我國基本公共服務(wù)供給制度的變遷與發(fā)展
2014-01-02 07:58:02楊光，李宏
赤峰學(xué)院學(xué)報·自然科學(xué)版 2014年20期
楊 光，李 宏
（1.東北財經(jīng)大學(xué) 研究生院；2.中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部，遼寧 大連 116025）
本文按照社會經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略與導(dǎo)向，將建國以來我國的國民經(jīng)濟發(fā)展歷程劃分為三個時期，對不同時期的基本公共服務(wù)供給特征與效果，進行深入地分析與探討.
1 改革前均衡發(fā)展時期（1949-1978）
1.1 社會經(jīng)濟背景分析
從1949年新中國成立到1978年改革開放前夕，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制.自1956年底，我國政府完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，以全民所有制和集體所有制為主要表現(xiàn)形式的公有制經(jīng)濟成分，開始占據(jù)著絕對的主導(dǎo)性地位.在社會管理方面，與高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制相配套，戶籍制和“單位制”也逐步建立并完善起來.從基本公共服務(wù)供給方面來看，由于這一時期首先是普遍都面臨著“吃飯”問題，中央和地方各級政府作為提供基本公共服務(wù)的主體，總體上遵循了均衡發(fā)展的戰(zhàn)略思想.1953-1957年間，我國中央政府制定并實施的“一五計劃”，就明顯地體現(xiàn)出了“均衡發(fā)展”的特征.在這一期間，大量的工程和建設(shè)項目都被分配和安置到了深處內(nèi)陸的中西部地區(qū)，最終實際完成的196.1億元投資中，52.9%的項目都投向了這些地區(qū).同時，工業(yè)基本建設(shè)取得了顯著成果，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸?shù)玫搅嗣黠@改善，人民生活也得到了較大提高，文教、衛(wèi)生、科學(xué)和藝術(shù)事業(yè)也有很大的發(fā)展②.
1956年中共八大通過的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第二個五年計劃的建議的報告》，不但明確了以重工業(yè)為中心的工業(yè)建設(shè)任務(wù)，同時也明確地提出了“在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，增強國防力量，提高人民的物質(zhì)生活和文化生活的水平”的任務(wù)③.不過，當(dāng)時由于受到“大躍進”和“反右傾”運動的影響，國民經(jīng)濟比例失調(diào)現(xiàn)象嚴重，人民生活遇到了很大的困難.1964年5月，中共中央重點討論了國家計委提出的《第三個五年計劃（1966-1970）》，所提出的基本任務(wù)為：“大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，基本上解決人民的吃穿用問題；適當(dāng)加強國防建設(shè)，努力突破尖端技術(shù)；與支援農(nóng)業(yè)和加強國防相適應(yīng)，加強基礎(chǔ)工業(yè)，使國民經(jīng)濟建設(shè)進一步建立在自力更生的基礎(chǔ)上；相應(yīng)地發(fā)展運輸業(yè)、商業(yè)、文化教育和科研事業(yè)，使國民經(jīng)濟有重點、按比例地向前發(fā)展④.”這說明當(dāng)時政府完全意識到了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和解決人民“吃穿用”的重要意義，這兩方面在某種程度上也就是提供公共服務(wù)的先決條件和重要內(nèi)容.
表1 改革前我國國民收入、積累、消費的增速比較 單位：百分比
1.2 基本公共服務(wù)供給的主要特征
綜觀改革以前我國基本公共服務(wù)的供給，由于各級政府的重視與推動，取得了長足的發(fā)展與進步，極大地改善和提高了廣大人民的生存條件與生活水平.這其中，高度集中的財政體制、快速發(fā)展的社會福利事業(yè)，以及依托單位所提供的一系列公共服務(wù)，體現(xiàn)了這一時期基本公共服務(wù)供給的最主要特征.
