我國(guó)礦山環(huán)境安全管理的主要問(wèn)題及成因分析

[摘 要]要使我們的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，就必須在保護(hù)礦山環(huán)境與合理開(kāi)采之間達(dá)到相對(duì)平衡，為此，開(kāi)展礦山環(huán)境安全的系統(tǒng)性理論研究十分必要。本文深入研究了我國(guó)礦山環(huán)境安全管理的主要問(wèn)題，分析了這些問(wèn)題形成的原因。

[關(guān)鍵詞]礦山環(huán)境；安全管理；問(wèn)題；成因

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）11 — 0038 — 02

引 言

礦產(chǎn)資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，具有不可替代的作用，一個(gè)資源消耗性的社會(huì)是注定不可持續(xù)的。目前，我國(guó)礦山環(huán)境安全的主要問(wèn)題有以下幾方面。

1 理論研究、法制體系不完善

1.1 缺乏系統(tǒng)的理論研究

改革開(kāi)放幾十年來(lái)，我們更多地是注重發(fā)展速度，對(duì)涉及礦山環(huán)境安全的相關(guān)理論缺乏系統(tǒng)性的研究，一是對(duì)如何保證合理開(kāi)采利用與保護(hù)環(huán)境安全之間平衡的哲學(xué)思想缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，既 “需求”與“限制”的環(huán)境安全哲學(xué)，二是礦山環(huán)境安全管理理論研究，三是缺乏對(duì)礦山環(huán)境安全技術(shù)的研究，包括礦山安全高效開(kāi)采技術(shù)、礦產(chǎn)資源綜合節(jié)約利用技術(shù)、礦產(chǎn)資源回收與替代技術(shù)、礦山環(huán)境安全監(jiān)測(cè)技術(shù)、礦山環(huán)境治理恢復(fù)技術(shù)。

1.2 法多雜亂且違法責(zé)任太輕

1.2.1法多雜亂，沒(méi)有形成完整體系

我國(guó)與礦山環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)很多，既有全國(guó)的又有部門的，地方的；既涉及到大氣、水體、土地，又涉及到礦產(chǎn)、森林、海洋。至于與礦山環(huán)境保護(hù)有關(guān)的部門更是為數(shù)不少，但眾多法律、法規(guī)沒(méi)有形成一個(gè)可行的完整的體系。例如：《湖南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)雖有一些規(guī)定，但側(cè)重于工業(yè)“三廢”治理；《湖南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》盡管設(shè)有專門的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)章節(jié)，但遠(yuǎn)不能涵蓋礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的各個(gè)層面。在這種情況下，眾多的法律、法規(guī)之間由于缺少協(xié)調(diào)，部門之間缺少制約與平衡，造成法“多”、“治”難。

1.2.2 礦山環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系

由于我國(guó)礦產(chǎn)資源單一礦多，綜合共伴生礦多的特點(diǎn)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)考慮資源的保護(hù)和合理利用，不僅會(huì)給礦山帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而且可以減少對(duì)環(huán)境的影響和生態(tài)的危害，有助于礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而現(xiàn)在的礦業(yè)環(huán)保基本限于對(duì)污染的防治，將資源保護(hù)與環(huán)境治理截然分開(kāi)，立法時(shí)，二者之間缺少有機(jī)的聯(lián)系，沒(méi)有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。

1.2.3 激勵(lì)和約束機(jī)制不完善，違法責(zé)任太輕，法律的威懾力度小

激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制不完善，使得礦山企業(yè)、周邊群眾和專業(yè)執(zhí)法等各部門的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的積極性未能充分發(fā)揮出來(lái)。在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中，一些人還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到保護(hù)資源，保護(hù)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，積極主動(dòng)地采取措施，保護(hù)環(huán)境，而是站在既得利益的角度去開(kāi)發(fā)資源。在個(gè)體企業(yè)中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得更為突出。在《環(huán)保法》中，規(guī)定了法律責(zé)任，但多是一些警告性處罰，與環(huán)境損害的代價(jià)嚴(yán)重不匹配。第四十二條規(guī)定“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算”。污染損害都是比較隱蔽的，不易察覺(jué)，三年的有效訴訟時(shí)效實(shí)在是太短。在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中，規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和配套環(huán)保工程建設(shè)項(xiàng)目，但最高法律責(zé)任才10萬(wàn)元，對(duì)從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中弄虛作假的，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門吊銷資格證書，并處所收費(fèi)用1倍以上3倍以下的罰款。在《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中，對(duì)不編制或未按規(guī)定編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案的，未按照批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案治理的，探礦權(quán)人未采取治理恢復(fù)措施的，擾亂和阻礙礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工作，侵占、損壞、損毀礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施或者礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)設(shè)施的，最高處3萬(wàn)元以下的經(jīng)濟(jì)罰款。處罰力度與損害相比很小。

