落實(shí)五項(xiàng)舉措 推進(jìn)移民搬遷

宜春市位于江西省西北部，轄10個(gè)縣（市、區(qū)），180個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街辦，國(guó)地面積1.87萬(wàn)平方公里。“十二五”期間，全市共有省定貧困村87個(gè)，按照全國(guó)2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，至2012年底，全市農(nóng)村仍有貧困人口38.5萬(wàn)人，并且這些貧困人口大多集中居住在深山區(qū)、庫(kù)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，面臨著“耕作難，行路難，上學(xué)難，就業(yè)難，就醫(yī)難，娶妻難”等六大難題。為徹底解決這些貧困人口生產(chǎn)生活困難，近年來(lái)，宜春市圍繞“整體搬得出、長(zhǎng)期穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)，大力開(kāi)展移民搬遷扶貧工作，取得了一些成效，但也發(fā)現(xiàn)了工作中面臨的困難和問(wèn)題，值得在今后工作中加以探索和提高。

一、做法與成效

2005年，宜春市開(kāi)始在銅鼓縣啟動(dòng)移民搬遷扶貧試點(diǎn)工作，2005年至2007年，每年搬遷400人，三年共搬遷1200人。2008年，根據(jù)省有關(guān)政策，移民扶貧搬遷工作擴(kuò)大到銅鼓、萬(wàn)載兩個(gè)比照西部政策延伸縣，2008至2010年，兩縣共搬遷移民9036人。2011至2012年，此項(xiàng)工作在各縣市區(qū)全面鋪開(kāi)，兩年實(shí)際搬遷移民11788人（含扶貧移民、避災(zāi)移民、重點(diǎn)污染及地質(zhì)沉陷移民區(qū)）。2005年以來(lái)全市累計(jì)搬遷移民22024人。共計(jì)投入省、市、縣三級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金10355.8萬(wàn)元。

1、基本做法

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織。市委、市政府高度重視移民搬遷工作，把移民搬遷工作作為扶貧開(kāi)發(fā)的主要手段和民生工程重要內(nèi)容來(lái)抓。市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均成立了移民扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，日常工作由扶貧和移民辦牽頭負(fù)責(zé)。相關(guān)部門(mén)在領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)下各司其職、通力合作，確保了移民搬遷扶貧各項(xiàng)工作健康開(kāi)展。

規(guī)范操作，嚴(yán)格管理。一是“堅(jiān)持四個(gè)原則”：即政府主導(dǎo)、群眾自愿；省市支持、縣級(jí)落實(shí)；整體搬遷、梯度安置；公開(kāi)公正、陽(yáng)光操作。二是“嚴(yán)把三道關(guān)”：嚴(yán)把補(bǔ)助對(duì)象關(guān)。加強(qiáng)資格審查，對(duì)移民對(duì)象全部實(shí)行村委公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查，縣有關(guān)部門(mén)聯(lián)合審核備案的操作程序，全部建檔立卡，確保對(duì)象真實(shí)準(zhǔn)確。嚴(yán)把資金管理關(guān)。市縣兩級(jí)財(cái)政部門(mén)都設(shè)立了財(cái)政扶貧資金專(zhuān)戶(hù)，封閉運(yùn)行，專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)帳，單獨(dú)核算。嚴(yán)格按上級(jí)要求，將搬遷移民資金通過(guò)“一卡通”足額補(bǔ)助到移民搬遷戶(hù)手中。嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。集中建房、集中安置的采取成立移民建房理事會(huì)管理和政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，建設(shè)資金由移民建房理事會(huì)統(tǒng)一管理，工程進(jìn)度和質(zhì)量由移民建房理事會(huì)把關(guān)，工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村全程監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。

