立法評(píng)估制度：提高立法質(zhì)量的有效途徑

根據(jù)《澳門基本法》第64條的規(guī)定，向立法會(huì)提出法案是特區(qū)政府的一項(xiàng)職權(quán)。立法會(huì)制定的法律質(zhì)量如何，與政府草擬法案的質(zhì)量密切相關(guān)。為此，行政長(zhǎng)官崔世安在向立法會(huì)所作的《2014年財(cái)政年度施政報(bào)告》中提出，政府將繼續(xù)從制度、程序、部門相互配合等方面進(jìn)行檢討，不斷提高立法質(zhì)量和效率。雖然報(bào)告中未就具體制度的構(gòu)建作出說(shuō)明，但從世界各國(guó)或地區(qū)的立法實(shí)踐來(lái)看，構(gòu)建立法評(píng)估制度無(wú)疑是提高立法質(zhì)量的一種有效途徑，它既是科學(xué)立法的有效舉措，也是科學(xué)立法的重要保證。澳門特區(qū)政府草擬法案以至推進(jìn)法律改革工作的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)重視立法評(píng)估制度的構(gòu)建。

立法評(píng)估制度有助完善立法

立法評(píng)估制度包括立法前評(píng)估和立法後評(píng)估兩種情形。立法前評(píng)估是指立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)，按照一定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)某項(xiàng)立法所要達(dá)到的目標(biāo)、所要規(guī)範(fàn)的內(nèi)容的必要性以及對(duì)社會(huì)和公眾的影響等所進(jìn)行的評(píng)估。立法後評(píng)估則是指立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)，在某項(xiàng)法律、法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間後，對(duì)該項(xiàng)法律、法規(guī)實(shí)施的實(shí)際效果、社會(huì)影響以及存在的不足和問(wèn)題等所進(jìn)行的評(píng)估。

無(wú)論是立法前評(píng)估還是立法後評(píng)估，都具有完善立法的功能。某一法律是否具有制定的必要性和可行性，需要通過(guò)做立法前評(píng)估來(lái)判斷。立法前評(píng)估在當(dāng)今世界各國(guó)的立法實(shí)踐中已經(jīng)被廣泛地加以運(yùn)用。實(shí)踐證明，立法前評(píng)估對(duì)於編制立法規(guī)劃和作出立法決策具有重要作用。古語(yǔ)中所說(shuō)的“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，講的就是這個(gè)道理，充分表明了立法評(píng)估的指導(dǎo)意義。事實(shí)上，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，要真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，首先要做好立法前的評(píng)估工作。如果不進(jìn)行立法前評(píng)估，貿(mào)然倉(cāng)促地進(jìn)行立法，所制定出來(lái)的法律在實(shí)施中容易出現(xiàn)與社會(huì)實(shí)際情況不相適應(yīng)的情形，結(jié)果可能不僅難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，反而可能阻礙其發(fā)展。如果做了立法前的評(píng)估，情形就不一樣了。因?yàn)榱⒎ㄇ霸u(píng)估，就是要根據(jù)本國(guó)或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，結(jié)合自身的具體情況和實(shí)際需要，在廣泛搜集資料和信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)深入調(diào)查研究和科學(xué)論證，恰當(dāng)?shù)卦u(píng)估本國(guó)或本地區(qū)在立法方面的需要，並作出預(yù)見(jiàn)性的分析判斷，為立法決策和編制立法規(guī)劃提供切實(shí)可行的科學(xué)依據(jù)，為提高和完善立法創(chuàng)造有利條件，使立法更好地為本國(guó)或本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，進(jìn)而達(dá)到立法的預(yù)期目的和社會(huì)效果。