1.2.4 缺少一部完整的礦山環(huán)境安全法規(guī)

我國(guó)沒(méi)有一個(gè)完整的礦山環(huán)境法規(guī)，對(duì)礦山環(huán)境的監(jiān)督、管理分散于各個(gè)部門的法律法規(guī)中。眾所周知，礦業(yè)對(duì)環(huán)境的影響既有開(kāi)發(fā)時(shí)的近期影響，也有閉坑以后的長(zhǎng)期影響；礦山既有自身尾礦、固體廢棄物中的有害、有毒物質(zhì)對(duì)環(huán)境的危害，也有選礦、冶煉生產(chǎn)過(guò)程中添加的藥劑或氰化物等對(duì)環(huán)境的危害；礦山開(kāi)采既有露天開(kāi)采，也有地下開(kāi)采，還有地下溶浸和地面堆浸，不同的方法帶來(lái)的影響也會(huì)有所不同；此外，礦業(yè)開(kāi)發(fā)既有破壞生態(tài)環(huán)境明顯可見(jiàn)的一面，也有潛伏、誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害（滑坡、崩塌、泥石流等） 和促使土地砂化、酸化，緩慢、漫長(zhǎng)影響環(huán)境而當(dāng)時(shí)不可見(jiàn)的一面。如此等等，沒(méi)有一個(gè)完整的礦山環(huán)境法規(guī)，就難以顧及到礦業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境影響的方方面面。

1.2.5 標(biāo)準(zhǔn)缺失，法律法規(guī)的操作性不強(qiáng)

環(huán)保法太“軟”，缺少可操作性?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)中缺乏有效的礦山污染防治與生態(tài)保護(hù)制度。環(huán)保法太“軟”，缺少?gòu)?qiáng)制性，使法難有實(shí)效，法規(guī)太原則化而又難以操作。各種環(huán)保要求大多只有號(hào)召性的規(guī)定，對(duì)不履行義務(wù)者并沒(méi)有有效的制裁手段?，F(xiàn)行環(huán)保法以污染控制為重點(diǎn)，以污染環(huán)境控制和“排放控制”為基本環(huán)節(jié)和內(nèi)容，依然是以末端控制為主，不注重源頭控制，功能單一，適用范圍過(guò)窄，不能全面有效控制污染和生態(tài)破壞。

2 多頭管理，管理體制不系統(tǒng)

2.1 地方政府認(rèn)識(shí)不到位和GDP沖動(dòng)

第一，地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，環(huán)境保護(hù)在我國(guó)歷史不長(zhǎng)，在某些領(lǐng)導(dǎo)和人們的思想觀念中意識(shí)談泊，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的模式認(rèn)識(shí)不到位，到底是走“先開(kāi)發(fā)后治理”的模式，還是“嚴(yán)格環(huán)境限制下的開(kāi)發(fā)模式”，還是“資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的綠色礦業(yè)發(fā)展模式”認(rèn)識(shí)不足，由于我國(guó)對(duì)這三種發(fā)展模式的判斷標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有量化，因此即使是同一發(fā)展模式，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)也難以統(tǒng)一。

第二，目前，礦山地質(zhì)環(huán)境治理多為“末端治理”。重開(kāi)發(fā)利用，輕資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展速度，輕環(huán)境效益和發(fā)展質(zhì)量；在發(fā)展戰(zhàn)略與計(jì)劃中，重經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，輕礦山地質(zhì)環(huán)境項(xiàng)目；在項(xiàng)目的決策中，重經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，輕礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)；走的是“先污染，后治理”的道路，治理趕不上礦山地質(zhì)環(huán)境的破壞。

第三，目前對(duì)地方政府的績(jī)效考核主要參考GDP指標(biāo)，出于政績(jī)的需要，地方政府領(lǐng)導(dǎo)都想做大GDP，再加上環(huán)境的變化相對(duì)緩慢，所以地方政府有意或無(wú)意忽視環(huán)境保護(hù)，在我國(guó)，很多不該上的采礦項(xiàng)目在地方政府的保駕護(hù)航下匆匆上馬，這種做大GDP的沖動(dòng)，弱化了地方政府對(duì)礦山環(huán)境安全的監(jiān)管。