因地制宜，多元安置。各地積極探索多種行之有效的安置方式，實(shí)行集中安置與分散安置相結(jié)合，有土安置與無(wú)土安置相結(jié)合。具體操作上根據(jù)移民戶(hù)的經(jīng)濟(jì)狀況和意愿，主要采取了五種安置模式：對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶(hù)引導(dǎo)到縣城或集鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，城鎮(zhèn)購(gòu)房安置；對(duì)以種田為生、經(jīng)濟(jì)條件一般的農(nóng)戶(hù)引導(dǎo)到中心村實(shí)行統(tǒng)一選點(diǎn)，集中建房安置；對(duì)人口居住在山上而耕地在山下的實(shí)行村內(nèi)調(diào)劑，下山安置；對(duì)特困農(nóng)戶(hù)采取購(gòu)置異地村民舊房并接管該村民田土，實(shí)行投親靠友，分散安置；對(duì)無(wú)依無(wú)靠的老弱病殘者實(shí)行集中供養(yǎng)，敬老院安置。

著眼后續(xù)發(fā)展，做好結(jié)合文章。一是將移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。通過(guò)小城鎮(zhèn)與中心村的輻射帶動(dòng)作用，為移民戶(hù)解決就業(yè)、發(fā)展生產(chǎn)提供更有利的平臺(tái)。二是將移民搬遷與安置地產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶助相結(jié)合。鼓勵(lì)移民戶(hù)參與新住地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，給予移民戶(hù)同等享受各類(lèi)產(chǎn)業(yè)扶貧政策。如上高縣鎮(zhèn)渡鄉(xiāng)井頭村的移民戶(hù)，學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)赜筒琛暗蜅U嫁接”等實(shí)用技術(shù)，并且加入了當(dāng)?shù)氐挠筒鑵f(xié)會(huì)，融入到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

整合部門(mén)資源，落實(shí)優(yōu)惠政策。各縣市區(qū)結(jié)合各地實(shí)際推出了一系列后續(xù)服務(wù)保障措施，積極探索有利移民生產(chǎn)生活的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的途徑。一是出臺(tái)優(yōu)惠政策。銅鼓縣允許移民自愿保留農(nóng)業(yè)戶(hù)口或轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，安置地公安機(jī)關(guān)及時(shí)辦理遷移落戶(hù)，并免收戶(hù)籍遷轉(zhuǎn)手續(xù)費(fèi)，搬遷戶(hù)子女入學(xué)免收轉(zhuǎn)入費(fèi)。樟樹(shù)市將符合農(nóng)村低保條件的移民搬遷戶(hù)優(yōu)先列入?yún)⒈?duì)象，并動(dòng)員和組織他們參加農(nóng)村合作醫(yī)療。二是加大金融扶持力度，移民戶(hù)自主創(chuàng)業(yè)可優(yōu)先享受政策性貼息貸款和農(nóng)戶(hù)小額貸款。三是加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)。移民可優(yōu)先享受“雨露計(jì)劃”、“陽(yáng)光工程”培訓(xùn)。四是保持政策的延續(xù)性。對(duì)移民戶(hù)原承包經(jīng)營(yíng)的土地、山林、水面等生產(chǎn)資料可自愿選擇經(jīng)營(yíng)方式，其經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)不變。

2、主要成效

貧困群眾生存環(huán)境和生產(chǎn)生活條件明顯改善。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，搬遷后與搬遷前比較，居住點(diǎn)距離最近公路平均減少4.5公里，距離小學(xué)平均減少4.3公里，距離醫(yī)院平均減少6公里。貧困群眾行路、子女上學(xué)、看病求醫(yī)等困難基本得到解決，生命財(cái)產(chǎn)安全得到有效保障。集中安置點(diǎn)均實(shí)現(xiàn)了“五通”（通水、通路、通電、通電話(huà)、通有線(xiàn)電視）和“三化”（道路硬化，路燈亮化，小區(qū)綠化）。大部分家庭用上了熱水器，家家戶(hù)戶(hù)安裝了有線(xiàn)電視。

