地方政府完善績效評估的思考與建議

【摘 要】不斷完善地方政府績效評估是提高政府效能和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。借鑒青島、杭州政府績效考核的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，逐步實現(xiàn)淄博市政府績效評估由“內(nèi)部評估”向“外部評估”、由“單一評估”向“綜合評估”的兩個轉(zhuǎn)變，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】地方政府；績效評估；比較分析

地方政府績效的高低對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。今年是淄博市“項目建設(shè)年”開局之年，政府部門提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，為項目建設(shè)提供良好的“軟環(huán)境”，將有助于招商引資和項目建設(shè)工作地順利推進(jìn)。因此，對政府績效評估進(jìn)行深入研究，以評估提效能，以評估促服務(wù)，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。在借鑒先進(jìn)地區(qū)績效評估的典型做法和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對淄博市政府績效評估提出合理化的對策和建議，從而推動政府效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。

一、淄博市政府績效評估工作的主要做法

目前，淄博市政府績效評估主要是政府主導(dǎo)的“內(nèi)部考核”，采取“目標(biāo)責(zé)任制”的方法來進(jìn)行考核，具體做法是：

1.設(shè)置考核組織機(jī)構(gòu)?？己嗽u估工作由市目標(biāo)管理考核委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市目標(biāo)管理考核辦公室具體負(fù)責(zé)，考核相關(guān)職能部門（如組織部、紀(jì)委、統(tǒng)計局等）配合實施，形成職責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)、密切配合的工作格局。其中，定量指標(biāo)考核，由考核職能部門提供指標(biāo)數(shù)據(jù)，市政府督查室匯總計分；定性指標(biāo)和其他考核事項，由相關(guān)考核職能部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)組織實施。

2.初步建立分類考核的績效評估體系。我市直部門考核實行千分制考核，將市直部門按照職能性質(zhì)分綜合服務(wù)管理部門、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展部門和政法及重點行政執(zhí)法部門三類考核。主要考核三個方面：第一，業(yè)務(wù)目標(biāo)（400分）。包括履行日常職責(zé)情況，履行年度目標(biāo)責(zé)任制、落實市委市政府重大工作部署情況，爭取政策項目資金情況等考核事項。第二，公共目標(biāo)（200分）。班子建設(shè)與黨建、反腐倡廉及作風(fēng)效能建設(shè)、宣傳思想和精神文明建設(shè)、社會穩(wěn)定和信訪、依法行政等工作，分別由組織部、紀(jì)委、宣傳部等相關(guān)部門負(fù)責(zé)考核。第三，評價目標(biāo)（400分）。包括班子內(nèi)部測評和社會評價，均按照好（100%）、較好（90%）、一般（80%）、較差（60%）四個等次計分。班子內(nèi)部測評，由市委組織部組織實施；社會評價由市委市直機(jī)關(guān)工委組織實施。

3.評估結(jié)果的運用。一是市委、市政府對確定為優(yōu)秀等次的單位進(jìn)行通報表彰。二是與干部管理評價掛鉤，對確定為優(yōu)秀等次的單位給予適當(dāng)獎勵。三是與班子成員優(yōu)秀等次比例掛鉤。評為優(yōu)秀等次的部門，當(dāng)年班子成員優(yōu)秀等次比例增加10%。

二、與青島、杭州政府績效評估模式比較分析

從全國范圍看，基于成熟性、代表性、可比性等因素考量，我們選取青島市、杭州市政府績效評估模式進(jìn)行比較分析，總結(jié)其主要特點和先進(jìn)做法，加以借鑒應(yīng)用。

（一）青島目標(biāo)責(zé)任制模式

2010年，青島市績效評估的做法獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎。青島在評估對象和范圍上，既涵蓋了政府部門也有黨委部門，既對市直部門又對區(qū)縣鄉(xiāng)黨委政府；在評估方法上主要加大了民意調(diào)查和社會評議的力度，逐步實現(xiàn)了由“內(nèi)部考核”轉(zhuǎn)向“外部考核”。主要特點有以下三個方面：

1.評估指標(biāo)上突出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的導(dǎo)向。按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的要求，圍繞全市大局，突出考核重點，將主要經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等指標(biāo)和重點任務(wù)工作目標(biāo)作為關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）。市、區(qū)地方考核上，逐步提煉出“經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)指標(biāo)為重點、黨建等公共目標(biāo)為支撐、綜合評議為印證、追趕目標(biāo)為補充”的考核體系。市直部門考核上，主要在推進(jìn)落實市委市政府重大決策重要部署和重點工作情況。

