關(guān)于限制行政審批權(quán)的思考

摘要：對(duì)于行政審批權(quán)的限制是建設(shè)有限政府，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，適應(yīng)WTO規(guī)則的必然要求。我國行政審批事項(xiàng)存在著范圍過寬、設(shè)定主體過多、審批程序不公開、審批后監(jiān)管缺失等各方面問題，其中既有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌所造成的，更多的是由于行政機(jī)關(guān)出于部門利益等因素的考慮不愿意放棄權(quán)力，人為地給相對(duì)人制造障礙。通過對(duì)我國行政審批所存在的問題的分析，提出限制和約束政府行政審批權(quán)的若干方式。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》要求政府要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。

2013年3月17日，新當(dāng)選的國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國人大十二屆一次會(huì)議閉幕后的記者招待會(huì)上提出，“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。”這是新一屆政府作出的承諾。截止到2013年12月，國務(wù)院共計(jì)取消和下放行政審批事項(xiàng)221項(xiàng)，占到削減行政審批事項(xiàng)總數(shù)的39%。

各地方也在有序穩(wěn)步推進(jìn)取消和下放行政審批事項(xiàng)的工作。上海市從2000年開始進(jìn)行行政審批改革的工作。據(jù)公開報(bào)道，從2001年3月至2013年6月，在6次行政審批清理工作中上海共取消和調(diào)整了2237項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

一、行政審批的概念和特征

關(guān)于行政審批的概念，目前在法律規(guī)范和行政法學(xué)理論中還找不到確切的答案，這主要是因?yàn)閷?duì)于行政審批的性質(zhì)、行政審批在行政法中的地位等問題，學(xué)者們的看法仍不一致。有學(xué)者認(rèn)為，“所謂行政審批是指政府行政系統(tǒng)在特定當(dāng)事人的請(qǐng)求下對(duì)法律禁止的狀態(tài)或法律不予許可的狀態(tài)賦予其是否在廣延領(lǐng)域內(nèi)取得權(quán)利或利益的行政行為。行政審批具有廣義和狹義之分，廣義的行政審批既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部高層行政機(jī)關(guān)對(duì)低層行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求行為的審批，又包括對(duì)行政相對(duì)人請(qǐng)求行政主體獲得某種權(quán)益的行為之審批。狹義的行政審批僅指特定行政相對(duì)人請(qǐng)求行政主體獲得某種權(quán)益的行為?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為，行政審批并不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，它是若干具體行政行為中的一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟。還有學(xué)者從法律實(shí)踐的角度對(duì)行政審批作出了以下定義：“行政審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法決定是否同意申請(qǐng)人的申請(qǐng)并授予申請(qǐng)人從事申請(qǐng)名下的活動(dòng)的資格或權(quán)利的一種行政行為?！?/p>

通過比較各種觀點(diǎn)，我們可以對(duì)行政審批的特征有所把握：第一，行政審批是基于相對(duì)人的申請(qǐng)才啟動(dòng)的；第二，行政審批的前提是被審查決定的事項(xiàng)事先處于法律相對(duì)禁止的狀態(tài)；第三，行政審批的效力是解除這種禁止，賦予特定的行政相對(duì)人特定的資格或權(quán)利。

二、我國行政審批制度的產(chǎn)生

我國的行政審批制度史伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立而產(chǎn)生的。計(jì)劃體制下國家設(shè)立審批制度主要是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)原因。

1.行政審批是資源配置的方式之一

公有制是我國所采用的生產(chǎn)資料所有方式。國家在理論上應(yīng)作為全民的代表占有、使用和處分社會(huì)生產(chǎn)資料。但在實(shí)際中，國家不可能直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。國家通過利用公共財(cái)政設(shè)立企業(yè)，讓企業(yè)來從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。由于國家對(duì)社會(huì)資源的高度壟斷，使得企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所需要的各種資源都只能依靠政府的配置，而審批則是政府配置資源的主要方式。

2.行政審批是市場準(zhǔn)入的方式之一

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)必須要按照所生產(chǎn)經(jīng)營的項(xiàng)目和范圍經(jīng)過行業(yè)主管部門的審批后才能進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這限制了企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，不利于發(fā)揮企業(yè)的活力和積極性，這會(huì)造成整個(gè)市場的疲軟。而從行政機(jī)關(guān)的角度來看，采用審批的方式可以給自己提供更大的權(quán)力行使空間。