貧困群眾增收致富、自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。各地通過(guò)采取小額信貸、產(chǎn)業(yè)扶持、實(shí)用技術(shù)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、扶貧龍頭企業(yè)帶動(dòng)、干部幫扶等多種形式幫助移民發(fā)展產(chǎn)業(yè)或外出打工，取得了實(shí)實(shí)在在的成效。銅鼓縣永寧鎮(zhèn)八畝村客家移民新村移民發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”等投資少、見(jiàn)效快的客家旅游、餐飲等產(chǎn)業(yè)，取得很好的效益。上高縣城郊區(qū)安置的天山村移民，通過(guò)參與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，家家都有勞動(dòng)力進(jìn)縣城工業(yè)園區(qū)企業(yè)務(wù)工，成為有一技之長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)工人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，搬遷后移民僅有40%繼續(xù)務(wù)農(nóng)，有42%務(wù)工、7%經(jīng)商、11%從事其它服務(wù)行業(yè)。以2012年移民為例，至2012年底，移民戶(hù)的人均收入比搬遷前平均增加500元以上。

遷出地生態(tài)環(huán)境有了明顯變化。移民原居住地農(nóng)戶(hù)大都以刀耕火種的方式生產(chǎn)生活，按傳統(tǒng)生活習(xí)慣，都是砍樹(shù)作薪柴。以每戶(hù)農(nóng)家年燒柴8000斤左右計(jì)算，移民戶(hù)每年要燒掉木材近4000萬(wàn)斤，相當(dāng)于2.5萬(wàn)立方木材。通過(guò)實(shí)施移民搬遷后，大部分新建的生態(tài)移民新村，取消了燒柴灶，全部改用液化氣和沼氣，大大減輕了木材等自然資源的消耗，降低了森林火災(zāi)的發(fā)生率，有效保護(hù)了森林資源。

扶貧成本和行政管理成本明顯降低。移民戶(hù)搬遷前居住極為分散，政府扶貧和管理成本高，效率低。實(shí)施移民搬遷后，集中安置點(diǎn)基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)化服務(wù)和管理，制定了小區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，移民后續(xù)扶持和普及醫(yī)療、教育都有了依托和著力點(diǎn)。銅鼓縣設(shè)立移民小區(qū)管理委員會(huì)，以老黨員老村干部為管委會(huì)主要負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)移民戶(hù)自主處理小區(qū)內(nèi)部的相關(guān)事務(wù)，建章立制為移民戶(hù)提供一個(gè)新型生活管理制度，移民小區(qū)有了嶄新的生活風(fēng)貌。

二、困難和問(wèn)題

據(jù)初步調(diào)查摸底統(tǒng)計(jì)，到目前為止，全市居住在深山區(qū)、庫(kù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、重點(diǎn)污染及地質(zhì)沉陷區(qū)需要搬遷的貧困群眾約16.2萬(wàn)人，數(shù)量龐大，居住分散，生存條件惡劣。在所調(diào)查的人口中，有97%的人愿意搬遷，86%的人希望能過(guò)上像城里人一樣的生活，群眾搬遷意愿非常強(qiáng)烈，移民搬遷扶貧仍是目前宜春市扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要任務(wù)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，該市扶貧移民搬遷工作依然面臨一些困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在“五難”：

1、土地調(diào)劑難。宜春市土地資源十分緊缺，安置地調(diào)給移民戶(hù)建房宅基地本來(lái)就存在較大困難，再調(diào)整耕地給移民戶(hù)耕作更是難上加難，以2011、2012年移民安置情況比較，2011年集中安置率為87%，有土安置率為16.8%，2012集中安置率為69%，有土安置率為12.6%，集中安置和有土安置都呈下降趨勢(shì)。