除立法前評(píng)估有助完善立法外，立法後評(píng)估對(duì)於立法的完善同樣有著不可替代的作用。法律制定出來(lái)以後，它的實(shí)施效果如何，需要通過(guò)做立法後評(píng)估來(lái)判明。如果不進(jìn)行立法後評(píng)估，人們難以客觀、準(zhǔn)確地加以把握法律的實(shí)際功效，這其實(shí)也會(huì)影響法律實(shí)施的效果。因?yàn)榉僧吘故侨藗兓蹲陨淼呐袛喽贫ǔ鰜?lái)的，它是否符合實(shí)際情況，要通過(guò)實(shí)施後的評(píng)估才能作出判斷。而且，即使法律制定時(shí)是符合實(shí)際情況的，也不代表以後什麼時(shí)候都是符合實(shí)際情況的，因?yàn)槿魏我粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活條件都是處?kù)恫粩嗟陌l(fā)展變化之中。若這種變化導(dǎo)致日後的經(jīng)濟(jì)生活條件與法律制定時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活條件存在比較大的差異，以致法律無(wú)法或難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，則要考慮通過(guò)修改法律甚至制定新的法律來(lái)加以代替等。而要實(shí)現(xiàn)上述這些目的，科學(xué)的態(tài)度就是以對(duì)法律的實(shí)施作出評(píng)估為前提。從立法後評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，由於有了立法後評(píng)估，人們對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施效果、所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益有了一本明白帳，這就促使立法者或者其他機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任心，改進(jìn)工作方法，更加注重立法前評(píng)估和立法規(guī)劃等工作，努力增強(qiáng)立法實(shí)效。不僅如此，立法後評(píng)估還能發(fā)揮資源配置、公眾參與以及法律宣傳等功效。因?yàn)榱⒎ㄡ嵩u(píng)估制度有以下兩個(gè)方面的作用：一方面，立法後評(píng)估可以使立法者或者其他機(jī)構(gòu)從整體和全域的角度考慮問(wèn)題，使有限的資源産生更大的效益；另一方面，可以防止因過(guò)多部門或地方利益所帶來(lái)的資源過(guò)度投入。同時(shí)，公眾也可以通過(guò)參與立法後評(píng)估對(duì)立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)資源尤其是立法資源分配的正當(dāng)性進(jìn)行拷問(wèn)，因而對(duì)這些機(jī)關(guān)的公信力、基本責(zé)任能力等作出合理評(píng)判，這無(wú)疑有助於加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)的責(zé)任約束。同時(shí)，公眾廣泛參與立法後評(píng)估，不僅可以讓立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)有效獲得法律實(shí)施效果的真實(shí)、客觀信息，而且它也是有效的法律宣傳手段。在立法後評(píng)估活動(dòng)中，公眾將其自己對(duì)法律實(shí)施的真實(shí)感受表達(dá)出來(lái)，並希望能與不同的看法與觀點(diǎn)進(jìn)行交流，同時(shí)還希望自己的看法能夠得到立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)的積極回應(yīng)，進(jìn)而對(duì)自己的參與形成一種自豪感。在這樣的過(guò)程中，可以說(shuō)是公眾廣泛地學(xué)習(xí)了法律，這十分有助於提高公眾的法律意識(shí)水平。

域外立法評(píng)估制度

對(duì)澳門的有益啟示

立法評(píng)估制度在國(guó)外是最近二三十年發(fā)展起來(lái)的。歐洲議會(huì)在其法律合作與協(xié)助項(xiàng)目的框架內(nèi)，於1999年9月在希臘舉辦了立法評(píng)估多邊研討會(huì)，歐盟大部分成員國(guó)都派代表參加了會(huì)議。其後，歐盟許多成員國(guó)和成員候選國(guó)就立法評(píng)估問(wèn)題組織了幾個(gè)雙邊和多邊會(huì)議。由於提高立法質(zhì)量是各國(guó)普遍的訴求，立法評(píng)估制度一經(jīng)提出便在各國(guó)得到普遍的實(shí)踐，並逐漸推廣到政府政策制定的領(lǐng)域。例如，日本在2002年便制定並實(shí)施了《政府政策評(píng)估法》，規(guī)定凡是重要的決策都要在出臺(tái)前進(jìn)行必要性、效率性和有效性的評(píng)估。內(nèi)地近年來(lái)有些地方人大也開展了形式多樣的立法後評(píng)估實(shí)踐，對(duì)其制定的地方性法規(guī)的實(shí)施情況，包括取得的成效、存在的問(wèn)題等，進(jìn)行評(píng)價(jià)，以便更好地實(shí)施、修改被評(píng)估的法規(guī)，並從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為以後展開相關(guān)立法提供借鑒和指導(dǎo)。

