提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政效能的路徑探索

摘要：依法行政是社會主義國家行政的基本要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高依法行政效能，保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，把城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個領(lǐng)域納入法制軌道，使行政管理達(dá)到為人民服務(wù)的目的，是落實(shí)十八屆三中全會決定的重要舉措。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；依法行政；效能

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)……”依法行政是中心環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層的行政組織，處于依法行政的最前沿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作效能的高低很大程度上對依法治國基本方略的實(shí)現(xiàn)起不可忽視的作用。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政效能不高的表現(xiàn)

行政效能主要是指政府部門及其工作人員在實(shí)現(xiàn)其行政管理目標(biāo)的過程中，所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生的績效，是功能、效率、效果、效益四大因素綜合的有機(jī)統(tǒng)一體。影響行政效能的因素很多，主要?dú)w納有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r因素；黨風(fēng)、政風(fēng)內(nèi)部傳統(tǒng)因素；公務(wù)人員和社會人員素質(zhì)因素；行政組織結(jié)構(gòu)、機(jī)制因素；行政管理方法因素等。

（一）依法行政理念有待提高。從依法行政考核反映出極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部，仍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作需要憑老經(jīng)驗(yàn)、老習(xí)慣等與依法行政不相適應(yīng)的“人治重于法治”的執(zhí)政理念問題，輕視學(xué)習(xí)、不重視自學(xué)，知識更新慢，觀念陳舊，因此安于現(xiàn)狀，不求發(fā)展進(jìn)步，不愿接受新鮮事物；甚至極個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為自己沒有相應(yīng)依法行政的職能；大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)未正確理解依法行政工作內(nèi)涵，認(rèn)為涉及到法的，就是政法綜治工作，而忽視了依法行政工作是貫穿于整個行政管理過程中的一項(xiàng)重要工作；形式主義、官僚主義仍然客觀存在。

（二）依法行政隊(duì)伍建設(shè)滯后，行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員有相當(dāng)一部分的執(zhí)法人員，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)法律學(xué)習(xí)和嚴(yán)格的執(zhí)法訓(xùn)練。高層次的法律專業(yè)人才偏少，有的執(zhí)法人員對專業(yè)法律法規(guī)似懂非懂、一知半解，這種人員知識、年齡結(jié)構(gòu)不合理及滯后的依法行政隊(duì)伍現(xiàn)狀是客觀存在的。因法律知識欠缺，辦案業(yè)務(wù)知識生疏而出現(xiàn)認(rèn)定事實(shí)不清，搜集證據(jù)不足，適用法律不準(zhǔn)，違反法定程序等損害群眾合法權(quán)益而引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟不斷。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政體制不健全，有責(zé)無權(quán)。依法行政體制與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對接，法律法規(guī)之間的“打架”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有責(zé)少權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法權(quán)等現(xiàn)象擾亂了依法行政的正常程序，造成了行政效率低下和部分工作目標(biāo)難以完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也由此產(chǎn)生了“依法行政是部門的事”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有處罰權(quán)，依法行政與我關(guān)系不大”等錯誤思想認(rèn)識，這種“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)象，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的最大困惑。

（四）執(zhí)法人員違法腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，行政執(zhí)法既薄弱又混亂，依法行政違法腐敗現(xiàn)象突出表現(xiàn)為“以罰代法現(xiàn)象尤為嚴(yán)重；和自由裁量權(quán)過于隨意；執(zhí)法程序不符合規(guī)定，出現(xiàn)大量違法行為。據(jù)調(diào)查，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為都或多或少地存在著程序違法問題，把《行政處罰法》規(guī)定的一般程序的處罰當(dāng)作簡易程序處理，從而導(dǎo)致了行政訴訟的敗訴。

二、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政效能的路徑探索

在強(qiáng)調(diào)“依法治國，建設(shè)法治政府”的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓好依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會需要。