第一，政府高度重視，國家財政統(tǒng)攬所需經(jīng)費.從建國初到改革前的30年，我國的基本公共服務(wù)供給，無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，相比建國以前都有了質(zhì)的飛躍和提升.這是與政府的高度重視分不開的，如1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》（具有臨時憲法意義）就明確地對教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)的提供，進行了政府責(zé)任的認定.教育方面，提出應(yīng)“有計劃有步驟地實行普及教育，加強中等教育和高等教育，注重技術(shù)教育，加強勞動者的業(yè)余教育和在職干部教育”；醫(yī)療方面，提出應(yīng)“推廣衛(wèi)生醫(yī)藥事業(yè)，并注意保護母親、嬰兒和兒童的健康”；勞動就業(yè)方面，規(guī)定“一般應(yīng)實行八小時至十小時的工作制”，“人民政府應(yīng)按照各地各業(yè)情況規(guī)定最低工資.逐步實行勞動保險制度.保護青工女工的特殊利益.實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備⑤.”同時，改革前我國已經(jīng)形成了一整套與計劃經(jīng)濟體制相一致的財政體制⑥.這種高度集中統(tǒng)一的財政管理體制，幾乎負擔(dān)了所有的基本公共服務(wù)所需的經(jīng)費，很好地體現(xiàn)出了社會主義國家的優(yōu)越性.
第二，社會福利事業(yè)經(jīng)過初創(chuàng)和規(guī)范，逐步得到較大發(fā)展.建國初期，我國的社會福利事業(yè)經(jīng)歷一個整頓、改造和規(guī)范的發(fā)展過程.我國政府首先接收和改造了過去遺留下來的，以及由國民黨舉辦的一些福利與救濟機構(gòu)，如“救濟院”、“慈善堂”、“寡婦堂”等，同時還組織貧民生產(chǎn)自救，成立了“貧民習(xí)藝所”.截至1953年底，全國共有城市社會救濟福利事業(yè)單位920個，收容和改造了乞丐、妓女和游民達45萬人，城市中享受救濟人員達到150萬⑦.在建國初期到“文化大革命”以前，我國實際上就是以“社會福利生產(chǎn)”的形式，針對單位體制以外的“三無”人員，進行著基本公共服務(wù)的供給.不過，經(jīng)過“文化大革命”，尤其是1968年內(nèi)務(wù)部的撤銷，我國的社會福利事業(yè)遭受重大挫折，直到改革前夕才得以逐步地恢復(fù)和發(fā)展.結(jié)合改革前的社會經(jīng)濟背景來看，當(dāng)時的政府立足于現(xiàn)實需要與實際可能，首先考慮解決最需要解決生存問題的群體，無疑是十分明智和正確的.并且，這些舉措也為后來我國社會福利事業(yè)的進一步發(fā)展打下了堅實的物質(zhì)和制度方面的基礎(chǔ).
第三，依托“單位制”，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的低水平廣泛覆蓋.以全民所有制和集體所有制為主體的公有制的主體地位確立以后，我國的基本公共服務(wù)提供，其實就是以“單位”為依托進行全民覆蓋.其中，城鎮(zhèn)居民是公有制單位職工身份，而農(nóng)民則是集體所有制的人民公社的成員.最典型的就是后來飽受詬病的“公費醫(yī)療”制度，這一制度建立于1952年，覆蓋了全部城鎮(zhèn)職工及其家屬.同時，城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面，也都有著較為可靠的保障.在農(nóng)村，合作醫(yī)療制度發(fā)揮了巨大的作用，并曾被世界衛(wèi)生組織譽為“典范”.根據(jù)統(tǒng)計，1976年我國有90%的行政村都實行了合作醫(yī)療制度，農(nóng)村居民有85%都被覆蓋在這一制度之中⑧.同時，對廣大農(nóng)村還實行了多種社會救濟制度，如困難補助、“五保供養(yǎng)”，以及面向軍烈屬的“優(yōu)撫安置”制度等.盡管受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，基本公共服務(wù)只能是較低水平的供給，但如此廣泛的覆蓋面依然發(fā)揮了巨大的作用.如1949-1978年間，我國的普通小學(xué)由34.7萬所增加到了91.7萬所，入學(xué)人數(shù)則由2400多萬增加到了14600萬；同時新生兒死亡率大幅度下降，人口預(yù)期壽命由原先的35歲增加到了67.8歲⑨.
2 改革后非均衡發(fā)展時期（1979-2000）
2.1 社會經(jīng)濟背景分析
1978年十一屆三中全會的召開，標志著我國經(jīng)濟體制改革進程的開始.中國共產(chǎn)黨的第十四次代表大會明確指出，我國經(jīng)濟體制改革的目標，就是要建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)由原有的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌.計劃經(jīng)濟體制之下，對于計劃作為資源配置手段的重要性的片面強調(diào)，集中和單向的宏觀管理缺乏來自微觀主權(quán)的制約等典型弊端，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的不均衡，技術(shù)進步緩慢，以及人民生活水平提高幅度不大等問題⑩.因此，由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，是有著內(nèi)在必然性的一個過程，這個過程總體上表現(xiàn)為“計劃”與“市場”兩種資源配置手段的“此消彼長”.