歐洲部分國(guó)家，例如法國(guó)、西班牙、波蘭等國(guó)，其立法機(jī)估工作開展得比較早，制度也比較完善，有些經(jīng)驗(yàn)對(duì)於澳門構(gòu)建立法評(píng)估制度有一定的啟示意義。從這些國(guó)家多年的實(shí)踐來(lái)看，實(shí)行立法前評(píng)估制度，不僅有利於減少不必要的立法項(xiàng)目，節(jié)約資源，而且有利於對(duì)法律草案進(jìn)行審議，提高立法的效率和質(zhì)量。例如法國(guó)，政府提交議會(huì)審議的每一個(gè)法律草案都必須有一個(gè)影響評(píng)估報(bào)告，要對(duì)立法所要達(dá)到的目標(biāo)、法律適用的成本、對(duì)社會(huì)和公眾的影響以及用什麼方式來(lái)實(shí)施法律等進(jìn)行評(píng)估。由於要求立法前評(píng)估，政府對(duì)所提交的立法項(xiàng)目和法律草案也就必須深思熟慮。如果經(jīng)過(guò)評(píng)估，某項(xiàng)立法的理由和依據(jù)不夠充分，政府不敢輕易向議會(huì)提交有關(guān)法律草案，這也就自然減少了不必要的立法項(xiàng)目。同時(shí)，通過(guò)立法前評(píng)估，對(duì)實(shí)際情況和具體問(wèn)題有了更為客觀和全面的把握，也有利於提高法律草案具體條文的針對(duì)性和操作性。為了做好立法評(píng)估工作，法國(guó)議會(huì)還設(shè)立了立法評(píng)估監(jiān)控委員會(huì)，研究政府提交的評(píng)估報(bào)告是否充分，並通過(guò)互相溝通，瞭解情況，提出意見(jiàn)。議會(huì)中的各常設(shè)委員會(huì)也對(duì)各自相關(guān)領(lǐng)域的立法進(jìn)行評(píng)估，這對(duì)提高立法質(zhì)量起到了很好的把關(guān)作用。

在澳門，向立法會(huì)提交法案是特區(qū)政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。雖然政府也會(huì)編制立法計(jì)劃，在立法計(jì)劃中以及向立法會(huì)提交的法案中，通常也有一些對(duì)立法必要性和可行性以及所規(guī)範(fàn)具體問(wèn)題的說(shuō)明，但總的來(lái)看，政府部門較少專門就立法項(xiàng)目和有關(guān)具體問(wèn)題開展立法前評(píng)估，因此，法案對(duì)具體問(wèn)題的說(shuō)明往往有時(shí)顯得比較簡(jiǎn)單、原則，缺乏說(shuō)服力，對(duì)法律的適用成本以及法律對(duì)社會(huì)和公眾的影響等更少作出經(jīng)過(guò)充分論證的具體說(shuō)明，以致立法會(huì)在討論法案時(shí)，既影響立法的進(jìn)程，還會(huì)影響立法的質(zhì)量。有鑒於此，適當(dāng)借鑒法國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行立法前評(píng)估制度，有利於法案內(nèi)容的完善，這對(duì)於提高立法質(zhì)量有著現(xiàn)實(shí)意義。

除立法前評(píng)估制度，法國(guó)、西班牙、波蘭等國(guó)家還建立了立法後評(píng)估制度，亦有一定的參考借鑒價(jià)值。在這些國(guó)家，通過(guò)立法後評(píng)估，發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施過(guò)程中存在的不足和問(wèn)題，以適時(shí)對(duì)法律加以修改和完善，或?qū)Σ贿m當(dāng)?shù)姆苫蛘叻芍械哪承l款予以廢止。這些國(guó)家的立法評(píng)估制度有以下一些特點(diǎn)：一是立法後評(píng)估的形式多樣化，既有政府評(píng)估，也有議會(huì)評(píng)估，還有憲法法院、審計(jì)法院、行政法院評(píng)估等；既有內(nèi)部評(píng)估，由議會(huì)或者政府自己開展的評(píng)估，也有外部評(píng)估，如議會(huì)限於自身的力量，有時(shí)會(huì)把一些立法評(píng)估項(xiàng)目委託給獨(dú)立的私營(yíng)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。二是立法後評(píng)估的內(nèi)容具有多樣性，既有綜合性的評(píng)估，也有專項(xiàng)性的評(píng)估。如西班牙有的地區(qū)除設(shè)立高規(guī)格的立法質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)外，還設(shè)立了婦女協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)評(píng)估，對(duì)於政府起草的涉及婦女權(quán)益方面的每個(gè)法律草案，都要送交婦女協(xié)會(huì)，由其作出評(píng)估，並徵求意見(jiàn)。三是立法後評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化。例如，法國(guó)議會(huì)立法後評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是指定兩名議員在法律生效之後對(duì)政府是否在六個(gè)月內(nèi)制定了相關(guān)配套性的實(shí)施法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，目的是為了監(jiān)督政府按照法律的要求及時(shí)制定配套的實(shí)施法規(guī)，更好地實(shí)施法律。波蘭政府從2009年開始對(duì)所有經(jīng)濟(jì)方面立法進(jìn)行評(píng)估，要求經(jīng)濟(jì)部通過(guò)評(píng)估對(duì)環(huán)保、土地開發(fā)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、旅遊、社會(huì)保險(xiǎn)等七個(gè)方面法律進(jìn)行修改，使企業(yè)所負(fù)擔(dān)的社會(huì)成本下降25%，以提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府制定了評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)和專門統(tǒng)計(jì)模型，具有很強(qiáng)的可操作性。