3.行政審批是政府調(diào)控社會(huì)生活的方式之一

在計(jì)劃體制下，除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)生活的各個(gè)方面都需要由行政機(jī)關(guān)予以審批。政府對(duì)于社會(huì)的控制達(dá)到了幾乎全覆蓋的程度，社會(huì)的運(yùn)行都需要審批先行。

三、行政審批存在的問題及其原因

隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，行政審批在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的阻礙作用越發(fā)明顯。行政機(jī)關(guān)利用掌握的行政審批權(quán)力，對(duì)于本應(yīng)該可以由市場自行決定的事項(xiàng)作出不適當(dāng)?shù)南拗坪凸芾?，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。有關(guān)行政審批的問題不斷產(chǎn)生，主要包括審批范圍過大；程序繁瑣、不透明；審批設(shè)定隨意混亂；錢權(quán)交易，導(dǎo)致腐敗等。導(dǎo)致以上問題的原因主要有以下幾個(gè)方面。

1.行政審批制度不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制

20世紀(jì)70年代末，我國開始了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。行政審批制度的弊端在兩種體制的轉(zhuǎn)變過程中表現(xiàn)得更為明顯。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是市場的作用，行政審批只是起到輔助的手段，凡是市場可以調(diào)節(jié)的，社會(huì)可以管理的，政府都不應(yīng)介入，應(yīng)當(dāng)“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手?！蓖瑫r(shí)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的法律規(guī)范也沒能跟上經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的步伐。

2.行政審批權(quán)的擴(kuò)張不適應(yīng)建立有限政府的目標(biāo)

行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張必然造成行政審批權(quán)的逐步擴(kuò)大。這給腐敗的產(chǎn)生、權(quán)力的濫用等提供了機(jī)會(huì)和空間。在市場經(jīng)濟(jì)體制中的政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)是受限制的。要充分發(fā)揮市場的作用，政府的主要任務(wù)則在于處理市場和社會(huì)沒辦法解決的問題。行政審批也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)政府定位和職能的變化，取消一些不必要的審批事項(xiàng)，將有關(guān)社會(huì)公共利益的事項(xiàng)作為審批和調(diào)控的重點(diǎn)領(lǐng)域。

四、限制行政審批權(quán)的方式

1.明確行政審批的設(shè)定主體及其權(quán)限

由于行政審批的本質(zhì)是對(duì)市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。因此，要明確行政審批的設(shè)定權(quán)限，防止部分地方政府和行政部門將行政審批權(quán)作為自身實(shí)施壟斷，獲取不正當(dāng)利益的方式。要對(duì)違反法律設(shè)定行政審批權(quán)限的行為作出明確的規(guī)定。

2.制定有關(guān)行政審批項(xiàng)目的法律規(guī)范

行政審批的項(xiàng)目是指由法律或行政主體確定的與行政相對(duì)人某一方面的權(quán)利和利益有關(guān)的具體事項(xiàng)，大多附著于部門行政管理法規(guī)范之中?？梢再x予不同層級(jí)的規(guī)范性文件以不同效力和不同權(quán)限的行政審批項(xiàng)目。比如，法律可以確定所有的行政審批項(xiàng)目，行政法規(guī)在確定行政審批項(xiàng)目的權(quán)限上可以附加若干條件，使其范圍要小于法律可以確定的項(xiàng)目范圍。而地方性法規(guī)則可以具有有限制的行政審批項(xiàng)目確定權(quán)，而規(guī)章僅有極小的行政審批項(xiàng)目確定權(quán)。除了以上法律淵源外，其他形式的規(guī)范性文件由于不是《中華人民共和國立法法》所認(rèn)可的法律淵源，因此，都無權(quán)確定行政審批項(xiàng)目的范圍。在制定有關(guān)行政審批項(xiàng)目的法律規(guī)范過程中，可以根據(jù)不同行政管理領(lǐng)域和不同行政管理部門的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政審批項(xiàng)目的法律規(guī)范予以集中，這樣便于法律的

適用。

3.規(guī)范行政審批的程序

作為行政程序，行政審批的過程要確保是連續(xù)的。應(yīng)盡可能減少審批過程中的環(huán)節(jié)，這樣可以減少審批程序的時(shí)間，為相對(duì)人提供方便，也能夠保證行政審批過程的連續(xù)性。在行政審批的法律規(guī)范中要對(duì)行政審批的程序作出明確且具體的規(guī)定，增加行政審批程序的透明度與公開性。還可以考慮引入聽證制度，要確保一定范圍的聽證參與人，明確聽證結(jié)果對(duì)審批決定的影響效力等問題。