2.目標(biāo)設(shè)定上突出“尋標(biāo)、達(dá)標(biāo)、奪標(biāo)”的思路。一是設(shè)置追趕目標(biāo)。按照市委“爭取更多的專項工作在全省爭第一，在全國爭第一，在世界上有名氣”的要求，將省內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價、財政收入兩項排名作為追趕目標(biāo)納入考核。二是提高考核標(biāo)準(zhǔn)。政府部門首次實行目標(biāo)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，將事關(guān)全市發(fā)展的重大決策部署，分解落實為追加目標(biāo)，動態(tài)納入考核體系。三是強化加壓驅(qū)動。區(qū)市考核增設(shè)重要貢獻(xiàn)考核內(nèi)容和重要貢獻(xiàn)獎，對引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)項目以及符合科學(xué)發(fā)展觀要求的高端項目，實行“上不封頂”的加分考核。增設(shè)觀摩點評考核內(nèi)容，結(jié)合全市項目觀摩活動對各區(qū)市評議打分，增強區(qū)市抓發(fā)展、抓調(diào)整、抓項目的緊迫感和驅(qū)動力。

3.考核方法上突出民主開放、簡便高效的原則。一是擴(kuò)大考核民主。區(qū)市考核繼續(xù)實行電話民意調(diào)查和“兩代表一委員”評議，群眾滿意度權(quán)重提高至19%。黨群法檢機(jī)關(guān)深入實施開放式答辯制考核，充分發(fā)揮高層次考官“智庫”作用。政府部門社會評議權(quán)重達(dá)到35%，并將網(wǎng)絡(luò)在線問政活動由集中訪談改為常態(tài)化。二是加強日常監(jiān)控。發(fā)揮抓考核、抓落實、抓推進(jìn)的機(jī)制優(yōu)勢，強化督考并舉，綜合運用年終評估、定期調(diào)度、日常監(jiān)控、季度通報與跟蹤考核等方法，對區(qū)市主要經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)，實行月跟蹤、季調(diào)度；對市級重點建設(shè)項目，按照節(jié)點考核，加強推進(jìn)落實。

（二）杭州綜合考評模式

杭州市從2000年在全市市直部門中開展了“滿意不滿意評選活動”，從2005年創(chuàng)新開展“三位一體”綜合考評機(jī)制，綜合考評采用“考評結(jié)合、同步進(jìn)行、綜合評定”的方法，主要特點有以下三個方面：

1.評估主體多元性。為了體現(xiàn)考核的公正性和廣泛性，參與考核的代表來自九個層面：黨代表、人大代表、政協(xié)委員、市機(jī)關(guān)、老干部、專家學(xué)者和行風(fēng)評議代表、區(qū)（縣）市四套班子成員、區(qū)（縣）市的部委辦局和區(qū)（縣）市及杭州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西湖風(fēng)景名勝區(qū)的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政的負(fù)責(zé)人、區(qū)（縣）的社區(qū)黨組織、和居委會負(fù)責(zé)人、各類企業(yè)代表、各類市民代表。

2.考核目標(biāo)多元化。第一，社會評價。沿用原有滿意單位不滿意單位的評選辦法，由滿意辦組織九個投票層面對綜合考評單位進(jìn)行社會評價，并從增強可比性、防止策略投票行為等方面對方法作適當(dāng)修改。第二，目標(biāo)考核。目標(biāo)考核以平時考核為基礎(chǔ)，以年終目標(biāo)任務(wù)的完成情況為主要依據(jù)，結(jié)合社會評價中社會各界反映的意見和建議，采取按項評估、以項計分的考核方法，由市目標(biāo)辦會同有關(guān)部門組織實施。經(jīng)市級機(jī)關(guān)各單位自評、系統(tǒng)初評、目標(biāo)辦審核、反饋公示后確定。第三，領(lǐng)導(dǎo)考評。采用5分制給相關(guān)部門打分。

3.獎懲辦法差別化。優(yōu)勝單位和先進(jìn)單位予以予以通報表彰并給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵，對綜合考評未達(dá)標(biāo)單位的工作人員，按不同職務(wù)的系數(shù)扣發(fā)當(dāng)年年終獎。對綜合考評未達(dá)標(biāo)末位單位（不滿意單位）和非綜合考評不合格單位，予以通報，并扣發(fā)其工作人員當(dāng)年年終獎。連續(xù)3年的，依照有關(guān)規(guī)定和干部管理權(quán)限，對其領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整。

三、淄博市進(jìn)一步完善政府績效評估的對策和建議

通過以上比較發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的政府績效評估呈現(xiàn)多元化、開放性的特點，呈現(xiàn)出兩大發(fā)展趨勢：一是由“內(nèi)部評估”向“外部評估”轉(zhuǎn)變；二是由“單一評估”向“綜合評估”轉(zhuǎn)變。