2、整體搬遷難。主要存在三種情況：一是想搬不敢搬。部分貧困戶(hù)怕搬遷后，失去原有的生產(chǎn)資源，加上大多自主創(chuàng)業(yè)能力偏低，難以適應(yīng)新環(huán)境的變化，存在想搬又不敢搬的顧慮。二是想搬搬不動(dòng)。一些缺錢(qián)少勞的特困群眾，家庭收入水平低，既沒(méi)錢(qián)又借不到錢(qián)，僅靠他們個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力無(wú)法實(shí)現(xiàn)搬遷，自己想搬卻搬不動(dòng)。三是主觀上不想搬。部分貧困戶(hù)有“金窩銀窩不如自己的草窩”的傳統(tǒng)思想，缺乏開(kāi)放意識(shí)，缺乏進(jìn)取精神，沒(méi)有外遷的主觀愿望，甚至有的在建（購(gòu)）新房后仍保留原有住房，在原住地居住，生命財(cái)產(chǎn)仍然遭受地質(zhì)災(zāi)害威脅。以村小組為遷出點(diǎn)測(cè)算，目前實(shí)現(xiàn)整體搬遷的僅為70%左右。如果不能實(shí)現(xiàn)整體搬遷，遺留的貧困人口將仍然是扶貧的難題。

3、資金籌措難。一是貧困群眾自籌建房資金難。目前扶貧移民搬遷建房專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，移民負(fù)債建房情況較為普遍。二是集中安置點(diǎn)配套設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌資金難。移民集中安置點(diǎn)人均500元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)對(duì)于安置點(diǎn)水、電、路等配套設(shè)施建設(shè)資金來(lái)說(shuō)無(wú)異干杯水車(chē)薪，而統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)建設(shè)資金又缺乏政策支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前移民搬遷安置點(diǎn)納入新農(nóng)村點(diǎn)建設(shè)的僅有三分之一左右。

4、發(fā)展增收難。一是囿于資源所限，缺乏足夠的耕地資源，有限的耕地只能滿(mǎn)足溫飽所需，缺乏后續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐和增收渠道；二是受自身觀念、素質(zhì)、能力、資金等條件所制，創(chuàng)業(yè)既缺膽識(shí)又缺錢(qián)，務(wù)工又缺乏技能，謀生致富的辦法和手段不足。

5、社會(huì)事務(wù)管理難。移民集中安置區(qū)產(chǎn)生了新的農(nóng)村社會(huì)群落，人員來(lái)自外村一個(gè)或多個(gè)村委會(huì)和村小組，風(fēng)俗習(xí)慣、生活習(xí)性、姓氏派別等必將產(chǎn)生碰撞，原有利益格局受到影響，各種社會(huì)糾紛逐步顯現(xiàn)，而原有的村、組管理體制和手段顯得鞭長(zhǎng)莫及，計(jì)劃生育、社會(huì)治安、戶(hù)籍管理、醫(yī)保社保等社會(huì)事務(wù)管理面臨新難題。

三、對(duì)策和建議

1、拓寬思路，探索城鄉(xiāng)一體化安置理念。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了調(diào)整深化期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理方式發(fā)生深刻變化，農(nóng)民思想觀念、就業(yè)渠道和生活方式逐步更新，新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)移民搬遷扶貧工作提出了更高的要求。為順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，我們認(rèn)為必須用城鄉(xiāng)一體化的理念統(tǒng)領(lǐng)移民搬遷扶貧工作，將移民搬遷與縣城建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、示范集鎮(zhèn)建設(shè)和中心村建設(shè)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，由“進(jìn)村進(jìn)鎮(zhèn)”安置逐步向“進(jìn)城進(jìn)園”安置轉(zhuǎn)變·。