（一）轉(zhuǎn)換執(zhí)政理念，強(qiáng)化依法行政意識。1、抓住一個核心，即變“官本位”為“民本位”，做到立黨為公，執(zhí)政為民。各行政工作人員必須要樹立“公仆”意識和“群眾”觀念，變“官本位”為“民本位”。2、圍繞一個軸心，即變“無限政府”為“有限政府”，做到依法行政、簡化程序、減少干預(yù)。行政效能要堅(jiān)持辦事效率和辦事程序的統(tǒng)一，對于行政效能，我們強(qiáng)調(diào)提高效率，主要是為解決一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦事拖拉、遇事扯皮等效率低下的問題，但更重要的是要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，簡化程序，減少干預(yù)，變“無限政府”為“有限政府”。3、突出一個中心，即變“管理型”為“服務(wù)型”，做到轉(zhuǎn)變作風(fēng)、優(yōu)化服務(wù)。“群眾利益無小事”，作為行政機(jī)關(guān)及其工作人員，時刻要有“服務(wù)”意識，心里要有老百姓，要轉(zhuǎn)變作風(fēng)、優(yōu)化服務(wù)，做到寓管理于服務(wù)之中，變“管理型”為“服務(wù)型”。4、緊扣一個重心，即變“允許型”為“禁止型”，做到依法行政、規(guī)范執(zhí)法。市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)上就是法制經(jīng)濟(jì)。改革開放三十多年來，我國的法律制度不斷完善，法治觀念日益深入人心。但是在各級機(jī)關(guān)工作人員中依然存在法制觀念淡薄、不依法行政、不依法辦事的現(xiàn)象。這不僅影響效能，而且還有損形象。為此，要嚴(yán)格做到依法行政、規(guī)范管理。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化依法行政工作力量。全面推進(jìn)依法行政是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有法制工作機(jī)構(gòu)，工作落實(shí)難、推進(jìn)慢。為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政力量，監(jiān)督和保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，建議組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法制機(jī)構(gòu)掛靠在辦公室或司法所，根據(jù)轄區(qū)事務(wù)的多少設(shè)1至3 名法制工作人員，并由一名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分管這部方面工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制股的工作職責(zé)：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)M發(fā)布的規(guī)范性文件；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政復(fù)議、應(yīng)訴案件的辦理；宣傳國家的法律法規(guī)政策以及市、縣、鎮(zhèn)在推進(jìn)依法行政工作中的先進(jìn)做法；與上級政府法制機(jī)構(gòu)保持正常的依法行政工作聯(lián)絡(luò)和執(zhí)法信息溝通，收集、反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作中的有關(guān)問題。同時要堅(jiān)持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對公務(wù)員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機(jī)制，要將依法行政基本知識考試作為提拔、考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)容。

（三）合理劃分事權(quán)，簡政放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一是理順縣鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。簡政放權(quán)，將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層組織的政權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利一致，人、財(cái)、物統(tǒng)一。將駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術(shù)服務(wù)性和社會服務(wù)性機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物權(quán)全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣級主管部門只進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。對一些專業(yè)性較強(qiáng)的單位，如衛(wèi)生、教育、稅務(wù)、工商、郵電、公安、法庭等機(jī)構(gòu)實(shí)行條塊雙重領(lǐng)導(dǎo)，以縣級主管部門為主，但人事調(diào)動、干部任免、評選先進(jìn)等要事先征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的意見。二是改變縣級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指導(dǎo)辦法。凡是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的工作，縣級部門要多指導(dǎo)，少干擾；凡是應(yīng)由縣級部門負(fù)責(zé)的工作，就不要考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)。盡量少簽各種責(zé)任書，可簽可不簽的原則不簽。簡政松綁，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的自主性。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府。一是準(zhǔn)確進(jìn)行職能定位。政府不能管得過多、過死、過細(xì)，集中精力抓宏觀決策、政策制定和管理監(jiān)督，正確履行“規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公眾服務(wù)上來。二是創(chuàng)新工作方法。建立起從技術(shù)上、信息上幫助群眾的制度。在管理、執(zhí)法中抓服務(wù)制度建設(shè)，積極推行服務(wù)承諾制、執(zhí)法責(zé)任制。三是強(qiáng)化服務(wù)意識。及時為群眾提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，積極扶持農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增加收入。

（五）完善政府監(jiān)督體系，打造廉潔、高效政府。我國目前雖已建立了一套比較完善的監(jiān)督體系，有政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等，但在實(shí)際運(yùn)作中存在明顯的缺點(diǎn)和不足，使得監(jiān)督力度仍然不夠。所以要從以下幾個方面加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督，打擊行政執(zhí)法違法違紀(jì)問題：一是創(chuàng)新內(nèi)部層級監(jiān)督新機(jī)制，建立監(jiān)督直接責(zé)任人和監(jiān)督失職連帶責(zé)任追究制度，對因監(jiān)督不力下級行政機(jī)關(guān)發(fā)生的違法失職行為，連帶追究上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督直接責(zé)任人的監(jiān)督失職責(zé)任，從而強(qiáng)化上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是加強(qiáng)外部監(jiān)督和專門監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，重新整合各種形式的外部監(jiān)督和專門監(jiān)督，比如轄區(qū)內(nèi)聘請社會人士作為依法行政監(jiān)督員，通過召開監(jiān)督員座談會、邀請監(jiān)督員參加行政執(zhí)法活動、開展社會問卷調(diào)查等形式加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的外部監(jiān)督。三要推行行政執(zhí)法責(zé)任制，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法活動，提高執(zhí)法水平。