來講,過去10年持續(xù)的國防預(yù)算增長已經(jīng)結(jié)束,將不會再繼續(xù)下去,更大的預(yù)算約束將會是國防部面臨的重要問題。目前的采辦政策、實踐、法律以及需求評估和經(jīng)費(fèi)預(yù)算等都還不能夠適應(yīng)這個變化的世界,必須進(jìn)行必要的改革與轉(zhuǎn)變。但是,目前還存在著關(guān)于是“重新調(diào)整”還是“現(xiàn)代化”,是“保持工業(yè)基礎(chǔ)原狀”還是“轉(zhuǎn)變工業(yè)基礎(chǔ)”的爭論。對于創(chuàng)新的支持尤其需要得到足夠的關(guān)注。在未來幾十年中,也許世界上最大的2個經(jīng)濟(jì)體——中國和美國成為伙伴,共同維護(hù)世界和平與穩(wěn)定才是維護(hù)國家安全最重要的因素。

(編輯：王高翔)