自1978年底到1985年前，我國基本上屬于計劃經(jīng)濟為主，以市場調(diào)節(jié)為輔的階段.在這一階段，人們并沒有認為原有的體制存在根本性的問題，而是認為只是方法和策略上的問題.在一定程度上發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的輔助性作用，其依據(jù)主要就在于經(jīng)濟成分和經(jīng)濟活動的多樣性，并且存在著廣泛多樣的商品貨幣關(guān)系.由于社會主義商品生產(chǎn)建立在公有制的基礎(chǔ)上，不同的單位和組織之間的根本利益是一致的，這是首要的、基本的11.1985年前后，在經(jīng)過一段時間的體制改革實踐之后，“有計劃的商品經(jīng)濟”正式登上歷史舞臺.1984年10月，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》明確指出，“改革是當(dāng)前我國形勢發(fā)展的迫切需要”，改革的目的是“建立充滿生機的社會主義經(jīng)濟體制”，“增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)”.為此，應(yīng)“建立自覺運用價值規(guī)律的計劃體制，發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟”12.至此，經(jīng)濟杠桿開始逐步得到了更多的重視和運用.實際上，從1985年直到1992年，我國的經(jīng)濟體制改革正式進入了一個全面探索的時期，從“有計劃的商品經(jīng)濟”的提出，到“深化企業(yè)改革”，再到“一個中心，兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，最終確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的目標.
2.2 基本公共服務(wù)供給特征
自1978年改革開放以來，尤其是自1994年分稅制改革以來，對中央與地方政府的財權(quán)與事權(quán)重新進行合理劃分之后，我國的基本公共服務(wù)供給狀況得到了本質(zhì)上的改進.綜觀1979至2000年這一期間，基本公共服務(wù)供給的制度化規(guī)范化程度增強、管理權(quán)限下放，以及向個人責(zé)任的回歸等，是該時期基本公共服務(wù)供給的主要特征：
第一，基本公共服務(wù)供給制度的規(guī)范化程度逐步提高.改革開放以前，由于當(dāng)時比較特殊的國內(nèi)外環(huán)境和“一窮二白”的基礎(chǔ)，我國的教育、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共就業(yè)服務(wù)供給制度并不完善，尤其是在制度化和規(guī)范化方面比較落后.當(dāng)時一些政策的出臺，多不具備穩(wěn)定性，主要取決于社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化和領(lǐng)導(dǎo)人的意志.改革開始以后，我國的公共服務(wù)供給的制度建設(shè)進程不斷加快.例如以基礎(chǔ)教育供給為例，1985年之后，《教育法》和《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)頒布實施.同時，中共中央和國務(wù)院還陸續(xù)頒布了一系列涉及基礎(chǔ)教育服務(wù)供給的重要文件，如《關(guān)于教育體制改革的決定》、《中國教育和改革發(fā)展綱要》，以及《關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》等.再如社會保障服務(wù)方面，前文已經(jīng)述及，當(dāng)時作為國企改革配套的企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保險項目的發(fā)展，為1995年之后國有企業(yè)改革的深化和推進，提供了重要的制度保障.其他如衛(wèi)生、社會救濟和社會福利等事業(yè)，也都在制度建設(shè)方面取得了一系列的重要進展.
第二，基本公共服務(wù)供給的責(zé)任與管理權(quán)限經(jīng)歷重新劃分與下移過程.結(jié)合改革進程中的財政分權(quán)辦法和各種“放權(quán)讓利”方案，這一時期的基本公共服務(wù)供給責(zé)任被重新劃分，相當(dāng)一部分的管理權(quán)限也被下放至地方政府.例如1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，就明確提出了基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限在于地方政府等.為此，“縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)”成為了通行做法.再如社會救濟服務(wù)方面，計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)救濟制度不但覆蓋面比較狹窄，而且經(jīng)常遭遇經(jīng)費不足問題.1993年6月，上海市率先進行了“城市居民最低生活保障線制度”試點工作.1994年，民政部在第十次全國民政會議上，對上海市的做法予以了肯定，并提出要“對城市社會救濟對象逐步實行按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準進行救濟”13.經(jīng)過兩年多的全國范圍內(nèi)的推廣，到1997年5月，全國就有206個城市建立了最低生活保障線制度.到1999年9月，全國668個城市和1638個縣政府所在地，均已建立起這項制度，最低生活保障對象達到280多萬人，前三個季度全國共支出15億元最低生活保障金14.由于各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平和所采用的測算方法并不相同，所以各地的最低生活保障標準也存在著較大的差異.如根據(jù)初創(chuàng)這項制度時的標準，廣州、上海和北京最高，分別為240、215和200元；而銀川、南昌、西安和呼和浩特等地最低，分別為100、100、105和110元.