因缺乏法律專業(yè)人才，尤其是懂中葡雙語(yǔ)法律專業(yè)人才，澳門開展立法後評(píng)估工作的成效還比較有限。除核準(zhǔn)《澳門商法典》的第44/99/M號(hào)法令第8條明確規(guī)定設(shè)立由法律工作者及企業(yè)主組成的委員會(huì)，於法典生效首五年內(nèi)跟進(jìn)其適用情況，以便提出有利於完善《澳門商法典》的建議外，其他法律較少規(guī)定對(duì)法律生效後的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。特區(qū)政府2010年設(shè)立的法律改革及國(guó)際法事務(wù)局，其所擔(dān)負(fù)的職責(zé)中有一項(xiàng)便是就澳門特別行政區(qū)法制的完善進(jìn)行研究及提出建議，其中的研究應(yīng)包括了立法後的評(píng)估，因?yàn)樵摼窒螺牭姆ㄖ蒲芯繌d有一項(xiàng)職責(zé)為：跟進(jìn)重大法典、主要法律制度及其他重要法規(guī)生效後的實(shí)施情況，以便適時(shí)進(jìn)行評(píng)估及跟進(jìn)。根據(jù)法定職責(zé)的要求，澳門政府相關(guān)部門可借鑒歐洲等國(guó)家開展立法評(píng)估的有益做法，儘快建立並健全自己的立法評(píng)估制度。特別是對(duì)那些經(jīng)濟(jì)民生領(lǐng)域的已有法律，不論是採(cǎi)用為特別行政區(qū)法律的澳門原有法律，還是澳門特別行政區(qū)成立後制定的法律，都要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的新情況及時(shí)進(jìn)行檢討、評(píng)估，該修訂的盡快修訂，該廢止的盡快廢止。通過(guò)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)有需要制定新的法律的，抓緊制訂，以滿足公眾及社會(huì)對(duì)立法工作的新需求。當(dāng)然，政府也要捨得投放更多的資源，從人力、資訊、辦公條件等多方面給予有力保障。

澳門法律適應(yīng)化中的

立法後評(píng)估工作

澳門特區(qū)政府正在進(jìn)行的法律適用化工作，實(shí)際上涉及到了立法後評(píng)估制度。因?yàn)檎嚓P(guān)部門在進(jìn)行法律適應(yīng)化過(guò)程中，不僅要對(duì)澳門原有法律的數(shù)量和效力狀況進(jìn)行一個(gè)清理，還要提出相應(yīng)的處理建議，這其中當(dāng)然就包括了關(guān)於一些原有法律已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而提出的一些修訂建議，甚至用新法予以取代，這實(shí)際上已經(jīng)是在做立法後的評(píng)估工作了。因此，特區(qū)政府要完成好法律適應(yīng)化工作，同樣應(yīng)重視立法後評(píng)估制度的構(gòu)建。具體來(lái)說(shuō)，特別要注意以下幾點(diǎn)：

首先，要從整體上把握對(duì)澳門原有法律進(jìn)行評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)於澳門原有法律採(cǎi)用為特別行政區(qū)法律，《澳門基本法》第八條和第一百四十五條、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)於根據(jù)<中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法>第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》，以及澳門特別行政區(qū)第1/1999號(hào)法律《回歸法》均作了相應(yīng)的規(guī)定。特區(qū)政府在進(jìn)行法律適應(yīng)化工作時(shí)，有關(guān)的評(píng)估工作必須遵循上述法律所規(guī)定的原則，以符合中華人民共和國(guó)對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)後澳門的地位和《澳門基本法》的有關(guān)規(guī)定。評(píng)估中，發(fā)現(xiàn)原有法律中有不符合上述法律規(guī)定要求的，應(yīng)及時(shí)提出處理建議，依法妥善處理。