2、整合資源，破解移民搬遷資金難題。一是建議提高移民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)現(xiàn)應(yīng)搬盡搬，特別是整體搬遷，必須提高移民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保移民戶(hù)在安置點(diǎn)建設(shè)基本住房（80-100平米）的資金要求。二是大力整合部門(mén)資金。要按照“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)，各記其功”的要求，全面整合民政、城建、新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)改、交通、國(guó)土、教育、人保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、衛(wèi)生、文廣、電力等部門(mén)政策和資金，統(tǒng)籌用于移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)充困難戶(hù)建房資金不足。三是參照城鎮(zhèn)拆遷安置補(bǔ)償政策，對(duì)原有住房按照面積和房屋結(jié)構(gòu)，制訂拆遷補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)移民戶(hù)及時(shí)拆除原有住房，復(fù)耕還林，促進(jìn)整體搬遷落到實(shí)處。四是動(dòng)員社會(huì)各界幫扶。適當(dāng)進(jìn)行社會(huì)捐助和融資，吸引民間資本參與到移民社區(qū)的建設(shè)中來(lái)，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)扶持移民新村建設(shè)，動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界力量對(duì)移民安置點(diǎn)提供資金扶持。

3、統(tǒng)籌兼顧，搬遷安置做到三個(gè)注重。一是選點(diǎn)布局注重與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位相結(jié)合?？h城安置選擇在縣汽車(chē)站、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)或工業(yè)區(qū)附近，集鎮(zhèn)安置選擇在中心示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心村安置選擇在規(guī)模高效農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，以保障移民的充分就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是安置方式注重自主自愿多元化。采取縣城、工業(yè)園、示范鎮(zhèn)、中心村和養(yǎng)老院等多種模式，讓移民自主選擇。三是安置小區(qū)建設(shè)注重與城鄉(xiāng)一體化相結(jié)合。交通、通訊、上學(xué)、就醫(yī)、商貿(mào)等公共服務(wù)統(tǒng)籌考慮，做到宜居宜業(yè)。

4、多措并舉，建立移民穩(wěn)定增收機(jī)制。一是落實(shí)優(yōu)惠政策。對(duì)移民搬遷戶(hù)的特困家庭，要優(yōu)先納入城鎮(zhèn)最低生活保障和農(nóng)村低保范圍，切實(shí)做到應(yīng)保盡保；對(duì)移民戶(hù)就業(yè)、就醫(yī)、子女就學(xué)等實(shí)行政策傾斜和優(yōu)先照顧。二是加大資金扶持力度。拓寬資金籌措渠道，通過(guò)貼息貸款、小額信貸、投資補(bǔ)助等方式對(duì)移民能夠直接受益的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目給予支持。探索互助合作社模式，由政府投入一定的扶貧資金，貧困群眾參股，幫助移民解決生產(chǎn)生活的急需困難。三是提升移民自身發(fā)展能力。優(yōu)先為移民搬遷農(nóng)民進(jìn)行訂單式、定向式的職業(yè)技能培訓(xùn)。大力開(kāi)發(fā)和提供公益性崗位，實(shí)行單位、企業(yè)、黨員和親友“一對(duì)一”幫扶，聯(lián)系和落實(shí)就業(yè)崗位，重點(diǎn)安置移民搬遷農(nóng)民中弱勢(shì)人員就業(yè)，幫扶移民穩(wěn)定增收。四是開(kāi)展產(chǎn)業(yè)幫扶。將移民搬遷與安置地產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶助相結(jié)合，要給予移民戶(hù)享受各類(lèi)產(chǎn)業(yè)扶貧政策，幫助移民戶(hù)參與到新住地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，并幫助與鼓勵(lì)移民戶(hù)參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社，依托合作社為移民戶(hù)提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

5、因地制宜，強(qiáng)化社會(huì)事務(wù)管理和服務(wù)。一是根據(jù)移民安置規(guī)模，規(guī)劃調(diào)整村、組管理機(jī)構(gòu)，在500人以上的安置點(diǎn)建立新的村小組，1000人以上的安置點(diǎn)設(shè)立農(nóng)村新社區(qū)，履行村委會(huì)管理職能；二是按法律規(guī)定，選舉配備村、組干部，財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保干部正常工作；三是在建設(shè)安置房的同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)配套辦公用房和村民議事、活動(dòng)場(chǎng)所。

責(zé)任編輯：邵猷芬