第三，基本公共服務(wù)供給過程中政府與個人責(zé)任的合理回歸.政府與個人之間責(zé)任的合理劃分與理性回歸，在基本公共服務(wù)供給過程中是十分重要的理念基礎(chǔ)與精神支柱.在1978至2000年間，以勞動就業(yè)和社會保障為典型代表的基本公共服務(wù)內(nèi)容，在政府與個人之間的責(zé)任劃分上，無疑經(jīng)歷了一個合理劃分與理性回歸的過程.在改革以前的計劃經(jīng)濟體制之下，城鎮(zhèn)居民的就業(yè)是由政府負責(zé)安排和分配的，因此一直都沒有“失業(yè)”的概念.事實上，這雖然是體現(xiàn)出了社會主義的優(yōu)越性，但違反了基本的經(jīng)濟活動規(guī)律，并使得政府承擔(dān)了超越自身職責(zé)要求的負擔(dān)，而且非常不利于勞動者生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮.改革以后的市場化進程，使得勞動者的就業(yè)過程遵循市場經(jīng)濟活動的規(guī)律，促進了勞動力資源的合理流動與優(yōu)化配置，提高了勞動者的積極性和生產(chǎn)效率.再如公費醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險制度的改革，也使得政府改變了原先包攬一切責(zé)任的狀況，從而也使得社會保障方面的基本公共服務(wù)，得以實現(xiàn)可持續(xù)地供給.
3 現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時期（2001至今）
3.1 社會經(jīng)濟背景分析
2000年以來，我國中央政府以“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”和“東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，推動并實施了新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略.進入新時期以來，我國政府充分認識到了改革以來經(jīng)濟增長過程中的公共服務(wù)差距問題，越來越關(guān)注日益凸顯的區(qū)域差距和社會公平問題.以快速的經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)，我國的基本公共服務(wù)供給政策框架得到了重新調(diào)整，區(qū)域差距得到了緩和.
西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，有一定的歷史原因和自然原因.早在1995年9月中共十四屆五中全會上，中共中央就不失時機地提出要實施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，進一步加快中西部地區(qū)改革開放步伐，以實現(xiàn)東西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕15.2000年1月，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，由時任國務(wù)院總理的朱镕基任組長，時任國務(wù)院副總理的溫家寶擔(dān)任副組長.2000年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)[2000]33號），指出西部大開發(fā)的重點任務(wù)是：加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)；鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色旅游業(yè)；發(fā)展科技教育和文化衛(wèi)生事業(yè)16.同時，《通知》還就增加資金投入、改善投資環(huán)境、擴大對內(nèi)對外開放和吸引人才及發(fā)展科技教育等，制定了具體的政策框架.緊接著，2002年黨的十六大專門提出了“東北地區(qū)等老工業(yè)基地調(diào)整和改造”問題.2003年10月，中共中央和國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，提出要“按照走新型工業(yè)化道路的要求，堅持以市場為導(dǎo)向，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高企業(yè)的整體素質(zhì)和競爭力；堅持統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化作出新貢獻.17”至此，在“西部大開發(fā)”和“東北地區(qū)振興”基礎(chǔ)上，有關(guān)“中西部崛起”的宏偉藍圖已經(jīng)基本成型.2004年3月，黨的十六屆四中全會明確提出了，要“重視實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，促進中西部地區(qū)崛起”.2006年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確指出了，實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，就是要“堅持實施推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局18.”2009年9月，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)[2009]33號），對振興東北工作的實踐經(jīng)驗進行了總結(jié)，并制定了新的政策措施.
3.2 基本公共服務(wù)供給特征
2000年以來，我國的基本公共服務(wù)供給狀況不但得到了逐步地改善，而且基本公共服務(wù)均等化供給也逐漸被上升到了戰(zhàn)略的高度.同時，由于更加充分地認識到了縮小區(qū)域差距和實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，基本公共服務(wù)的供給不但有了更為細致周密的政策安排，而且也有了更為充足的財力保障.