2.2 管理體制不順，缺乏系統(tǒng)性

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行礦山環(huán)境法律法規(guī)，對(duì)礦山環(huán)境負(fù)有主要監(jiān)管責(zé)任的部門有：當(dāng)?shù)卣畤?guó)土資源行政主管部門、當(dāng)?shù)卣h(huán)境行政主管部門，負(fù)有次要監(jiān)管責(zé)任的部門有：水利行政主管部門、林業(yè)行政主管部門、地質(zhì)勘探行政主管部門等。在管理體制上，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)分散在十多個(gè)部門管理，礦山環(huán)境執(zhí)法管理又涉及到多個(gè)執(zhí)法部門，職責(zé)交叉，互相扯皮，以致在管理上形成要么各行其是，要么失去管理的狀態(tài)。特別是治理的主體單位與上級(jí)主管部門，與左右的相關(guān)單位，在法律上和經(jīng)濟(jì)上的多方面關(guān)系均缺乏明確規(guī)定。

礦山環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系尚待明確，對(duì)于新中國(guó)成立之前業(yè)已形成的礦山環(huán)境問(wèn)題由誰(shuí)來(lái)治理？ 建國(guó)后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的礦山生態(tài)環(huán)境破壞，由誰(shuí)來(lái)恢復(fù)和重建？ 閉坑礦山以及無(wú)法尋找礦主的廢礦山，其環(huán)境治理由誰(shuí)承擔(dān)？ 經(jīng)費(fèi)怎樣解決？ 礦山環(huán)境治理過(guò)程中，各方責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系應(yīng)遵循怎樣的原則加以確立？ 治理之后的成果，即環(huán)境產(chǎn)權(quán)和環(huán)境恢復(fù)治理之后土地的所有權(quán)、使用權(quán)等應(yīng)如何確立和保護(hù)？ 這些問(wèn)題急需明確。

這種多頭管理，條塊分割的管理模式，造成誰(shuí)都可以管，誰(shuí)也管不了的局面，同時(shí)也使礦山生產(chǎn)企業(yè)難以適應(yīng)，在礦山環(huán)境安全管理中政府失靈、市場(chǎng)失靈。

2.3 礦山環(huán)境評(píng)價(jià)制度存在缺陷

礦山環(huán)境評(píng)價(jià)制度是對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的重要制度。是新建礦山進(jìn)行可行性論證的重要組成部分，要調(diào)查論證該礦業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)后可能給項(xiàng)目所在地及毗鄰地區(qū)的環(huán)境帶來(lái)的影響，提出預(yù)防治理的措施。礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告必須經(jīng)具備評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位審查批準(zhǔn)，才能立項(xiàng)建設(shè)；經(jīng)國(guó)土資源行政主管部門審核符合要求，才能申請(qǐng)辦理采礦許可證。礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)遵循以防為主；防止污染和其他災(zāi)害的措施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)；對(duì)老污染源本著“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)”的原則，促進(jìn)礦山企業(yè)從“源頭”開(kāi)始，重視環(huán)境保護(hù)和治理，正確處理合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源與保護(hù)礦山環(huán)境的關(guān)系。

目前該評(píng)價(jià)制度存在下述幾個(gè)缺陷：一是僅重點(diǎn)針對(duì)新建礦山開(kāi)展環(huán)評(píng)，對(duì)生產(chǎn)中的礦山和閉坑礦山的環(huán)評(píng)還開(kāi)展不多。二是對(duì)第三方環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力，環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)量和準(zhǔn)確性大打折扣。三是環(huán)境影響評(píng)估缺乏明確的監(jiān)管閥值。四是對(duì)礦山環(huán)境損害代價(jià)定量評(píng)估研究不夠，缺乏環(huán)境代價(jià)定量評(píng)估，難以計(jì)算礦山恢復(fù)治理保證金。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 王秀明.礦山環(huán)境問(wèn)題的分析〔J〕.采礦技術(shù)，2008，（04）：93-95.

〔2〕 林子淳，鄔長(zhǎng)福.關(guān)于金屬礦山環(huán)境安全若干問(wèn)題分析〔J〕.礦業(yè)工程，2010，（03）：56-58.

〔責(zé)任編輯：杜 宇〕