其次，要突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧。澳門特區(qū)政府的法律適應(yīng)化工作起步較晚，加上澳門原有法律數(shù)量多、效力狀況複雜、本地法律人才尤其是懂中葡雙語(yǔ)法律人才的匱乏，要對(duì)所有清理出的原有法律作仔細(xì)深入的評(píng)估，既不現(xiàn)實(shí)，也不可能，唯有突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，才是可行的做法。目前來(lái)看，應(yīng)將重點(diǎn)放在與民生密切相關(guān)的原有法律的評(píng)估上。特別是要配合澳門特區(qū)政府《2014年財(cái)政年度施政報(bào)告》中所提出的教育、社會(huì)保障系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生、住屋保障方面的施政要求，對(duì)原有法律中涉及上述相關(guān)領(lǐng)域的法律、法令，認(rèn)真評(píng)估，發(fā)現(xiàn)在內(nèi)容上已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求和廣大市民的期望的，要及時(shí)提出處理建議，並與立法會(huì)保持溝通，依法解決好存在的問(wèn)題，為政府科學(xué)施政創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

再次，要區(qū)分情況，分類處理。對(duì)在法律適應(yīng)化過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的原有法律所存在的問(wèn)題，要根據(jù)不同情況，採(cǎi)取廢止、修改或重新立法取代等方式分類解決。有些原有法律的許多條文被多次廢止，法律原先的基本內(nèi)容不複存在，而且法律當(dāng)初制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化的，可考慮予以廢止；有些原有法律的內(nèi)容雖有些被廢止，但仍有存在必要的，可考慮修改或者以新的法律取代；有些原有法律的內(nèi)容雖較完整，也仍有保留價(jià)值，但與變化後的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不相符的，則要考慮通過(guò)修改的方式來(lái)加以完善。至於最終的具體解決方式，政府要從立法程序、立法技術(shù)、立法效率等方面，與立法會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

最後，要注意多種方式廣泛聽取意見(jiàn)。澳門原有法律的適應(yīng)化工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅僅依靠特區(qū)政府某一部門的力量是難以甚至不可能完成的，需要協(xié)同推進(jìn)。鑒此，在對(duì)原有法律進(jìn)行相關(guān)評(píng)估工作時(shí)，要運(yùn)用多種方式，廣泛聽取意見(jiàn)。澳門特區(qū)法務(wù)局在這方面作了有益探索，利用法律改革諮詢委員會(huì)這個(gè)平臺(tái)，充分發(fā)揮本地法律專業(yè)人才的作用，廣泛聽取包括司法官、律師、高等院校的專家學(xué)者以及其他法律專業(yè)人士的意見(jiàn)。同時(shí)，法務(wù)局還請(qǐng)來(lái)自中國(guó)內(nèi)地、香港以及葡萄牙方面的專家學(xué)者或法律工作者，介紹各自有關(guān)法律清理、法律簡(jiǎn)化以及法律適應(yīng)化工作方面的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)於更好地完成澳門原有法律的適應(yīng)化工作是有促進(jìn)作用的。

總之，特區(qū)政府有必要認(rèn)真總結(jié)多年來(lái)實(shí)際從事法律適應(yīng)化及法律改革中立法評(píng)估工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，適當(dāng)借鑒參考域外立法評(píng)估制度的合理之處，結(jié)合澳門的具體情況，加快形成完整的立法評(píng)估制度，這對(duì)於提高政府草擬法律草案的質(zhì)量，推進(jìn)澳門的法律適應(yīng)化和法律改革工作，進(jìn)而提高澳門的立法質(zhì)量和效率是十分必要和有益的。

▲11月12日，行政長(zhǎng)官崔世安在特區(qū)立法會(huì)發(fā)表2014財(cái)政年度施政報(bào)告，這也是他本任期內(nèi)的最後一份施政報(bào)告。

從立法後評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，由於有了立法後評(píng)估，人們對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施效果、所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益有了一本明白帳，這就促使立法者或者其他機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任心，改進(jìn)工作方法，更加注重立法前評(píng)估和立法規(guī)劃等工作，努力增強(qiáng)立法實(shí)效。

（作者是澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授）