第一，基本公共服務(wù)的均等化供給，逐步被上升到了社會經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略高度.中共十六大所提出的“全面建設(shè)小康社會”宏偉目標體系之中，基本公共服務(wù)供給水平的提高被作為重要內(nèi)容之一，如“社會保障體系比較健全，社會就業(yè)比較充分，家庭財產(chǎn)普遍增加，人民過上更加富足的生活”，以及“形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系、科技和文化創(chuàng)新體系、全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系”等19.2011年10月，中共十七屆六中全會審議通過了《中共中央深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），《決定》專門就公共文化服務(wù)體系建設(shè)，以及加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面，做出了細致而又深入的部署.到目前為止，我國基本公共服務(wù)的均等化供給，已經(jīng)完全被上升到了整個社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度，對所有涉及基本公共服務(wù)供給的內(nèi)容，都有了細致入微的關(guān)照和安排.由此可見，相比前一時期的“非均衡發(fā)展”狀態(tài)，均衡發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心并被徹底地貫徹到了各項基本公共服務(wù)供給政策之中.
第二，基本公共服務(wù)供給更注重向不發(fā)達地區(qū)和困難群體的傾斜.2000年以來，我國政府逐步將公共支出的重點由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向了相對不發(fā)達的廣大農(nóng)村地區(qū).例如農(nóng)村地區(qū)逐步實現(xiàn)了全免費的義務(wù)教育，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和最低生活保障制度，也都逐步地得到了建立和健全.2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》（國發(fā)[2003]3號），《意見》提出按照“自愿參加，多方籌資；以收定支，保障適度；先行試點，逐步推廣”的原則，對農(nóng)村合作醫(yī)療制度進行重建.這一制度的建立與推廣，對于解決廣大農(nóng)村中常見的“因病致貧”和“因病返貧”等現(xiàn)象，有很好的效果.新型農(nóng)村合作醫(yī)療不但為大病醫(yī)療提供了較好的保障，同時其管理和服務(wù)體系也逐步形成.2005年，國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》（國發(fā)[2005]43號），提出要按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入到公共財政保障的范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制.中央重點支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)20.通過一系列針對不發(fā)達地區(qū)和困難群體的公共服務(wù)供給政策的傾斜，以及各項政策措施的積極作用，可以得出如下結(jié)論，即現(xiàn)行的基本公共服務(wù)供給制度與政策，相比之前更為注重均衡化發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，并且也在緩和社會發(fā)展差距與分配不公平等方面起到了良好的效果.
第三，政府加大了對基本公共服務(wù)均等化供給的財政保障力度.政府對涉及文教衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務(wù)均等化供給的財政保障與支持，主要可以通過三個方面進行總結(jié)：首先，政府加大了對基本公共服務(wù)供給的財政投入力度.如以文教衛(wèi)生方面的財政支出為例，2000年我國文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費為2736.88億元；2010年國家財政僅用于醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出就達到了4804.18億元（其中中央73.56億元，地方4730.62億元），而社會保障與就業(yè)支出更是達到了史無前例的9130.62億元之多21；其次是相對前一時期對個人責(zé)任的強調(diào)與回歸，本期中政府開始承擔(dān)了更多的責(zé)任.以快速的經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，加之對基本公共服務(wù)均等化供給必要性的理性認識，政府在基本公共服務(wù)供給的財力保障方面承擔(dān)了相對更多的責(zé)任.例如仍以衛(wèi)生費用為例，2000年時我國的衛(wèi)生費用構(gòu)成大約是政府、社會和個人分別占15%、25%和60%；2006年時這一格局就已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?0%、30%和50%22.這就是說，過去個人要負擔(dān)六成左右的衛(wèi)生費用，而后來則變成了政府和社會共同負擔(dān)五成，而個人負擔(dān)剩余五成；最后，2000年以來各項基本公共服務(wù)供給方面的開支增速，超過了同期國家財政支出的增速.這兩種增速的不同，很好地反映出了政府推動基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化供給的決心和政策力度.