（一）充實考核主體，發(fā)揮各利益相關(guān)者的作用

依靠政府“自己考自己”的績效評估，很難準(zhǔn)確反映各部門和下級地方政府的工作成績，更難反映企業(yè)、市民對政府的評價和感受。淄博市績效評估可以在政府主導(dǎo)的原則下，以績效考核辦辦公室為基礎(chǔ)進(jìn)一步充實考核主體。

1.加大人大和審計部門的參與程度。人大對政府中心工作熟悉且具有實踐經(jīng)驗，審計部門對采集的數(shù)據(jù)有更為科學(xué)的分析機(jī)制，可從兩者中抽調(diào)相關(guān)人員建立考核員儲備庫，充實考核隊伍。

2.廣泛咨詢社會團(tuán)體和學(xué)術(shù)專家的意見。在考核程序、內(nèi)容和結(jié)果運用等方面，考核辦應(yīng)吸納市委研究室、市政府研究室、市社科聯(lián)、市委黨校等科研單位和相關(guān)專家的意見，建立完善的評估體系，并吸納優(yōu)秀的專家進(jìn)入考核辦，形成理論和實踐的結(jié)合。

3.擴(kuò)大企業(yè)和市民的參與比例。政府部門是為企業(yè)和市民服務(wù)，服務(wù)的好不好，滿意不滿意，企業(yè)和市民最有發(fā)言權(quán)，要進(jìn)一步增強企業(yè)和市民的參與程度，增加代表比例。

（二）完善評估內(nèi)容，實現(xiàn)評估指標(biāo)的科學(xué)化

在評估指標(biāo)維度的選擇上，既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要重視社會全面進(jìn)步；既要著眼當(dāng)前，又要注重長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.適當(dāng)增加公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)的權(quán)重。一個地區(qū)對于外資和人才的吸引力，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度外，更重要的是人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。因此，結(jié)合本地情況，在對區(qū)縣績效評估中，需要將公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境升級為一級指標(biāo)，進(jìn)一步加大其考核權(quán)重。

2.針對行政職能設(shè)置相關(guān)指標(biāo)。在考核市直部門時，雖然按照職能性質(zhì)分為綜合服務(wù)管理部門、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展部門和政法及重點行政執(zhí)法部門三類考核，但是考核的內(nèi)容基本相同，差異性不大。下一步，在部門分為三類的前提下，需要重點研究每一類部門的職能和工作特點，設(shè)置出更加貼合部門職能的指標(biāo)，更加反映出部門的實際工作成績和水平。尤其是業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平等指標(biāo)的設(shè)定上可以進(jìn)一步詳細(xì)設(shè)計。

3.進(jìn)一步加大綜合評議的權(quán)重。綜合評議涉及上級對下級評議、部門內(nèi)部評議以及外部評議，從淄博市考評情況看，應(yīng)從兩個方面加強綜合評議：一是總體增加綜合評議的比重。二是增加外部評議的比重，把企業(yè)代表、群眾代表的評議放到更重要的位置。

（三）創(chuàng)新評估方式，保證評估結(jié)果的客觀公正

從各地實際情況看，公眾作為政府的服務(wù)對象，在績效評估中發(fā)揮的作用越來越大。淄博市在績效辦主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該創(chuàng)新評估方法，多途徑加大公眾參與的力度。具體方法可采用：（1）電話民意調(diào)查法。運用電話民意調(diào)查法，從每個區(qū)隨機(jī)訪問500個樣本，實施“背對背”式調(diào)查。（2）“三民”活動。開展“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”活動。在市區(qū)范圍內(nèi)，以隨機(jī)抽樣與組織推薦相結(jié)合的方式，組建人數(shù)達(dá)1000名的市民代表隊伍，對市政府部門評議打分，將結(jié)果納入年度考核。（3）建立“特約考官”制度。選拔黨代表、人大代表、政協(xié)委員和民主黨派、無黨派人士代表，以及相關(guān)專家學(xué)者100人左右，構(gòu)建一支多元化、專業(yè)化的考官隊伍，對黨政法機(jī)關(guān)實行公開評審、答辯。（4）強化民眾監(jiān)督。通過政府“市長熱線”、“在線訪談”、“行風(fēng)熱線”的方式加強被考核對象的日常監(jiān)督，并將考核結(jié)果納入年終考核成績。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]淄博市直部門領(lǐng)導(dǎo)班子2013年度目標(biāo)管理考核辦法[K]

[2]吳建南，閻波.地方政府績效評估體系的路徑選擇——福建的分析[J].中國行政管理.2008（2）

[3]王振海.青島市政府績效評估探索[J].行政管理改革.2011（8）