4 未來我國基本公共服務(wù)供給的改革方向
4.1 以農(nóng)村地區(qū)為主要突破口
目前，從我國經(jīng)濟發(fā)展水平來看，我國已經(jīng)具備了建立農(nóng)村基本公共服務(wù)供給體制的經(jīng)濟能力.同時，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給相對于城市更為短缺，作為基本公共服務(wù)需求的新主體，廣大農(nóng)民的需求也更為迫切.在推進農(nóng)村基本公共服務(wù)體制建設(shè)的同時，應(yīng)首先對農(nóng)民工在平等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)機會方面予以制度保障.在提高城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等化水平的同時，還要認識到我國基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、不同社會群體之間也同樣存在著供求矛盾，并且均等化的差距拉大.地區(qū)之間“非均等化”主要表現(xiàn)在東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)之間、經(jīng)濟水平較高地區(qū)與貧困地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距；不同社會群體之間的基本公共服務(wù)“非均等化”主要是居民由于收入、社會地位、身份、職業(yè)等不同而享受到差異化的基本公共服務(wù).
4.2 以制度化來保障基本公共服務(wù)的供給
我國應(yīng)該從改革財政體制入手來實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，財權(quán)和事權(quán)的不對稱是導(dǎo)致我國公共服務(wù)不均衡的一個重要原因.此外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國目前基本公共服務(wù)發(fā)展情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)來確保均等化的實現(xiàn)，構(gòu)建保障基本公共服務(wù)均等化的約束機制.法律制度在確保公共服務(wù)均等化上起著重要的作用，我國應(yīng)當(dāng)在憲法層面進一步明確國家對基本公共服務(wù)均等化所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，基本公共服務(wù)的均等化供給事關(guān)公民基本權(quán)利保障及現(xiàn)有國家政權(quán)的合法性.另外，我國目前缺乏完善的基本公共服務(wù)的法律制度，還應(yīng)該在制度層面進一步完善確?；竟卜?wù)均等化的法律體系.促使基本公共服務(wù)均等化納入法治化軌道.
4.3 重點探索“橫向?qū)谥г蹦Ｊ?/h3>
基本公共服務(wù)的發(fā)展與經(jīng)濟增長并不相互制約，甚至基本公共服務(wù)適當(dāng)超前發(fā)展不僅不會制約經(jīng)濟發(fā)展，在一定程度上還促進著經(jīng)濟的增長.我國要盡快實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，需要在經(jīng)濟增長的同時逐年增加對基本公共服務(wù)的投入比例，改善基本公共服務(wù)質(zhì)量，確保全社會都能夠享受到均等化的基本公共服務(wù).政府作為基本公共服務(wù)的主要提供者，其財政能力在很大程度上決定著提供基本公共服務(wù)的能力，并影響著地區(qū)間、不同政府級別間基本公共服務(wù)的均等化程度.目前，“橫向?qū)谥г蹦Ｊ阶鳛橹Ц掇D(zhuǎn)移制度中的一個重要方面，在不少東部沿海地區(qū)已有了一些經(jīng)驗，只是尚未形成系統(tǒng)性的、規(guī)?；闹贫?對此，應(yīng)倡導(dǎo)在堅持以我國中央政府縱向垂直支付轉(zhuǎn)移為主的同時，引入“橫向?qū)谥г蹦Ｊ?，鼓勵東部沿海地區(qū)不僅從財力上、物力上支持中西部地區(qū)的發(fā)展，還要以其先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗帶動西部地區(qū)發(fā)展，以推動國家整體性經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，最終達到基本公共服務(wù)的均等化.
注 釋：
①中國（海南）改革發(fā)展研究院.中國基本公共服務(wù)體制與政策演變 [EB/OL].中國改革論壇網(wǎng)，2011-07-07，http://books.chinareform.org.cn/society/21/2/201107/t20110707_115385.htm.
②第一個五年計劃 [EB/OL].新華網(wǎng)，2006-09-25，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006-09/25/content_5134331.htm.
③第二個五年計劃（1958-1962）[EB/OL].新華網(wǎng)，2005-10-07，http://news.xinhuanet.com/misc/2005-10/07/content_3590230.htm.
④第三個五年計劃（1966-1970）簡介 [EB/OL].中國網(wǎng)，2012-05-04，http://www.china.com.cn/ch-15/15/i.htm.
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⑥高尚全.中國經(jīng)濟體制改革20年基本經(jīng)驗研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1998.382.
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⑧國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.對中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的評價與建議[J].中國發(fā)展評論，2005（1）：1-14.
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14數(shù)據(jù)引自民政部《1999年民政工作統(tǒng)計公報》.
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